II OSK 2358/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1418/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1418/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 8 września 2021 r., nr WINB-WOP.7721.88.2021.PJ oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 12 lipca 2021 r., nr PINB.451.23.2020.EF, którą drugi z wymienionych tu organów uchylił własną decyzję z dnia 14 maja 2019 r. (o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych) i zarazem orzekł co do istoty nakazując inwestorowi (właścicielowi budynku usług oświaty przy ul. [...] w Toruniu, działka nr [...]) zamurować otwór okienny o wymiarach 147 cm x 100 cm, wykonany na I piętrze w wyżej wymienionym obiekcie w ścianie zwróconej w kierunku działka nr [...] w obrębie [...], za pomocą materiału

budowlanego nieprzepuszczającego światła o odporności ogniowej El 30 – w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższe decyzje wydane zostały w trybie wznowienia postępowania i dotyczyły sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 14 maja 2019 r., nr PINB.451.12.201.EF, którą Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Toruniu i objętych dokumentacją zatytułowaną "Inwentaryzacja ogólnobudowlana oraz ocena techniczna", opracowaną w kwietniu 2019 r., do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez dowolną ocenę dowodów i przejęcie ustaleń z innej sprawy administracyjnej i jednocześnie pominięcie mocy dowodowej dokumentów w niej zgromadzonych, w szczególności protokołu kontroli Powiatowego Inspektora z dnia 22 maja 2019 r. stwierdzającego przywrócenie przez skarżącego poprzedniego sposobu użytkowania budynku przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania i tym samym prawidłowość złożenia tego wniosku;

2. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany prowadzić postępowanie, pomimo dokonania zmian budowlanych zgodnie z wymogami i spełnienia przez właściciela nieruchomości nałożonych obowiązków;

3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasady zaufania obywatela do państwa z art. 8 §1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;

4. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasady adekwatności i proporcjonalności wynikającej z art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, względnie rozpoznanie skargi J. M. przez jej oddalenie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały nie tylko stosunkowo wąsko zakreślone, ale też są częściowo nieadekwatne do materii prawnej sprawy. Z tych też przyczyn zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony.

Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisy art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., które w skardze kasacyjnej przedstawiono jako element zarzutów, nie zostały naruszone. Są to przepisy, które określają podstawy skargi kasacyjnej i nie są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny.

Druga uwaga dotyczy staranności przygotowania skargi kasacyjnej. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony niestarannie. Żaden akt przywołany w skardze kasacyjnej nie został należycie wskazany z powołaniem publikatora urzędowego.

Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie zwłaszcza najistotniejszych wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów określa je jedynie jako "Prawo budowlane". Nie precyzuje przy tym ani daty ani publikatora ustawy w sposób pozwalający na zorientowanie się, jakiego brzmienia ustawy zarzuty dotyczą. Jest to istotne, zwłaszcza, że sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego, w którym postępowanie zakończone decyzją z 2019 r. zostało skutecznie wznowione i ponownie wydawano w jego ramach decyzje w 2021 r. Co więcej, autor skargi kasacyjnej przytacza przepisy bez uściślenia podjednostek redakcyjnych, a do tego takie, które nie są adekwatne do przedmiotu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – podjął się mimo to przynajmniej wstępnej analizy przedstawionych zarzutów w kontekście całokształtu skargi kasacyjnej, przyjmując, że dotyczą one ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), a więc stosownie do brzmienia wymienionej ustawy przyjętego za podstawę kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

Badana sprawa jest stosunkowo skomplikowana faktograficznie, jednak z uwagi granice podstaw skargi kasacyjnej nie ma powodów, aby prezentować w tym miejscu wszystkie wynikłe w toku postępowania zawiłości i zagadnienia.

Postępowanie administracyjne objęte kontrolą dotyczy zgodności z prawem robót przy budynku przy ul. [...] w Toruniu. Jest to budynek wybudowany legalnie jako usługowy, którego w 2013 r. zaczęto użytkować jako placówkę oświatową.

Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzje wydano w trybie wznowienia postępowania, z tym że miały one charakter decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty. Powiatowy Inspektor uznał istnienie przesłanek wznowieniowych (wnioskodawcą był wnioskodawca J. M. ), wznowił postępowanie i przeszedł do etapu ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. W finalnym rozrachunku sprawa dotyczy właśnie merytorycznej strony rozstrzygnięcia, w tym zasadności oraz zakresu nałożonych na skarżącą obowiązków.

Gdy chodzi natomiast o meritum aktualnej sprawy, to Powiatowy Inspektor po wznowieniu postępowania ustalił, że w spornym budynku w 2012 r. i 2018 r. zrealizowano dodatkową klatkę schodową i dodatkowy otwór okienny na I piętrze na elewacji od strony północnej. Wreszcie zrealizowano dodatkowe pomieszczenia poprzez posadowienie ścian działowych.

Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek zamurowania okna – jako tego elementu budynku, który nie spełniał wymogów technicznych (z uwagi na zbliżenie do granicy działki). Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor.

Wojewódzki Są Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje obu instancji. Zwrócił uwagę, że po pierwsze w sprawie toczyło się postępowanie nieważnościowe dotyczące pierwotnej decyzji objętej wznowieniem – decyzji z dnia 14 maja 2019 r. Postępowanie to powinno mieć zdaniem Sądu pierwszej instancji pierwszeństwo. Drugą kwestią, jaką zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, było to, że inwestor zrealizował roboty, które nie są niejako "samodzielne". Zdaniem Sądu wpisują się w działania zmierzające generalnie do zmiany sposobu użytkowania budynku z usługowego na oświatowy. Nie jest to więc obojętne z punktu widzenia procedur budowlanych, bowiem wiadomo też, że równolegle prowadzono postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy kształtują się w sposób opisany w art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b., dotyczą realizacji robót budowlanych w pewnym kontekście – służą zmianie sposobu użytkowania budynku. Skoro tak, to tryb z art. 50-51 P.b. powinien być nakierowany na ocenę zmiany sposób użytkowania budynku łączącego się z robotami budowlanymi – jako całości wymagającej pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.).

[...] sp. z o.o. zakwestionowała powyższy wyrok obecnie rozpoznawaną skargą kasacyjną, jednak przedstawione w niej zarzuty nie trafiają w sedno sprawy. Zasadniczy zarzut spółki dotyczy naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.a. Skarżąca nie precyzuje, który paragraf art. 233 K.p.c. ma na myśli. Nawet jeśli przyjąć, że chodzi o art. 233 § 1 K.p.c., to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie został naruszony. Motywy wyroku nie dotyczą przecież poszczególnych dowodów z innej sprawy (skarżąca chciałaby, aby sięgnąć do protokołu kontroli, który rzekomo wskazuje, że zaprzestała niegdyś użytkowania budynku jako placówki oświatowej, a następnie legalnie zgłosiła taką zmianę), ale orzeczenie dopiero nakierowuje organy na wątki, których nie zbadano. Innymi słowy, ewentualne dowody, które w ocenie CS 67 sp. z o.o. są ważne, mogą być i powinny zresztą, przeprowadzone przez organ.

Kolejny zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 P.b., jest bezzasadny, gdyż na jego podstawie nie wydano decyzji. Skądinąd jest to przepis zawierający kilka podjednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, której z nich zarzut dotyczy.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 71a P.b., w tym także w związku z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Skarżąca nie precyzuje jednostki redakcyjnej tego pierwszego przepisu, która została naruszona, a Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może w tym zakresie czynić dowolnych domniemań. Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło odniesień do tej regulacji. Naruszenie art. 8 § 1 i 2 K.p.a. [...] sp. z o.o. motywuje tym, że jest narażona na koniczność "przechodzenia" tej samej procedury dwukrotnie z tym samym skutkiem, co jest naruszeniem zasady wskazanej w przepisie art. 8 § 1 K.p.a. Organy mają bowiem obowiązek działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżąca przedstawiając takie twierdzenie zdaje się nie dostrzegać, że wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązków nie wyklucza, że decyzja taka może być uznana za wadliwą w toku postępowania administracyjnego czy sądowego, jeżeli zostały one skutecznie wszczęte.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), a na zasądzone na rzecz J. M. koszty złożyła się kwota wynagrodzenia pełnomocnika ustalona stosownie do wskazanych przepisów.