II OSK 2183/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1324/20 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 października 2020 r. nr I-III.7721.1.13.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1324/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 października 2020 r., nr I-III.7721.1.13.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. nr 527/2014 znak: AR.6740.62.41.2014.IK62 zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...]. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze "zmianą sposobu użytkowania pralni na lokal mieszkalny", na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego m.in. ww. decyzją 17 czerwca 2014 r. wskazując, że w części [...] jest współwłaścicielką pralni/lokalu i została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. m.in. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją. W wyniku wniesionego zażalenia, Wojewoda postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji rozpatrując ponownie wniosek skarżącej, postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie.

Decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. znak: AR.6740.62.41.2014.IK62, Prezydent, działając w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z do art. 151 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wszyscy współwłaściciele przedmiotowego budynku reprezentowani przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], jako zarządcę wynikającego z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1465 z późn. zm. – dalej: u.s.m.), brali udział w przedmiotowym postępowaniu niedotyczącym ich indywidualnej własności. Ze względu na powyższe organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw formalno-prawnych do uznania, iż decyzja z dnia 17 czerwca 2014 r, nr 527/2014, znak: AR.6740.62.41.2014.IK62, obarczona jest wadą mogącą stanowić podstawę do jej uchylenia.

Decyzją z dnia 2 października 2020 r. nr I-III.7721.1.13.2019 Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu odwołania W. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pojęcie strony jakim posługuje się przepis art. 28 K.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, zaś w przedmiotowym postępowaniu są to przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej: P.b.). Przepis art. 28 ust. 2 P.b. jednoznacznie wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony posiadają wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu przed nowelizacją w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ podał, że na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 kwietnia 2014 r. ustalono, iż objęta inwestycją działka nr [...], w dacie wydawania pozwolenia na budowę stanowiła współwłasność kilkudziesięciu osób, w tym także skarżącej oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Z księgi wieczystej wynika, że powyższa działka zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym, zaś zarząd nad nieruchomościami sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. Spółdzielnia sprawuje zarząd zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 u.s.m. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni, czy też nie. Organ zaznaczył, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię, jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1910 z późn. zm. – dalej: u.w.l.), z wyjątkiem gdyby podjęta została przewidziana w przepisie art. 241 u.s.m. przez większość właścicieli lokali w budynku, lub budynkach położonych w obrębie danych nieruchomości uchwała w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną. W przypadku sprawowania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu powierzonego w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m., spółdzielnia dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Właściciele wyodrębnionych lokali mogą kwestionować poczynania zarządu spółdzielni zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, czy też związane z rozpoczęciem robót budowlanych w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym. Właściciel lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jednak może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zatwierdzonego projektu budowlanego nie wykazała, by planowany zakres robót budowlanych powodował jakiekolwiek ograniczenia, w szczególności w zakresie możliwości korzystania, czy użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych, bądź wpływał na prawa i obowiązki właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Nie sposób uznać, aby roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usytuowanego na XII piętrze budynku, wpływały na interes prawny skarżącej, związany z prawem własności lokalu usytuowanego na VI piętrze budynku. Organ podkreślił również, że niezależnie od tego, czy lokal objęty zmianą sposobu użytkowania, w dacie wydawania pozwolenia na budowę stanowił własność Spółdzielni Mieszkaniowej, czy stanowił część nieruchomości wspólnej będącej w Zarządzie Spółdzielni, skarżąca nie posiadała własnego indywidulanego interesu prawnego w sprawie, a podnoszone zarzuty dotyczą spraw wewnątrzspółdzielczych. Zatem zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie wystąpiła przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że choć organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nieprawidłowo przywołał art. 105 § 1 K.p.a., pozostawało to bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 4 P.b., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek Spółdzielni o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie spełnia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.;

2. art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 u.w.l., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż spółdzielnia nie potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do wykonania czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej;

3. art. 28 ust. 2 P.b., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżąca nie miała przymiotu strony oraz indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz innych naruszeń prawa (błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy);

5. art. 140 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego rozpoznania sprawy, w szczególności brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji;

6. art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy co finalnie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia, poprzez błędne ustalenie, iż "nie sposób uznać aby roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usytuowanego na XII piętrze budynku, wpływały na interes prawny skarżącej, związany z prawem własności lokalu", w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów art. 28 ust. 2 P.b. wynika, iż skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;

7. art. 140 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, ani innych osób ujętych w przedłożonym przez spółdzielnię oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu ustalenia niezgodności przedłożonego przez spółdzielnię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stanem faktycznym;

8. art. 140 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 §1 K.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania;

9. art. 140 w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej, a tym samym władzy publicznej;

10. art. 140 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że złożone przez spółdzielnię pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest fałszywe. Ponadto zwrócono uwagę na pismo Prezydenta z dnia 12 maja 2014 r., w którym zobowiązał Spółdzielnię do zapoznania z jego treścią wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, treść tego pisma wskazuje, że w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pralni na lokal mieszkalny pozostali współwłaściciele zostali uznani przez organ za jego strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1324/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 października 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli nie była decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lecz decyzja wydana po wznowieniu postępowania. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych i jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 K.p.a., nie zastępuje ono kontroli decyzji sprawowanej w postępowaniu zwykłym w ramach postępowania odwoławczego. Jego przedmiotem jest jedynie zbadanie czy wystąpiły wyjątkowe okoliczności wyliczone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. i jaki był ich ewentualny wpływ na wynik sprawy. Takie postępowanie w szczególności nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy jako takiej. Ponadto z uwagi na ograniczenia czasowe dotyczące możliwości jego zainicjowania przewidziane w przepisach K.p.a. odnoszące się do poszczególnych przesłanek wznowieniowych zakres tego postępowania jest zawężony do oceny przyczyny wskazywanej jako podstawa wznowienia. W kontrolowanej sprawie była to przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca wnioskując o wznowienie twierdziła bowiem, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 17 czerwca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, mimo że jest współwłaścicielką działki, na której zlokalizowany jest budynek i części wspólnych tego budynku, w tym – jak podała - pralni, której dotyczyło ww. pozwolenie na budowę.

W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 35 ust. 4 P.b., czy niezgodności przedłożonego przez Spółdzielnię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i związanego z tymi kwestiami naruszenia art. 140 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. Sąd uznał za zupełnie bezzasadne. Okoliczności te wykraczają poza ramy postępowania wznowionego w celu wyjaśnienia czy rzeczywiście zaistniała wskazywana przez skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jeśli tak to czy jest ona na tyle istotna, że ma wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu, zupełnie bezzasadny był także zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 140 w zw. z art. 15 K.p.a. Analiza akt sprawy oraz samej decyzji prowadzi do zupełnie innych konkluzji. Wojewoda działając z urzędu uzupełnił postępowanie dowodowe gromadząc szereg dowodów, których wcześniej w sprawie nie było. Wśród nich znalazły się m.in. akt notarialny z dnia [...], Rep. A Nr [...] r. dotyczący nabycia przez skarżącą i jej małżonka odrębnej własności lokalu mieszkalnego, uchwała nr [...] r. Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia odrębnej własności lokali w nieruchomości przy ul. [...] w [...], potwierdzenia odbioru ww. uchwały m.in. przez skarżącą, uchwała Zarządu SM [...] nr [...] wraz z wykazem lokali mieszkalnych i użytkowych w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali w nieruchomości, zaświadczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 10 grudnia 2002 r., że lokale w nim wymienione (w tym m.in. lokal użytkowy oznaczony nr [...] zlokalizowany w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]) są samodzielnymi lokalami w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a także odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] urządzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym przy ul. [...] w [...] oraz z księgi wieczystej nr [...] urządzonej dla stanowiącego odrębną nieruchomość lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku. Dowody te zostały przez organ II instancji przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego i przyczyniły się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym podstawowej okoliczności, że skarżąca nie była współwłaścicielem samodzielnego lokalu użytkowego nr [...] – pralni, co powinno być jej wiadome już po analizie treści aktu notarialnego, na mocy którego nabyła wraz z mężem prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w tym samym budynku. Nawet jeśli z tego lokalu za zgodą Spółdzielni mieszkańcy mogli korzystać jako z pralni, to w świetle zgromadzonych dowodów nie oznaczało to, że stanowił on tzw. część wspólną, w której udział we współwłasności miałaby skarżąca, a który to udział w działce oraz w częściach wspólnych budynku nabyła z mocy aktu notarialnego z dnia [...] – tj. [...] części, związany z lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość.

Sąd zwrócił uwagę, że mimo iż w treści samej decyzji nr 527/2014 Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 17 czerwca 2014 r., znak AR.6740.62.41.2014.IK62 jest mowa o pralni a nie jak powinno być - o lokalu użytkowym – pralni, to jednak z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego jasno wynika, że jej przedmiotem był lokal oznaczony nr [...], a więc w świetle zgromadzonych dowodów – samodzielny lokal użytkowy – pralnia.

W okresie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia 17 czerwca 2014 r. skarżąca nie miała żadnego tytułu prawnego do lokalu użytkowego nr [...]. Jako że był to samodzielny lokal, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 93) – to dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości – a więc w tym wypadku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przysługiwały co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługiwały właścicielom lokali wyodrębnionych (...). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli do wyodrębnienia własności lokali dochodzi sukcesywnie, właściciele lokali już wyodrębnionych nie są stronami umów o wyodrębnieniu dalszych lokali. Z tego wynika więc, że prawo własności dotychczasowego właściciela nieruchomości obejmuje substrat materialny składający się z niewyodrębnionych lokali wraz z pomieszczeniami przynależnymi, które, mimo że stanowią jego wyłączną własność są w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej ((zob. Iwona Szymczak – Własność lokali. Komentarz WKP 2020 – teza 2 komentarza do art. 4). Jak się podkreśla w orzecznictwie, lokale niewyodrębnione nie stanowią części składowej nieruchomości wspólnej, a ich ogół jest przedmiotem własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Współwłasnością właścicieli wyodrębnionych lokali i dotychczasowego właściciela nieruchomości objęte są tylko te części budynku i inne urządzenia, które nie są odrębnymi lokalami należącymi do właścicieli wyodrębnionych lokali lub dotychczasowego właściciela nieruchomości i które nie służą wyłącznie do użytku tych właścicieli ze względu na należące do nich lokale (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r., sygn. akt I CKN 903/97, OSNC 1999/6/113). Pogląd ten znajduje oparcie również w przepisie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, który wskazuje, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jeśli więc z zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia 10 grudnia 2002 r., znak AN.II.62.7359/13/02 ale nawet i z aktu notarialnego, na mocy którego nastąpiło wyodrębnienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego należącego do skarżącej wynika, że lokal użytkowy nr [...] spełniał wymagania samodzielnego lokalu użytkowego, to skarżąca nabywając prawo własności lokalu nr [...] nie nabyła wraz z nim udziału we współwłasności tegoż lokalu użytkowego, który wówczas stanowił przedmiot własności Spółdzielni Mieszkaniowej, mimo że prawo odrębnej jego własności zostało wyodrębnione dopiero w późniejszym okresie.

Sąd uznał, że wobec uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym i wyjaśnienia w oparciu o fakty wynikające ze zgromadzonych dowodów wszystkich istotnych dla oceny czy skarżąca posiadała interes prawny w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia 17 czerwca 2014 r. okoliczności, brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż to uczynił Wojewoda.

Zasadnie Wojewoda wskazał, że pojęcie strony z art. 28 ust. 2 P.b. ogranicza ten status do podmiotów takich jak właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Bezsprzecznie z akt sprawy wynika, że inwestycja była prowadzona w budynku wielomieszkaniowym położonym na działce nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zarząd tej nieruchomości sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (co wynika zarówno z wypisu z rejestru gruntów, jak i wydruku z treści księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości).

W stanie prawnym, w którym toczyło się postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 17 czerwca 2014 r. stosownie do art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni był wykonywany przez Spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami Spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną w takiej sytuacji nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Przepis ten w zasadzie wyłączał reżim zarządzania przyjęty w ustawie o własności lokali. Obowiązywały więc zasady zarządzania wynikające z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, bez odesłania do odpowiedniego stosowania Kodeksu cywilnego. Art. 27 ust. 2 zdanie 2 u.s.m. wyłączał więc dopuszczalność przyjętego w art. 22 u.w.l. rozróżnienia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W ramach zarządu powierzonego spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków, a także mienie właścicieli lokali nie będących członkami spółdzielni (art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 4 u.s.m.). To sam ustawodawca rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego reżimu zarządu nieruchomością wspólną. Aby wyłączyć te zasady należało zgodnie z art. 241 u.s.m. podjąć przez większość współwłaścicieli budynku uchwałę o poddaniu kwestii zarządu nieruchomością wspólną przepisom ustawy o własności lokali. W razie braku takiej uchwały spółdzielnia wykonywała zarząd nieruchomością wspólną ex lege. W stanie faktycznym sprawy nie budzi zaś wątpliwości, że taka uchwała nie została podjęta, więc nawet gdyby – wbrew temu co wynika z materiału dowodowego – lokal pralni oznaczony nr [...] na [...] piętrze stanowił część wspólną budynku i był przedmiotem współwłasności – tak jak pozostałe części wspólne budynku i działka, na której jest on położony, to i tak to Spółdzielnia sprawując tzw. zarząd powierzony była uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego czy rzeczywiście była to czynność przekraczająca zwykły zarząd. Z mocy ustawy spółdzielnia wykonuje zarząd nieruchomością wspólną w ten sam sposób, jak zarząd nieruchomościami stanowiącymi jej własność. Kompetencje spółdzielni obejmują w takiej sytuacji zarówno czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, jak i przekraczające ten zakres (zob. uzasadnienia: postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. I CSK 284/17, postanowienia SN z 27 lutego 2015 r., sygn. V CSK 267/14 – nie publ., postanowienia SN z 12 grudnia 2019 r., sygn. I CSK 285/17 i innych – nie publ., uchwała Sądu Najwyższego z 27 marca 2014 r., sygn. III CZP 122/13 – OSNC 2015, Nr 1, poz. 3). Właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność może więc być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ale ma to miejsce wówczas, gdy wykaże on swój własny indywidualny interes prawny. Takie stanowisko zajmuje także w swoim orzecznictwie NSA – choćby w wyrokach przywołanych w decyzji organu II instancji, a które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił.

Sąd zaznaczył, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę podstawę ustalenia interesu prawnego stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, gdy decyzja rozstrzyga o prawach lub/i obowiązkach tego podmiotu, albo też gdy to rozstrzygnięcie wpływa na jego prawa i obowiązki.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. nr 527/2014 zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na wykonanie przewidzianych tym projektem robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pralni na lokal mieszkalny na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Z projektu tego wynika, że dotyczył on robót w lokalu pralni oznaczonym nr [...], który to lokal znajduje się na [...] kondygnacji wyżej opisanego budynku. Z projektu wynika, że zakres robót obejmował wymianę istniejących ścianek na nowe, tynkowanie wymienionych ścianek, położenie gładzi gipsowej, malowanie, zamontowanie nowych drzwi wejściowych z korytarza do mieszkania, montaż nowych drzwi do pokoju i łazienki, ułożenie nowych posadzek, płytek w łazience i w przedpokoju, wykładziny w pokoju oraz płytek w aneksie kuchennym, a także wykonanie przewodów, podłączenie umywalki, miski ustępowej i zlewozmywaka, brodzika, natrysku, podgrzewacza do instalacji wodno-kanalizacyjnej i c.o. do istniejących pionów, demontaż istniejących i zamontowanie nowych grzejników.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że skoro ww. roboty nie dotyczyły lokalu stanowiącego własność skarżącej, lokal objęty decyzją znajduje się na [...] kondygnacji, podczas gdy skarżącej na [...], skarżąca nie posiadała własnego indywidualnego i konkretnego interesu prawnego. Stwierdził, że z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika, że taki interes posiadała wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] jako właściciel samodzielnego lokalu pralni oznaczonego nr [...], wówczas jeszcze niewyodrębnionego jako przedmiot odrębnej własności – stosownie do art. 18 ust. 1 i art. 4 ust. 4 u.s.m. i jako zarządca wykonujący tzw. zarząd powierzony na zasadach określonych w tej ustawie. Ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że udział Spółdzielni we współwłasności działki i części wspólnych budynku wynosił [...] części. Skoro skarżąca nie miała interesu prawnego to nie była stroną postępowania, w którym Prezydent wydał decyzję z dnia 17 czerwca 2014 r. Wobec powyższego, skoro w rzeczywistości nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powołała się skarżąca, wnioskując o wznowienie postępowania, zasadnie stwierdzono, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta i w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówiono jej uchylenia.

W tej sytuacji organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie z wynikami przeprowadzonego postępowania prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., chociaż nieco inaczej i szerzej, a przy tym prawidłowo to uzasadnił.

Sąd stwierdził, że powyższa wykładnia oraz analiza przedstawionych Sądowi akt postępowania nie potwierdzają zasadności zarzutów wskazanych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego w sposób, który w myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd zauważył, że przewlekłość postępowania nie jest badana w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej. Może ona w określonych okolicznościach sprawy być przedmiotem odrębnej skargi. Nawet jeśli nastąpiło naruszenie przepisów art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 K.p.a., to nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Wojewodę przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Uznał, że uzasadnienie decyzji jest bardzo staranne i wyczerpujące. Przedstawiono w nim zarówno stan faktyczny jak i stan prawny, w oparciu o który została wydana decyzja.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła W. H. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali w zw. z art. 27 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżąca nie posiadała w dacie wydania decyzji administracyjnej przymiotu strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżąca nie miała przymiotu strony oraz indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;

3. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie spełnia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz innych naruszeń prawa (błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy);

5. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji;

6. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nieuwzględnienie całości materiału dowodowego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i finalnie doprowadziło do błędu ustaleniach faktycznych, przyjętego za podstawę orzeczenia, poprzez błędne ustalenie, iż "nie sposób uznać aby roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usytuowanego na [...] piętrze budynku, wpływały na interes prawny skarżącej, związany z prawem własności lokalu", w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;

7. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzesłuchanie stron postępowania, ani innych osób ujętych w przedłożonym przez spółdzielnię oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu ustalenia niezgodności przedłożonego przez Spółdzielnię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stanem faktycznym;

8. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 12 §1 K.p.a. w zw. z art. 35 §1 K.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania;

9. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej, a tym samym władzy publicznej;

10. art. 140 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej w sposób niespełniający wymogów ustawowych, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. H. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji przeprowadził szczegółowe rozważania prawne i wnikliwie rozpoznał sprawę co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zostały precyzyjnie wyjaśnione wszystkie kwestie faktyczne i prawne mające znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się też do podnoszonych w skargach zarzutów jednoznacznie wykazując ich niezasadność. Zarzuty skargi kasacyjnej są w istocie kolejnym powtórzeniem przytaczanych już wcześniej wielokrotnie argumentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali w zw. z art. 27 tej ustawy oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku poddał szczegółowej analizie przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie dokonując ich prawidłowej wykładni jak też prawidłowego ich zastosowania. Zasadnie WSA uznał, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony postępowania. Argumentację Sądu I instancji NSA w pełni podziela i jej ponowne przytaczanie jest niecelowe.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie miał obowiązku dokonywania jego merytorycznej oceny w sytuacji stwierdzenia, że skarżącej kasacyjnej nie przysługiwał status strony. Można jedynie stwierdzić, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. zaskarżona do Sądu I instancji decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji zaś Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny uznać należy zarzut na art. 140 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie ponownego rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia zbędne jest powielanie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych w oparciu o ten materiał dowodowy ustaleń faktycznych.

Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 140 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a.. Ponownie stwierdzić należy, że ten materiał dowodowy, który został zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia, w tym nie było podstaw do przeprowadzania dowodu z przesłuchania stron postępowania.

Odnośnie do zarzutu przewlekłego postępowania wskazać należy, że był on podnoszony w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zasadnie Sąd ten wskazał, że kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania rozpoznawana jest w odrębnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kwestia ta nie jest natomiast badana w związku z oceną zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji.

Analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że uzasadnienia decyzji wydanych przez organy administracji zostały sporządzone nieprawidłowo. Uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji jak i II instancji pozwalają na odtworzenie stanowiska tych organów oraz argumentacji mającej potwierdzać zasadność tego stanowiska.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.