II OSK 2246/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 101/23 w sprawie ze skargi N.B. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 101/23, oddalił skargę N.B. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że N.B. – obywatelka Rwandy, złożyła w dniu 15 marca 2022 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i, uwzględniając terminy rozpoznawania wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy wynikające ze znowelizowanego przepisu art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 519), zwanej dalej u.o.c., Wojewoda Kujawsko-Pomorski powinien rozpoznać sprawę skarżącej do 15 maja 2022 r. Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał, że ze względu na regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), zwanej dalej specustawą ukraińską, które w ocenie Sądu mają zastosowanie, termin na załatwienie sprawy skarżącej w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie mógł zostać przekroczony.

W skardze kasacyjnej N.B., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 12 § 1 i art. 7 oraz art. 35 § 3, § 4 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 u.o.c. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania i z rażącym naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało brak stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, w sytuacji gdy całokształt działania organu nosi znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie i istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z k.p.a. i będzie uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego miało charakter rażący i o uwzględnienie skargi w całości w zakresie żądania, tj. wydania decyzji w sprawie oraz przyznania od organu sumy pieniężnej. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Mając zaś na uwadze treść art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pominął w uzasadnieniu prezentację pełnej relacji przebiegu sprawy, przedstawiając ocenę zarzutów sformułowanych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 7 oraz art. 35 § 3, § 4 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 u.o.c., za pomocą którego skarżąca kasacyjnie starała się wykazać, że Sąd Wojewódzki wadliwie nie dostrzegł, iż Wojewoda Kujawsko-Pomorski prowadził postępowanie zainicjowane jej wnioskiem z 15 marca 2022 r. z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania i z rażącym naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3, § 4 i § 5 k.p.a. nakładają na organy obowiązek działania z uwzględnieniem zasad praworządności oraz szybkości, a także określają ogólne terminy załatwiania spraw administracyjnych. Należy jednak wskazać, że przepisy dotyczące terminu na załatwienie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, zostały istotnie zmodyfikowane przez art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Przywołane przepisy zostały dodane do u.o.c. ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91) i weszły w życie 29 stycznia 2022 r. Zgodnie z ich treścią, decyzje w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na to, iż skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 15 marca 2022 r., w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał przywołany wyżej art. 112a u.o.c., w którym wydłużono, w stosunku do k.p.a., termin na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji, jak również odmiennie ustalono reguły liczenia biegu tego terminu, niż te wynikające z art. 35 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił także uwagę, że kluczowy wpływ na ocenę zarzucanego organowi stanu zaniechania, przy uwzględnieniu terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 112a u.o.c., miała okoliczność, iż z dniem 15 kwietnia 2022 r., a więc miesiąc po złożeniu wniosku przez skarżącą, weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do specustawy ukraińskiej art. 100c. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, w tym dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w sprawach, o których mowa w tym przepisie, są jednak skuteczne. W konsekwencji tych zmian w ust. 3, przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., na podstawie art. 32 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.), do specustawy ukraińskiej, stosownie do art. 1 pkt 32 ustawy nowelizującej, dodano art. 100d, którego normatywny sens i zakres pokrywa się z art. 100c specustawy ukraińskiej. Tym samym rozwiązania przyjęte na podstawie art. 100c zostały na innej podstawie prawnej, w nieprzerwany sposób przedłużone, odpowiednio do dalszych nowelizacji, do dnia 30 września 2025 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o stosowaniu art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej do cudzoziemców bez względu na kraj pochodzenia, cel i okoliczności przybycia na terytorium RP. W konsekwencji, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (tak wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23, z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574).

Oznacza to, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 specustawy ukraińskiej). Ustawodawca przyjął bowiem, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (art. 100c specustawy ukraińskiej) oraz od 1 stycznia 2023 r. do 30 września 2025 r. (art. 100d specustawy ukraińskiej) z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, rozpoczętym 24 lutego 2022 r.

Wbrew argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, status skarżącej ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Wskazane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej.

Należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 15 marca 2022 r. Od 15 kwietnia 2022 r. obowiązywał art. 100c specustawy ukraińskiej, a w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Przedstawiona wcześniej wykładnia art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do wniosku, iż terminy do załatwienia sprawy uległy zawieszeniu, co uzasadnia przyjęcie, że organ nie pozostawał w relewantnej prawnie bezczynności w załatwieniu spraw, a zatem Sąd pierwszej instancji słusznie oddalił wniesioną skargę. Tym samym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 7 oraz art. 35 § 3, § 4 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 u.o.c. okazały się chybione.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, który nie budzi żadnych trudności interpretacyjnych, organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, do których należy również sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 15 marca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.