II OSK 2324/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/24 w sprawie ze skargi S. G. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla punkt 1., 2. i 4. zaskarżonego wyroku i w tej części oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., III SAB/Gd 48/24, w wyniku rozpoznania skargi S.G. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że S.G., obywatel Federacji Rosyjskiej, wystąpiła 16 czerwca 2023 r. do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem ww. sprawy pismem z 13 lutego 2024 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego, poprzedzoną złożonym 1 lutego 2024 r. ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując na przepisy art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., które, zdaniem organu, znajdują zastosowanie w sprawie objętej złożoną skargą.

Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji przytoczył pojęcie bezczynności, które zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. Wyjaśnił równocześnie, że miał na uwadze przepisy u.p.o.u., niemniej nie podziela stanowiska, jakie w odniesieniu do ich znaczenia zajął organ w złożonej odpowiedzi na skargę. Uzasadnienie regulacji zawartych w ww. ustawie jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 u.p.o.u. krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., w stosunku do której u.p.o.u. ma charakter szczególny. Sąd I instancji podkreślił, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c u.p.o.u., wprowadziłby taką zmianę nie do tej ustawy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym u.c., kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców. Skoro zmiana u.c. nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c u.p.o.u., to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c u.p.o.u. na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie organu cechowała bezczynność. 6-miesięczny termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg 27 czerwca 2023 r., kiedy to skarżąca przedłożyła dokument, z którego wynikało jej prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 29 grudnia 2023 r. Termin ten nie został dochowany i nie wydano w sprawie żadnej decyzji. Zdaniem Sądu, nie można uznać, by 6-miesięczny termin rozpoczął bieg później. Skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła ważny w tym czasie paszport. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że znajdowały się w nich raporty o odprowadzanych składkach ZUS, umiejscowiony odpis aktu małżeństwa, świadectwo ukończenia przez skarżącą 23 czerwca 2023 r. szkoły policealnej, potwierdzające spełnianie wymogu znajomości języka polskiego. Skarżąca przedłożyła we wrześniu 2023 r. kopię nowego paszportu, albowiem wcześniej przedłożony stracił ważność, nie oznacza to jednak, że z tego względu 6-miesięczny termin zaczął biec na nowo. Stanowisko to dotyczy także wpływu do akt innych dokumentów, np. aktualnych raportów o odprowadzanych składkach ZUS. Sąd na mocy art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, organ podejmował bowiem w niniejszej sprawie konieczne czynności. Termin wydania decyzji przekroczył o niecałe 6 miesięcy, co w zestawieniu z długością wyznaczonego przez ustawodawcę terminu na wydanie decyzji wskazuje, że przekroczenie terminu nie jest znaczne. Organ pozostawał też w niezawinionym przez siebie przekonaniu, że termin ten go nie wiąże. Oddalenie skargi w pozostałej części dotyczącej zasądzenia sumy pieniężnej Sąd uzasadnił tym, że podane przez skarżącą informacje odnoszące się do zgłoszonego żądania są tak lakoniczne, że trudno na ich podstawie uznać żądanie przyznania sumy pieniężnej za zasadne.

Wojewoda Pomorski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.p.o.u., czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącej, która jest obywatelką Federacji Rosyjskiej;

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi skarżącej, mimo że stosownie do wskazanych przepisów u.p.o.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Pomorskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie powołanego w skardze kasacyjnej art. 149 § 1 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Pomorskiego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi bezczynności organu administracji publicznej. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (16 czerwca 2023 r.) skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., nie pozwalał sposobu rozpatrywania wniosku skarżącej, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Pomorskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemkę skargi, kwalifikować jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym o ile ocenę tę w bezpośredni sposób kształtowała treść art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u., o tyle nie mogła na nią wpływać dyspozycja powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., ponieważ nie podlegał on w sprawie zastosowaniu.

Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatelkę Federacji Rosyjskiej, której pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.

Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 821/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela.

Powołane przepisy, jak trafnie przyjął skarżący kasacyjnie organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca, do czego również nawiązują uwagi skarżącego kasacyjnie organu, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, wskazany w wyroku kontekst systemowy nie powinien determinować znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy.

Zauważenia wymaga, że sporna regulacja ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 16, str. 44 z późn. zm.) odnoszą obowiązek państwa członkowskiego do stosowania względem wniosków zgłaszanych przez obywateli państw trzecich procedury "możliwej do zrealizowania", którą to kwalifikację w dyrektywie wiąże się ze "zwykłym obciążeniem pracą administracji Państw Członkowskich" (motyw 10 dyrektywy 2003/109/WE), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w sposób niedopuszczalny utrudnia cudzoziemcom wykonywanie uprawnień wynikających z ww. dyrektywy, a co za tym idzie narusza zasadę skuteczności prawa UE (por. wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., II OSK 2172/24). Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tym przepisie wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.

Następstwem wadliwości, której dopuścił się Sąd I instancji przy dokonywaniu wykładni przepisów u.p.o.u., było nieoddalenie przez Sąd I instancji wniesionej przez cudzoziemkę skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo zaistnienia w sprawie okoliczności, które podjęcie takiej decyzji procesowej uzasadniały. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 oraz 4 i w tym zakresie oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.