II OSK 2338/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2068/16 w sprawie ze skargi E. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. W. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2068/16 oddalił skargi E. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarząd Dzielnicy [...][...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...].

Odwołanie od powołanej decyzji złożyli Stowarzyszenie "[...]"[...] [...], K. W., M. W. i E. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, przywoławszy treść art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), stwierdził, że celem publicznym w rozumieniu u.g.n. jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Dalej, w oparciu o definicje zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej P.t.), Kolegium wywiodło, że budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej mieści się w pojęciu "łączności publicznej". Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma zaś na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 u.g.n. Z tych powodów Kolegium zakwalifikowało przedmiotową stację bazową, jako inwestycję celu publicznego.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem planowana inwestycja powinna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową. Powyższe oznacza, że Zarząd Dzielnicy [...][...] nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji w sytuacji, w której jest ona zgodna z przepisami odrębnymi.

Następnie Kolegium zauważyło, że zgodnie z § 1 pkt 1a oraz § 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej "rozporządzenie") radiolinie nie należą do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i tym samym nie mają wpływu na wynik analizy. Z przedłożonej do wniosku Kwalifikacji Przedsięwzięcia wynika natomiast, że realizacja przedsięwzięcia nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi, nie będzie źródłem hałasu, odpadów i nie będzie emitowała jakichkolwiek zanieczyszczeń do środowiska. Pola magnetyczne będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do zakładania przez inwestora, iż w przyszłości nie zostanie zwiększona moc zainstalowanych anten, ponadto w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego nie bada się, czy inwestycja stanowi kontynuację funkcji, w tym wysokości zabudowy.

W jednobrzmiących skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] E. W. i K. W. podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...], na którą planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać. Skarżący, odwołując się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 384/06, zakwestionowali stanowisko organów administracji, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Wskazali też, że na terenie funkcjonuje już wystarczająca ilość podobnych stacji nadawczych. Zasięg nadajników znacznie przekracza odległości pomiędzy już istniejącymi stacjami. Stwierdzili, że Kolegium nie odniosło się do tego zarzutu.

K. W., w piśmie uzupełniającym skargę, stwierdzi, że organ administracji naruszył art. 7, art. 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), nie uwzględnił równowagi między interesem jednostki, a interesem publicznym. Skarżący ponownie zarzucił też wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie ilości istniejących stacji nadawczych.

Obaj skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2068/16 oddalił skargi E. W. i K. W.

Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycję celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję tę należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 u.g.n. przewiduje szeroki katalog celów publicznych. Za cel ten ustawodawca uznał między innymi wydzielanie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji. U.p.z.p., odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w u.g.n., poprzestaje na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym. Warunkiem uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest jedynie działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 u.g.n.

Uwzględniwszy powyższe, Sąd stwierdził, że niewątpliwe budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług publicznej sieci telefonicznej oraz służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 u.g.n. Sąd nadmienił też, że stanowisko, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który przywołali skarżący, został wydany w 2006 r., zaś od tego czasu podnoszony problem został szeroko rozważony i skomentowany w orzecznictwie.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ administracji wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca na tzw. uznanie administracyjne. Ponadto organ nie może decydować za inwestora o celowości i zasadności takiej lokalizacji. Dla wydania decyzji odmownej wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sprzeciwiałby się planowanej inwestycji. Przepis art. 56 u.p.z.p. stanowi bowiem, że nie można odmówić wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ administracji, wydając decyzję lokalizacyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Jeśli regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o ustaleniu zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany, w razie spełnienia ustawowych warunków, ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi typowy przykład aktu związanego, tj. takiego, w którym organ bada określony stan faktyczny pod kątem zgodności z prawem.

Sąd stwierdził, że zarzut skarg, związany z istnieniem na przedmiotowym terenie wielu stacji bazowych, z punktu kryteriów wydania decyzji lokalizacyjnej pozostaje bez znaczenia. Przepisy u.p.z.p. w takim wypadku nie uzależniają pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia od stanu zagospodarowania terenu, czyli zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ nie mógł zatem podjąć decyzji odmownej tylko na tej podstawie, że okoliczni mieszkańcy sprzeciwiają się inwestycji, gdyż na tym terenie znajduje się wystarczająca ich zdaniem liczba stacji bazowych telefonii komórkowej, a poziom dostępności takich usług jest maksymalnie zabezpieczony.

Sąd zaznaczył, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Sąd podkreślił, że ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących okoliczności istnienia w pobliżu innych stacji bazowych oraz nakładania się oddziaływania tych stacji, Sąd stwierdził, że

w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe badanie kwestii dotyczących ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko i kumulowania oddziaływania wraz z istniejącymi inwestycjami. Sąd wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wówczas konieczne jest bowiem uzyskanie decyzji środowiskowej, poprzedzonej postępowaniem, w którym będzie badana kwestia kumulacji i nakładania się oddziaływań planowanej inwestycji z istniejącymi już stacjami telefonii komórkowej. Sąd wskazał na odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa ocenowa"). Skonstatował, że organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych ustawą ocenową.

Kontynuując, Sąd zauważył, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej. W tym stanie prawnym, jeśli organ właściwy w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 rozporządzenia) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 rozporządzenia), to wówczas może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ (art. 75 ustawy ocenowej), bądź postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy ocenowej). Skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający taką decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed jej wydaniem inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – "[...]" ustawy ocenowej. Proceduje bowiem na podstawie u.p.z.p.

Uwzględniwszy przywołaną argumentację, Sąd pierwszej instancji skonkludował, że na etapie postępowania lokalizacyjnego zarzuty odnoszące się do oceny oddziaływania na środowisko nie mogły zostać uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., Sąd stwierdził, że jakkolwiek organ administracji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerszej argumentacji odnośnie do zarzutów odwołania, to uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Kolegium zasadnie bowiem wywiodło, że rodzaj zabudowy oraz wysokość plonowanego masztu oraz umiejscowienia na nim anten nie jest badana w postępowaniu lokalizacyjnym. Organ nie wypowiedział się natomiast w kwestii obszaru Natura 2000, gdyż inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na ten obszar.

K. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, a także art. 7 oraz 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez Zarząd Dzielnicy [...][...] w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży zasady praworządności oraz prowadzanie postępowania w taki sposób, że nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów państwa;

b. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego;

c. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi określać mocy anten sektorowych typu 80010664 i 80010622, ich pochyleń (tiltów) w sytuacji, gdy jest to niezbędne do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji;

d. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne kwalifikują je do takiego, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż nie wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2. przepisów postępowania, a mianowicie:

a. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił dokładnie stan faktyczny, przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący, podczas gdy m.in. z załączonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej wynika, że w polu magnetycznym stacji bazowej telefonii komórkowej znajdują się miejsca dostępne dla ludności (w zasięgu wiązek promieniowania anten sektorowych typu 80010664 i 80010622 położony jest budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz swobodny dostęp do terenu dla osób przebywających na sąsiednich działkach);

b. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez:

– niewskazanie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu przyczyn uznania wiarygodności dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, w których wskazano maksymalne zasięgi w osi wiązek i wyznaczono obszary występowania pola elektromagnetycznego poprzez błędne przyjęcie, iż znajdują się one w miejscach niedostępnych dla ludności, a także z których jednoznacznie wynika brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, również przy uwzględnieniu potencjalnej możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich,

– brak również przytoczenia w uzasadnieniu prawnym decyzji treści przepisu uznanego przez organ za jej podstawę prawną oraz niewyjaśnienie, dlaczego ma mieć ona zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy;

c. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji miał obowiązek, na podstawie art. 136 K.p.a., przeprowadzić postępowanie uzupełniające celem wydania decyzji merytorycznej;

d. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu promieniowania elektromagnetycznego w sytuacji, gdy niezbędna jest wiedza specjalistyczna do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (dot. oceny konieczności lub jej braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz prawidłowości wyznaczenia przewidywanego rozkładu pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, dla zamierzenia planowanego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], przede wszystkim w kontekście uprzedniego stanowiska wnioskodawcy oraz przedłożonej przez niego Kwalifikacji Przedsięwzięcia);

e. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie podjął wszelkich czynności, w celu ustalenia prawdy obiektywnej, polegających na przeprowadzeniu dowodów celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia;

f. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez dosłowne przytoczenie (powielenie) przez organ pierwszej instancji treści Kwalifikacji Przedsięwzięcia sporządzonej przez R. K. w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, bez samodzielnego przeanalizowania sprawy, nie uwzględniając całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe zarzuty, K. W. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji;

2. zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

3. wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej, która okazała się częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powołana jako "u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "u.p.z.p.") poprzez uznanie stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć

działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji.

Stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Posiada zatem status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Stanowi więc inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane zarówno w orzecznictwie, jak w literaturze przedmiotu. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2173/16, z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1598/15, z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2189/14, z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2106/14, z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2057/13, z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 447/13, z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12, z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 59/12 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Grossmann, "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności", Państwo i Prawo z 2005 r. nr 9, str. 81-92; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2016, str. 476 i n.).

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi określać mocy anten sektorowych i ich pochyleń (tiltów).

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Stosownie natomiast do treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Wedle zaś art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, z żadnego z powołanych przepisów nie wynika, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej należy określić moc anten sektorowych tej stacji oraz ich pochyleń. Podanie tych informacji we wniosku o ustalenie lokalizacji jest niezbędne do dokonania ustaleń niezbędnych do jego rozpatrzenia. Wskazane parametry techniczne i użytkowe powinny być zatem przedmiotem wnikliwej analizy organu administracji (o czym szerzej poniżej). Ich określenie to jednak obowiązek wnioskodawcy, a umieszczenie rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji lokalizacyjnej jest niedopuszczalne.

W ramach czwartego z zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej) wnoszący skargę kasacyjną podniósł naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "ustawa ocenowa") w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie natomiast do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego to rodzaj decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego.

Z przywołanych regulacji wynika, że zweryfikowanie, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzyga bowiem o tym, czy wnioskodawca jest zobowiązany, przed wystąpieniem o ustalenie lokalizacji inwestycji, uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji.

Na obowiązek poczynienia ustaleń w powyższym zakresie trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na stronie nr 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Prawidłowo przywołał stanowisko zawarte m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 323/14, z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2189/14 i z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 243/18 (niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których uzasadnieniach stwierdzono, że "[...] skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji nie jest bowiem właściwy do rozstrzygnięcia kwestii unormowanych w Dziale V – [...] ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...) i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach [...]".

Nie ulega wątpliwości, że organ rozpatrujący wniosek inwestora nie może w postępowaniu w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygać kwestii będących przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o ustaleniu lokalizacji rozstrzyga bowiem wyłącznie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju

– zmiana zagospodarowania terenu. W postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji nie określa się więc, nie analizuje i nie ocenia okoliczności wymienionych w art. 62 ustawy ocenowej, tj. 1) bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, e ) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d, f) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymaganego zakresu monitoringu.

Niedopuszczalność rozstrzygania kwestii unormowanych w Dziale V ustawy ocenowej przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie oznacza jednak, że organ ten nie jest zobowiązany do oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy lokalizacji inwestycji. O ile bowiem wnioskodawca nie uzyska wymaganej decyzji środowiskowej, to niedopuszczalne będzie uwzględnienie jego wniosku o ustalenie lokalizacji. Właściwy organ nie będzie mógł wszakże w takiej sytuacji stwierdzić, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Dlatego ustalenie, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno być dokonane przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a."). Dowodem takim będzie przede wszystkim wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym inwestor zobowiązany jest m.in. określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). O ile dane zawarte we wniosku okażą się niewystarczające do stwierdzenia, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to dążąc, zgodnie z art. 7 K.p.a., do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., zbierając wyczerpująco materiał dowodowy, organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do przedstawienia dodatkowych dokumentów. Następnie powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu wydanej decyzji – odnosząc się do kwestii obowiązku (lub jego braku) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ustalenie przez organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy przedsięwzięcie objęte rozpatrywanym przezeń wnioskiem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie jest więc równoznaczne z dokonaniem takiej oceny. Nie stanowi zatem nieuprawnionej ingerencji w kompetencję organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest natomiast koniecznym warunkiem wydania prawidłowej decyzji lokalizacyjnej.

Oceny zebranych dowodów w celu odpowiedzi na pytanie, czy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane jest przeprowadzenie oceny odziaływania na środowisko, powinien dokonać samodzielnie organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji. Zasadniczo jest to wójt (burmistrz albo prezydent miasta) (art. 51 ust. 1 u.p.z.p.), będący również organem właściwym w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustaw ocenowej). Posiada zatem kompetencję i fachową wiedzę do przeprowadzenia takiej oceny. Jeżeli jednak - pomimo należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ ten będzie miał uzasadnione wątpliwości, czy inwestycja należy do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź postanowienia o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy ocenowej).

Z powyższych względów, jako błędną należało ocenić wykładnię art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podsumował stwierdzeniem, że zarzuty dotyczące oceny oddziaływania na środowisko nie mogły zostać uwzględnione na etapie postępowania lokalizacyjnego. Doprowadziła ona bowiem do tego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organy administracji, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej należy zauważyć, że zgodnie z powołanym w analizowanej podstawie kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jakkolwiek oba przywołane przepisy zastrzegają, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, to trzeba wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w: ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 1); § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2).

W myśl z kolei § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 powoływanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2) oraz nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (pkt 2 zd. 1).

Przywołane uregulowania rozporządzenia prowadzą do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które – jako takie

- mogą zawsze znacząco lub mogą potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów administracji stosujących przepisy powoływanego rozporządzenia jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, jako całość (a nie poszczególne jej elementy – np. anteny), wpłynie na środowisko.

Brzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia potwierdza zatem zasadności wniosku o konieczności sumowania parametrów danego przedsięwzięcia, w tym także mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Należy przy tym wyjaśnić, że pomiędzy powołanymi wyżej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie zachodzi kolizja uzasadniająca zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 ma bowiem charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ma natomiast charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten), niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 243.18, z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2902/16 i z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przywołanych względów, dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Zadaniem Sądu kontrolującego decyzję lokalizacyjną jest natomiast zweryfikowanie, czy organ należycie ustalił stan faktyczny w tym zakresie, dokonał jego prawidłowej oceny i właściwej konfrontacji ustalonych faktów z powołanymi przepisami rozporządzenia.

Oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie zabrakło w kontrolowanym wyroku z uwagi na błędną wykładnię art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej. Dlatego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia należało uznać za oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Trzeba ponadto zauważyć, że w rozporządzeniu nie zawarto legalnej definicji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Znajduje się ona jednak w akcie normatywnym, w którym zawarto delegację ustawową do wydania rzeczonego rozporządzenia, tj. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.o.ś."). Zgodnie z art. 124 ust. 2 P.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Powołany przepis zawarto w dziale VI (ochrona przed polami elektromagnetycznymi) tytułu II P.o.ś.

Skoro powołany przepis nie określa cezury czasowej, dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ocena ta powinna objąć i także istniejące możliwości legalnego zagospodarowania tego miejsca w przyszłości, przy uwzględnieniu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu - pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 945/17, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1454/15, z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 323/14 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że przedkładana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma wiążącego charakteru i podlega ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ ten, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). To zaś oznacza, że także dokument złożony przez stronę (kwalifikacja przedsięwzięcia) podlega ocenie organu pod względem wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla oceny, czy planowane przedsięwzięcie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności ocenić, czy przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia, wraz z wnioskiem o wydanie decyzji oraz innymi znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, pozwala dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. Jeżeli tak, to organ powinien wyjaśnić, w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego przedsięwzięcie to kwalifikuje się lub nie do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli nie, to powinien podjąć działania w celu uzupełniania materiału dowodowego, np. poprzez zobowiązanie do uzupełnienia znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji.

Jak wynika z uzasadnień decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organy administracji obu instancji odwołały się do złożonej przez inwestora Kalifikacji Przedsięwzięcia, m.in. w zakresie przesłanek uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz str. 6 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji).

Z uwagi jednak na błędną wykładnię art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej, która skutkowała zaniechaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie należy do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd pierwszej instancji nie zweryfikował, czy organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły Kwalifikację Przedsięwzięcia i należycie odniosły się do niej w uzasadnieniach wydanych decyzji. W związku z powyższym, w zakresie dotyczącym oceny przedmiotowego przedsięwzięcia, jako wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, a także w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 136 K.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Wobec odstąpienia przez Sąd pierwszej instancji od oceny zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym kwalifikację zamierzonej inwestycji, jako niewymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. Należy jednak zaznaczyć, że obowiązek poczynienia ustaleń, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko spoczywa na organie prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji, który – jak nadmieniono – jest również organem właściwym w sprawach środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięć. Posiada więc kompetencję i fachową wiedzę do przeprowadzenia takiej oceny. Przepis art. 84 § 1 K.p.a. daje uprawnienie do zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, jednakże z pewnością nie wynika z niego obowiązek przeprowadzenia tego dowodu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.