II OSK 2259/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2005/20 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 10 lipca 2020 r., nr SKO.4110/32/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania N. sp. z o.o. z siedzibą w P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2005/20, oddalił skargę E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 10 lipca 2020 r., nr SKO.4110/32/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy wydaną na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w P. decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z 4 maja 2020 r., nr 12/20, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] przy ul. C. w O.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne ustalenie, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] przy ul. C. w O. ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy z akt sprawy, tj. mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z 4 maja 2020 r., nr 12/20, wynika że działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, co winno skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce w całości;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak czynnego udziału skarżącej zarówno na etapie postępowania przed organem administracyjnym I i II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w tym dokumentem w postaci załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z 4 maja 2020 r., nr 12/20, a tym samym została pozbawiona możliwości przedstawienia swoich ewentualnych wyjaśnień co do ww. dokumentacji, co winno skutkować uwzględnieniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce w całości;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez Sąd I instancji przyczyn nieuwzględnienia zarzutu skarżącej, iż działka inwestycyjna nr ew. 50587/15 nie posiada dostępu do drogi publicznej i ograniczenie się przez Sąd I instancji wyłącznie do wskazania, że taki dostęp wynika z akt sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, które to koszty nie zostały zapłacone ani w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania N. sp. z o.o. z siedzibą w P., kwestionując zasadność podniesionych zarzutów, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Sąd I instancji trafnie ocenił ustalenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki, wydanej na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, z której wynika, że teren, do którego odnoszą się warunki zabudowy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") Dokumentacja tekstowa (pkt 7.2. analizy architektoniczno-urbanistycznej, s. 5-6) i graficzna zgromadzona w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, że działka inwestycyjna jest skomunikowana przez trzy zjazdy za pośrednictwem ogólnodostępnych dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy do ul. C. oraz ul. O.

Nieskuteczny okazał się również związany z powyższym zarzutem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało polegać na niedokładnym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób dostatecznie jasny wskazał, że: "teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez stanowiące własność Miasta Ostrołęki drogi mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, tj. ul. C. przy której teren inwestycji jest bezpośrednio położony oraz ul. O." (s. 7), co jak wyżej wskazano, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez brak czynnego udziału skarżącej zarówno na etapie postępowania przed organem administracyjnym I i II instancji, polegający na pozbawieniu możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w tym dokumentem w postaci załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z 4 maja 2020 r., nr 12/20.

Co prawda należy się zgodzić ze skarżącą kasacyjnie, że co do zasady stronom postępowania doręcza się decyzje ze wszystkimi załącznikami (jeżeli decyzje te posiadają załączniki). Jednakże jak wynika ze stanowisk formułowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielanych przez skład orzekający w niniejszej sprawie, brak dołączenia do decyzji załącznika nie jest wadą decyzji, w sytuacji gdy organ poinformował stronę, że załącznik ten pozostaje do wglądu w aktach sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 14.09.2010 r., II OSK 1368/09, LEX nr 746492 oraz z 18.08.2017 r., II OSK 2950/15, LEX nr 2417987).

Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że według oświadczenia skarżącej kasacyjnie, nie wpuszczono jej do urzędu z powodu panującej w tym czasie pandemii wywołanej przez wirus SARS-CoV-2, nie zostało jednak w jakikolwiek sposób udokumentowane i nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z: 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; 24.05.2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055; 23.11.2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155; 20.04.2023 r., II OSK 842/20, LEX nr 3608911, 18.05.2023 r., III OSK 6/22, LEX nr 3591191; 6.06.2023 r., II GSK 1536/21, LEX nr 3589012; 20.06.2023 r., II OSK 2157/20, LEX nr 3604958), czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła w odpowiedzi na skargę kasacyjną N. sp. z o.o. z siedzibą w P. Spółka ta, będąca adresatem decyzji o warunkach zabudowy utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, nie była stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie uczestnikiem tego postępowania. Wskazać zaś należy, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).