II OSK 2387/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 242/12 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia schroniska dla zwierząt oddala skargę kasacyjną.

II OSK 2387/12

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 242/12, oddalił skargę Fundacji "[...]" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie zakazu prowadzenia schroniska dla zwierząt.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r. zakazał Fundacji "[...]", prowadzenia schroniska dla zwierząt i skreślił z rejestru podmiotów nadzorowanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w N.. W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego organ ustalił, że w dniu [...] lipca 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. przeprowadził kontrolę w/w schroniska, podczas której odnotowano: brak wystarczającej ilości pomieszczeń dla wszystkich zwierząt zdrowych oraz młodych oddzielonych od matek, utrzymywanie dorosłych psów razem ze szczeniętami w boksach, utrzymywanie szczeniąt w boksach przeznaczonych dla kotów, brak wyodrębnionych pomieszczeń lub boksów zapewniających separację zwierząt agresywnych, brak wydzielonego, właściwie przygotowanego i oznakowanego pomieszczenia do izolowania zwierząt chorych lub podejrzanych o chorobę, niewłaściwy stan techniczny niektórych boksów (np. ostro zakończona siatka ogradzająca jeden z boksów), brak wybiegów dla psów, niewłaściwy stan techniczny i higieniczny oraz wyposażenie pomieszczenia do przeprowadzania zabiegów leczniczych i przetrzymywania w nich zwierząt zdrowych, braki w dokumentacji (wykaz zwierząt w wielu przypadkach nie zawiera informacji odnoszącej się do wieku zwierzęcia, przebytej kwarantanny, danych osoby przekazującej zwierzę do schroniska, daty śmierci z podaniem przyczyny), brak oznakowania niektórych zwierząt, utrzymywanie samic razem z samcami w boksach (brak potwierdzenia sterylizacji suk), wydawanie zwierząt ze schroniska z wypisem nie zawierającym wszystkich wymaganych danych, brak szczepień przeciwko wściekliźnie, brak realizacji programu zwalczania szkodników sanitarnych, nieutwardzony teren schroniska.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], organ nakazał stronie usunięcie w/w uchybień. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2010 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. stwierdził, że strona nie wykonała wszystkich obowiązków nałożonych na nią w/w decyzją i w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu działalności Fundacji "[...]", w zakresie przyjmowania nowych zwierząt do schroniska, do czasu usunięcia wszystkich uchybień. W toku kolejnych kontroli, Powiatowy Lekarz Weterynarii ustalił, iż obowiązek nałożony decyzją [...] nie został wykonany, a schronisko w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. przyjęło 253 nowe zwierzęta, więc podjął decyzję o zakazie prowadzenia schroniska i skreśleniu podmiotu z rejestru podmiotów nadzorowanych.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Fundacja "[...]" wskazując, iż zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zakazu prowadzenia działalności nadzorowanej z zakresu prowadzenia schroniska dla zwierząt, w związku z niezastosowaniem się przez Fundację do decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nr [...], doręczono odwołującej się w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc bez uprzedniego sprawdzenia i udokumentowania złamania zakazu przyjmowania zwierząt, w tym samym dniu przeprowadzając kontrolę. Jednocześnie Fundacja przyznała, iż realizując misję statutową, przyjęła w 2011 r. 72 psy od gmin, z którymi miała podpisane umowy, a także od osób prywatnych na skutek różnych zdarzeń losowych. Dodatkowo zarzuciła organowi, że nie zbadał stanu faktycznego, nie zapoznał się ze stopniem wykonanych przez Fundację pracinnych zdarzeń losowych. yxh oraz na skutek wy od 1 lutego 2011 r. wynikających z decyzji nr [...], mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, podczas gdy znaczna część zaleceń wynikających z owej decyzji została wykonana. Podała, że możliwy jest jeszcze do wykonania punkt 14, odnoszący się do konieczności zwalczania szkodników sanitarnych. Natomiast utwardzenie terenu, remont boksów, czy wykonanie wybiegów dla psów, przekracza obecne możliwości finansowe strony, lecz są czynione starania by zgromadzić fundusze niezbędne dla realizacji w/w celów.

Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, iż pomimo zakazu przyjmowania nowych zwierząt do schroniska, nałożonego decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. nr [...], Fundacja nadal przyjmowała zwierzęta. Liczba przyjętych zwierząt nie mogła zostać uznana za sporadyczną działalność, czy też skutek nadzwyczajnego zdarzenie, lecz było to świadome łamanie zakazu, czego strona nie neguje. Realizując umowy na przyjmowanie kolejnych zwierząt, Fundacja czerpała korzyści finansowe, świadomie nie podporządkowując się wspomnianemu zakazowi. Odnosząc się do twierdzeń strony podnoszonych w odwołaniu, iż usunęła część z uchybień wskazanych decyzją nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2011 r. przeprowadził kontrolę pod kątem wykonania zaleceń z decyzji nr [...], ale w jej wyniku stwierdzono, że około 40 psów zostało przyjętych do schroniska od [...] lutego 2011 r. Tym samym postępowanie zostało wszczęte z uwagi na nieprzestrzeganie przez stronę zakazu przyjmowania nowych zwierząt do schroniska, określonego decyzją nr [...]. Zatem wskazany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Strona w odwołaniu sama przyznała, iż nie dotrzymała warunków decyzji nr [...], dotyczących zakazu przyjmowania nowych psów.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja "[...]", zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), powoływanej jako k.p.a., art. 19d ust. 1 pkt 2 oraz pkt 6, w związku z art. 19e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 112, poz. 744 ze zm.), § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. nr 158, poz. 1657) oraz przepisów w zakresie wymogów dla stanowisk merytorycznych określonych w tabeli IV, części XIV rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630). W uzasadnieniu strona skarżącą wskazała, iż wbrew stanowisku organu drugiej instancji decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego oraz przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Dodatkowo organ doręczając skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego datowane na dzień [...] sierpnia 2011 r., dopiero w dniu [...] sierpnia 2011 r., tj. na dwa dni przed wydaniem decyzji nr [...], skutecznie uniemożliwił składanie jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie, tak więc nie przeprowadził postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czego konsekwencją jest rażące naruszenie art. 7, 77, 80 i 10 § 1 k.p.a. Ponadto protokół kontroli winien zawierać m.in. imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe kontrolującej, a także numer i datę wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Każda kontrola schroniska w J. wykonywana na przestrzeni lat 2009–2011, faktycznie dokonana została przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w N. mgr A. D., a żaden z protokołów z przeprowadzonych kontroli nie zawiera wymaganej prawem informacji, co do numeru upoważnienia kontrolującego. Poza tym, z analizy dokumentacji zgromadzonej przez organ w toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie wynika, iż protokół z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz protokół z dnia [...] sierpnia 2011 r. (będące podstawą zakazu prowadzenia schroniska w J.) nie zawierają pouczenia o prawach przysługujących kontrolowanemu podmiotowi. Co więcej, mając na uwadze dwudniowy odstęp pomiędzy sporządzeniem protokołu z dnia [...] sierpnia 2011 r., a wydaniem skarżonej decyzji z dnia [...] września 2011 r., mało że organ nie poinformował Fundacji o przysługujących jej prawach to jeszcze je naruszył, faktycznie uniemożliwiając odniesienie się do wyników przeprowadzonej kontroli. Dodano, że jedynymi podmiotami mogącym dokonywać kontroli schronisk dla bezdomnych zwierząt są osoby faktycznie pełniące funkcje urzędowego lekarza weterynarii tj. posiadające stosowne wykształcenie wiedzę i kompetencje wynikające z przepisów prawa. Przeprowadzająca kontrolę mgr A. D. nie była urzędowym lekarzem weterynarii. Fundacja, powołując się na wyniki kontroli Głównego Inspektora Weterynarii wskazała, że A. D. jest inspektorem do spraw ochrony zwierząt z wyższym wykształceniem zootechnicznymi i posiada nieprawidłowo sporządzony zakres obowiązków. Stanowisko inspektora w powiatowym inspektoracie weterynarii należy do stanowisk obsługi (np. księgowości, kadrach), a nie do stanowisk merytorycznych wykonujących zadania Powiatowego Inspektoratu Weterynarii, wynikające z ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Wymogi dla stanowisk merytorycznych zostały określone w tabeli IV, części XIV do w/w rozporządzanie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. Osoba, która nie jest urzędowym lekarzem weterynarii nie może dokonywać kontroli schronisk dla zwierząt, bowiem kontrola w takim zakresie, powinna być udokumentowana wpisem urzędowego lekarza weterynarii do książki kontroli nadzorowanego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że schronisko dla zwierząt w J. wielokrotnie było poddawane kontrolom Powiatowego Lekarza Weterynarii w N.. W ramach pełnionego nadzoru została wydana przez ten organ decyzja nr [...], o wstrzymaniu działalności Fundacji "[...]", w zakresie przyjmowania nowych zwierząt do schroniska do czasu usunięcia uchybień, do czego strona skarżąca zobowiązana została innymi decyzjami organu. Podczas kolejnych kontroli w schronisku ustalono, iż strona nie zastosowała się do owego zakazu i przyjmowała kolejne zwierzęta do schroniska, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Sąd podkreślił, iż strona w odwołaniu sama przyznała, iż uchybiła powyższemu obowiązkowi i pomimo zakazu nie zaprzestała przyjmowania zwierząt do schroniska, uzasadniając to różnymi względami słusznościowymi, w tym, przede wszystkim dobrem zwierząt i koniecznością zapewnienia im opieki. Sąd uznał, iż podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy skarżąca sama wskazała, iż uchybiła nałożonym na nią zakazom, co stanowiło podstawę do wydania powyższych decyzji. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą o tym, iż zostało w stosunku do niej wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie oraz o przysługujących jej w związku z tym uprawnieniach została powiadomiona przez organ pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., które było dwukrotnie awizowane i w konsekwencji zwrócone do nadawcy w dniu [...] sierpnia 2011 r. Toteż zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. pismo to zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r., a zatem na 10 dni przed wydaniem decyzji w sprawie. Sąd podzielił zarzut, iż w niniejszej sprawie uchybiono wymogom wynikającym z art. 19d ust. 1 pkt 2 oraz art. 19d ust 1 pkt 6 w zw. z art.19e ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, bowiem protokoły wykonane w toku postępowania nie zawierają informacji, co do numeru upoważnienia kontrolującego oraz pouczenia o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu. Sąd uznał jednak, iż uchybienia te, aczkolwiek istotne nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, bowiem ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i zawarte w spornych protokołach zostały, jak już wskazano powyżej potwierdzone przez samą stronę skarżącą w odwołaniu, a tym samym skoro okoliczność, przyjmowania przez stronę skarżącą zwierząt do schroniska, pomimo istniejącego w tym zakresie zakazu, nie jest w sprawie kwestionowana, organ zobligowany był z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu dokonywania spornych kontroli przez nieuprawnioną osobę, sąd wyjaśnił, iż fakt nie posiadania przez mgr inż. A. D. wykształcenia lekarsko-weterynaryjnego, zatrudnionej na stanowisku inspektora weterynaryjnego ds. ochrony zwierząt, nie może zostać uznany za niezgodny z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r., ponieważ przepisy tego rozporządzenia wyraźnie wskazują, iż inspektorem weterynaryjnym w powiatowym inspektoracie weterynarii, będącym stanowiskiem specjalistycznym w służbie cywilnej musi być osoba posiadająca wykształcenie wyższe weterynaryjne lub inne wyższe z zakresu spraw należących do właściwości inspekcji weterynaryjnej. Zgodnie z oświadczeniem organu, mgr inż. A. D. posiada wykształcenie z zakresu spraw należących do właściwości inspekcji weterynaryjnej, bowiem posiada wykształcenie zootechniczne, co w świetle w/w przepisu uprawniało ją do pełnienia funkcji inspektora weterynarii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja "[...]". Zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez ich błędną wykładnię, wobec uznania, iż osoba zatrudniona na stanowisku inspektora w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii, która nie posiadała wykształcenia wyższego weterynaryjnego ma uprawnienia do przeprowadzania kontroli w schroniskach dla zwierząt, podczas, gdy kontroli dokonywać może jedynie urzędowy lekarz weterynarii, czego konsekwencją winno być stwierdzenie, iż protokoły kontroli sporządzała i podpisywała osoba nieuprawniona, a stały się one podstawą zaskarżonej decyzji, co uprawnia do stwierdzenia, iż decyzja została wydana na podstawie protokołów dotkniętych sankcją nieważności;

- przepisów w zakresie wymogów dla stanowisk merytorycznych określonych w tabeli IV, części XIV rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, poprzez ich błędną wykładnię, wobec uznania, iż w zakresie obowiązków inspektora zatrudnionego w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii, może być uwzględniona ocena dobrostanu zwierząt, podczas gdy jest to zadanie, które może wykonywać wyłącznie lekarz weterynarii.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż decyzja została wydana z uchybieniem przepisów tj. art. 19d ust. 1 pkt 2 oraz pkt 6 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, pomimo iż miały one wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiły stronie skarżącej wypowiedzenie się co do wyników kontroli oraz sprawdzenie, czy osoba, która dokonywała kontroli w schronisku miała ku temu uprawnienia, z zatem czy kontrola dokonywana była zgodnie z prawem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wadliwym uzasadnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżonego wyroku, wyrażającym się w wadliwym odniesieniu do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrzył należycie wszystkie zarzuty skargi celem zbadania, czy decyzja została wydana w oparciu o ważne protokoły kontroli oraz czy w toku jej wydawania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia praw strony oraz obowiązków organów administracji, a nie jedynie, czy strona skarżąca zastosowała się do przedmiotowej decyzji, czy też nie, nie wydałby orzeczenia w zaskarżonym brzmieniu.

Wskazując na powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona podtrzymała stanowisko prezentowane w dotychczasowym postępowaniu, dodając że definicja urzędowego lekarza weterynarii zawarta jest w art. 5 ust 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i jedynie taka osoba może dokonywać kontroli dobrostanu zwierząt oraz wydawać zalecenia podmiotom prowadzącym schronisko, zaś kontrole przedmiotowego schroniska, wykonywane na przestrzeni lat 2009–2011 dokonywane były przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Weterynarii, nie spełniającego tych wymagań. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że mgr A. D., jako osoba niebędąca urzędowym lekarzem weterynarii, nie może dokonywać kontroli schronisk dla zwierząt. Zdaniem Fundacji wykształcenie wyższe zootechniczne uprawnia mgr A. D. do zajmowania stanowiska inspektora w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii, jednakże nie jest to równoznaczne z tym, iż osoba ta jest urzędowym lekarzem weterynarii, a tym samym może dokonywać kontroli schronisk dla zwierząt, podpisywać protokoły i wydawać wiążące zalecenia, bowiem czynności te wymagają posiadania odpowiednich kwalifikacji i mogą wykonywać je jedynie urzędowi lekarze weterynarii. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, sąd pierwszej instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie odniósł się do każdego z zarzutów strony, ale wszystkie oddalił jednym sformułowaniem, iż nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarżąca sama wskazała, iż uchybiła nałożonym na nią zakazom. Szerzej Sąd odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia przepisów w zakresie wymogów dla stanowisk merytorycznych określonych w tabeli IV, części XIV w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r., dokonując ich błędnej wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje zasada związania jej granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a z urzędu sąd drugiej instancji bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., ale w rozpoznawanej sprawie, żadna z nich nie miała miejsca.

Zwrócić uwagę należy, że skarga kasacyjna jest środkiem wysoce sformalizowanym i winna odpowiadać standardom przewidzianym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwłaszcza, że jest sporządzana przez profesjonalnego pełnomocnika, stosownie do wymogu art. 175 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142 oraz z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Stosownie do unormowania art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ma obowiązek, między innymi, przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawnych o charakterze materialnym bądź procesowym, które zostały w ocenie autora kasacji naruszone. Podstaw tych nie należy łączyć, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Uzasadniając przytoczone zarzuty należy w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego wskazać na czym polegała błędną wykładnia dokonana przez sąd i jak prawidłowo należy rozumieć stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania wykazać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, a ponadto, że podnoszone w podstawach skargi kasacyjnej uchybienie, występujące we wskazanej postaci, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zostały podzielone na dwie grupy i przywołane jako naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się bowiem, że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyroki NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120 oraz 24 września 2013 r., I FSK 1166/12, LEX nr 1383384).

Skarga kasacyjna nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak też nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji braku stanowiska co do stanu faktycznego, a jedynie to stanowisko kwestionuje. W takiej sytuacji, nie można przyjąć, by Sąd ten nie wywiązał się z obowiązku ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy. Nie mógł więc zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX 552012 oraz wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, LEX nr 1329705).

Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii przyjął za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny zgodny z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie Fundacja kwestionuje jednak nie same ustalenia lecz sposób dojścia do nich, który w jej ocenie, narusza obowiązujące prawo.

Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa.

Natomiast skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie, stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskazuje na błędna ocenę wpływu stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów prawa materialnego, art. 19d ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, na wynik sprawy, gdyż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wyników kontroli oraz sprawdzenia, czy osoba kontrolująca miała ku temu uprawnienia. Tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jednoznaczne określenie jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem, czy treść zarzutu odnosi się do naruszenia prawa materialnego, czy też prawa procesowego. W związku z tym, iż zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w taki sposób, że z uwagi na jego treść niemożliwa jest jego ocena, nie może być uwzględniony. Podkreślić należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy i może znaleźć zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, LEX nr 120210). Takie stanowisko zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowym i w pełni zaaprobowane przez skład sądu orzekający w niniejszej sprawie.

Żaden z powołanych przepisów, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie doprowadził do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, a nawet takiej próby nie podejmował. Wobec tego, za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego nie kwestionowała jednak podstawy rozstrzygnięcia przyjętej przez organ, a zaaprobowanej przez kontrolujący sąd, lecz konsekwentnie wskazywała na błędy postępowania dowodowego. Podnosiła iż kontroli schroniska dokonywała osoba nieuprawniona, a jej czynności stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Naruszenia prawa materialnego upatrywała w błędnej wykładni przepisów § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i uznania, że osoba zatrudniona na stanowisku inspektora w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii, która nie posiadała wykształcenia wyższego weterynaryjnego ma uprawnienia do przeprowadzania kontroli w schroniskach dla zwierząt, podczas gdy kontroli dokonywać może jedynie urzędowy lekarz weterynarii. W ten sposób doszło też do naruszenia przepisów w zakresie wymogów dla stanowisk merytorycznych określonych w tabeli IV, części XIV rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, poprzez ich błędną wykładnię, wobec uznania iż w zakresie obowiązków inspektora zatrudnionego w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii, może być uwzględniona ocena dobrostanu zwierząt, podczas gdy jest to zadanie, które może wykonywać wyłącznie lekarz weterynarii. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione, bowiem w istocie nie podważają materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, lecz ciągle kwestionują prawidłowość czynności podjętych w ramach wyjaśniania okoliczności sprawy. Jednakże próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., I OSK 611/12, LEX nr 1372101). Co w sprawie niniejszej nie zostało z powodzeniem przeprowadzone.

Warto jedynie podnieść, że kontrole sanitarne przeprowadzone w dniach [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] sierpnia 2011 r., bezpośrednio poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji o zakazie prowadzenia schroniska, jednoznacznie stwierdzały przyjmowanie zwierząt przez schronisko. Ustalenia te czyniono na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Fundację. W protokole z kontroli odnotowano, iż w okresie od 1 lutego 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r., w którym obowiązywał zakaz przyjmowania nowych zwierząt, schronisko przyjęło 253 zwierzęta. Dane te były rejestrowane przez schronisko, udostępnione kontrolującemu, a następnie potwierdzone przez Fundację w treści odwołania. Na tych informacjach oparł swoje rozstrzygnięcie Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił legalność tych działań. Kwestionowanie uprawnień osoby przeprowadzającej kontrole w sytuacji, kiedy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były podważane, lecz potwierdzane przez stronę, nie może odnieść obecnie oczekiwanego skutku. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają więc wszystkie zarzuty kwestionujące prawidłowość przeprowadzonej kontroli i wady w protokołach, bowiem potwierdzenie okoliczności w nich stwierdzonych konwalidowało te uchybienia, już na etapie postepowania odwoławczego.

Natomiast wszystkie działania podejmowane przez organ w ramach postępowań poprzedzających czynności zmierzające do wydania decyzji o zakazie prowadzenia schroniska, a więc kontrole przeprowadzane w okresie od 2009 r. do 2010 r. i decyzje, które na ich podstawie zapadały jako ostateczne, nie mogły być przedmiotem rozstrzygania Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, ani kontroli Sądu Wojewódzkiego. Dopóki decyzje poprzedzające zaskarżoną decyzję nie zostaną, w sposób przewidziany prawem, wyeliminowane z obrotu prawnego, korzystają z przymiotu trwałości i tak same decyzje jak i czynności przeprowadzone w ramach postępowań je poprzedzających nie mogą być w tej sprawie skutecznie kwestionowane.

Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie miała, funkcjonująca w obrocie prawnym, ostateczna decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. z dnia [...] listopada 2011 r., wydana w trybie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczania chorób zakaźnych, nakazująca wstrzymanie działalności Fundacji, polegające na nieprzyjmowaniu nowych zwierząt do schroniska, do czasu usunięcia uchybień. Decyzja ta była z kolei konsekwencją pierwotnego obowiązku usunięcia uchybień, nałożonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. Od decyzji tych strona nie odwoływała się, nie kwestionowała ich ustaleń, ani nie sprzeciwiała się nałożonym sankcjom. Jednakże mimo, że wynikający z ostatecznej decyzji nakaz nieprzyjmowania nowych zwierzą do schroniska bezwzględnie obowiązywał, Fundacja nie zastosowała się do niego, co obligowało organ do wydania decyzji zakazującej prowadzenia dalszej działalności schroniska, w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczania chorób zakaźnych.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.