II OSK 2118/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1012/21 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 października 2021 r., nr 261/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r., II SA/Łd 1012/21, oddalił skargę B. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej WINB) z dnia 14 października 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji budowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania B. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej (dalej PINB) z dnia 11 czerwca 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez J. P. budowy prowadzonej na działce nr [...], obr. [...], gm. [...].

Skargę do WSA w Łodzi złożył B. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor – J. P. realizował budowę budynku produkcyjno-usługowego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Rawskiego z dnia 26 listopada 2020 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją Starosty Rawskiego z 29 marca 2021 r. Projekt zamienny, a w konsekwencji zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, odnosił się do zmiany lokalizacji budynku produkcyjno-handlowego, który został przesunięty o 3 m. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem 18 grudnia 2020 r. Z zapisów Dziennika Budowy wynika, że w dniu 8 stycznia 2021 r. inwestor rozpoczął budowę, bowiem w tej dacie dokonano wytyczenia budynku produkcyjno-handlowego. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w dniu 11 marca 2021 r. inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany lokalizacji budynku produkcyjno-usługowego (przesunięcie o 3 m). Starosta Rawski decyzją z dnia 29 marca 2021 r. zatwierdził projekt zamienny i zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę we wnioskowanym zakresie. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna z dniem 13 kwietnia 2021 r. Jednocześnie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, a nadto z zestawienia dat wynika, że inwestor rozpoczął realizację obiektu w kształcie określonym w decyzji o zmianie projektu budowlanego jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zmianie projektu budowlanego. Jednak w świetle treści art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie (obowiązującym po dniu 19 września 2020 r.), zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu (czyli m.in. zmiana lokalizacji realizowanego budynku), która nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Sąd podzielił pogląd organów administracji obu instancji, że przesunięcie budynku wzdłuż jego dłuższego boku o 3 m nie zwiększyło obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt jest realizowany, zatem choć jest to odstępstwo od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, nie ma ono charakteru istotnego i nie obliguje organów nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych oraz przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b. W opinii WSA, nawet jeśli inwestor przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podjął działania w celu realizacji obiektu w nowym kształcie, nie skutkuje to – w stanie faktycznym sprawy – naruszeniem prawa wymagającym ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Sąd stwierdził, że z ustaleń organów wynika, że planowana inwestycja – poza zmianą związaną z lokalizacją – przebiegała zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie w tym zakresie skutkowało koniecznością uznania, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podzielił pogląd organów obu instancji w tym zakresie.

W kontekście powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że roboty budowlane zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz informacją zawartą w dzienniku budowy rozpoczęły się w dniu 8 stycznia 2021 r., podczas gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego co do zmiany lokalizacji budynku została wydana w dniu 29 marca 2021 r. WSA zaakcentował, że żaden z organów administracji nie pominął powyższej okoliczności związanej z datą rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie jej konsekwencje prawne ocenił odmiennie niż skarżący.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł B. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. – poprzez przyjęcie, że zmiana lokalizacji budynku w stosunku do położenia zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowi istotnego odstępstwa od tego pozwolenia. W konsekwencji w skutek przyjęcia powyższego stanowiska WSA w Łodzi w ślad za WINB przyjął, że w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa wymagające ingerencji organów nadzoru budowlanego, a zatem postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;

b) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., polegające na błędnym przyjęciu, że zmiana lokalizacji budynku w stosunku do położenia zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowi istotnego odstępstwa od tego pozwolenia w sytuacji, gdy zatwierdzenie projektu zamiennego decyzją Starosty Rawskiego z 29 marca 2020 r. w istocie zalegalizowało te istotne zmiany, które mają znaczący wpływ na prawo zabudowy nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżącego, mimo że postępowanie o zatwierdzenie projektu zamiennego "nie powinno służyć dokonanych już samowoli budowlanych",

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1, art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a., poprzez:

- niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny, w szczególności poprzez pominięcie przez organ faktu, że roboty budowlane zgodnie z treścią decyzji Starosty Rawskiego z dnia 29 marca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i zmianie decyzji Starosty Rawskiego z dnia 26 listopada 2020 r. oraz informacją zawartą w dzienniku budowy rozpoczęły się 8 stycznia 2021 r., podczas gdy zatwierdzenie zmiany położenia budynku produkcyjno-usługowego na działce nr [...] z obrębu [...] przez Starostę Rawskiego zostało dokonane dopiero decyzją z dnia 29 marca 2021 r.,

- nieprzekazanie wniosku z 25 marca 2021 r. o przeprowadzenie kontroli pozwolenia na budowę na działce nr [...] z obrębu [...] udzielonego J. i U. P. przez Starostę Powiatu Rawskiego w zakresie panujących na tej działce stosunków wodno-prawnych właściwemu organowi administracji publicznej,

- nieustosunkowanie się do całości zarzutów odwołania oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

- przeprowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do władzy publicznej, gdyż w wyniku utrzymania w mocy decyzji PINB z dnia 11 czerwca 2021 r. nr 24/2021 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. doszło do zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego sytuacji, w której wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane zostały rozpoczęte bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto sprawa w części dotyczącej stosunków wodno-prawnych na działce nr [...] z obrębu [...] nie została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa przekazana właściwym organom nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawowym problemem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zmiana lokalizacji budynku przez przesunięcie o 3 m, bez zmiany odległości od granicy z działką sąsiednią, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.

Z powyższego przepisu wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu ma miejsce w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.

W opinii organów administracyjnych zmiana usytuowania przedmiotowego budynku nie zwiększyła obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek ten został zaprojektowany, a zatem odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podzielił pogląd organów administracji obu instancji, że przesunięcie budynku wzdłuż jego dłuższego boku o 3 m nie zwiększyło obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt jest realizowany, a więc choć jest to odstępstwo od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, nie ma ono charakteru istotnego i nie obliguje organów nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych oraz przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 p.b.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powyższego stanowiska organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji nie podważają.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. – podkreślić należy, że sama zmiana lokalizacji budynku w stosunku do położenia zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowi istotnego odstępstwa od tego pozwolenia. Istotne odstępstwo zachodzi bowiem dopiero w sytuacji gdy w jego wyniku doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. W skardze kasacyjnej jednak nie wykazano, by wskutek przesunięcia przedmiotowego budynku do takiego zwiększenia doszło. W tej sytuacji zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Podstaw takich nie ma również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1, art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a.

Nawiązując do podniesionej w tym zarzucie argumentacji zauważyć należy, że roboty budowlane wykonywane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu bądź projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie są robotami budowlanymi realizowanymi bez wymaganego pozwolenia. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie jest działaniem bez pozwolenia na budowę, lecz stanowi wykonywanie ich z odstępstwem od dotychczasowego projektu. W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego ocenia, czy odstępstwo to było istotne i czy zachodzą podstawy do jego ingerencji w tak prowadzony proces budowlany. Na jego ocenę, czy podstawy takie zachodzą, nie mają wpływu zagadnienia nie należące do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Tak więc nieprzekazanie wniosku z 25 marca 2021 r. o przeprowadzenie kontroli w zakresie panujących na przedmiotowej działce stosunków wodno-prawnych właściwemu organowi administracji publicznej pozostawało bez wpływu na ocenę, czy organy nadzoru budowlanego mają podstawy do podejmowania działań ingerujących w przedmiotowy proces budowlany. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności miały wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nieodniesienie się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w skardze okoliczności mogłoby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Niemniej jednak, biorąc pod uwagę argumentację skarżącego kasacyjnie, zauważyć wypada, że czas rozpoczęcia robót budowlanych w rozpatrywanej sprawie został przez organy i WSA uwzględniony oraz należycie rozważony, co wynika jednoznacznie z motywów kontrolowanych rozstrzygnięć.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że prowadząc kwestionowane roboty budowlane inwestor dysponował pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym i projektem zagospodarowania działki, a jedynie realizacja robót budowlanych objętych tym projektem była prowadzona z odstępstwem co do usytuowania budynku. Wydanie później decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania budynku sprawiło, że brak było podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. w sytuacji gdy organ ten stwierdził, że dokonane wcześniej odstępstwo nie miało charakteru istotnego, a prowadzone roboty budowlane są zgodne ze zmienionym pozwoleniem. W skardze kasacyjnej takiego stanowiska organu nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, nie podważono, co sprawia, że rozważany zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Nietrafne też było powiązanie omawianego zarzutu z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie bowiem tego unormowania miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok WSA rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.Dz.U.2021.2095 ze zm.), a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.