II OSK 2043/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1226/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 1226/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...], na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) z dnia [...] października 2020 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej i jednocześnie odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej stacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości, opierając skargę kasacyjną:

1) na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.– dalej p.p.s.a.) poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) na naruszeniu prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji uchylającej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii odmawiającej pozwolenia na jej użytkowanie w sytuacji, gdy została ona legalnie zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i nie nastąpiła przesłanka do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie,

- naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...][...],

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej wobec faktu, że wykonane roboty budowlane są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa,

- naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że wykonanie stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] odbyło się w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Nie można traktować skarżącego jako sprawcy samowoli budowlanej, co oznacza, że nie mają w stosunku do przedmiotowej inwestycji zastosowania reguły postępowania określone w art. 48 lub art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony.

Wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zależy od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na dz. nr ewid. [...]. Oznacza to, że PINB powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. zawiesić postępowanie. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony.

Nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyrażone w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Zarzucono, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Rozstrzygnięcie sprawy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Ustalenia faktyczne poczynione w oparciu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli instancyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu powyższych przesłankach, jednak już w tym miejscu należy zauważyć, że błędnie przyporządkowano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 97 § 1 pkt 4 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. do norm prawa materialnego.

Jak wynika z ustalonego stanu sprawy, w dniu w którym PINB wydał decyzję z [...] stycznia 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...][...], nie istniała już w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę. Co prawda przed rozpoczęciem inwestycji inwestor otrzymał decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, utrzymaną w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], jednak została ona wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16 uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2251/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA.

Mając zatem na uwadze, że wyrok uchylający ww. pozwolenie na budowę stał się prawomocny, PINB postanowieniem z [...] września 2019 r. na podstawie art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. wznowił postępowanie w sprawie udzielania pozwolenia na użytkowanie stacji (decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r.). Z racji jednak tego, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia tego przepisu, prawidłowość jego oceny przez Sąd I instancji, pozostaje poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podniesiono natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., który to stanowi, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zauważyć należy, że konstrukcji tego przepisu wprost wynika, że organ wydaje dwa rozstrzygnięcia – jedno o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz drugie rozstrzygające sprawę co do istoty. O ile podstawę do wydania pierwszego rozstrzygnięcia w ramach omawianego przepisu stanowi ziszczenie się przesłanek określonych w 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, k.p.a., to drugie rozstrzygnięcie wydawane jest już na podstawie norm prawa administracyjnego materialnego - w niniejszej sprawie Prawa budowlanego.

Dla skuteczności tego zarzutu kasacyjnego nie wystarczy zatem samo powołanie treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.. Z przywołanej treści tego przepisu wynika, że organ może uchylić decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art. 145 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy i co już zostało wyżej wskazane, postawą zastosowania tego przepisu przez PINB było zaistnienie przesłanki określonej w art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. czyli to, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylona. Z kolei drugie rozstrzygnięcie zawarte w tej samej decyzji - o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej - zostało oparte na przepisach art. 57 ust. 1-4, art. 59, art. 59a Prawa budowlanego. Skoro w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie przytoczono podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. ani ww. przepisów Prawa budowlanego, wobec tego zarzut dotyczący naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się całkowicie nieskuteczny.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ma on zakres kompetencyjny – bowiem określa wyłącznie uprawnienie organu odwoławczego do wydawania decyzji o określonej treści. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego lub też został on błędnie zastosowany w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Takich wywodów w skardze kasacyjnej zabrakło.

Co prawda skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej wobec faktu, że wykonane roboty budowlane są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak zarzuty te są również nieskuteczne. Po pierwsze dlatego, że skargę kasacyjną kieruje się przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a sąd ten nie stosuje przepisów k.p.a., tylko ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej, po drugie dla wykazania naruszenia tych przepisów konieczne jest powołanie konkretnej argumentacji potwierdzającej takie uchybienie. Skarżący kasacyjnie wskazuje jedynie lakonicznie, że wykonane roboty budowlane są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, jednak w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie próbuje wykazać zasadności swojego stanowiska. Nie przytacza istotnych dla sprawy okoliczności, w ogóle nie zestawia stanu sprawy z przepisami Prawa budowlanego, na podstawie którego organy odmówiły przecież stronie odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie argumentów na zasadność stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, skoro z woli prawodawcy w postępowaniu przed sądem drugiej instancji strona jest zastępowana przez zawodowego pełnomocnika. Osoby wykonujące wymienione w art. 175 p.p.s.a. zawody lub pełniące wymienione funkcje powinny zagwarantować przygotowanie tego wysoko sformalizowanego środka odwoławczego na odpowiednim poziomie merytorycznym.

Nie okazał się zasadny zarzut dotyczący naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...][...]na dz. nr ewid. [...].

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby po zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu naprawczym, organ nadzoru budowlanego ponownie wypowiedział się w tym zakresie, po skontrolowaniu obiektu budowlanego pod względem zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonych ostateczną decyzją,

Na marginesie również należy zauważyć, co wyniknęło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. II SA/Rz 1212/20 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, a jak wiadomo Naczelnemu Sądowi Administracyjnego z urzędu skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., sygn. II OSK 1993/21.

Nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku. Zarzut ten łączy przepisy wynikowe (art. 145 § 1 pkt 2 i art.151 p.p.s.a) z przepisem określającym co powinno zawierać uzasadnienie wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób odnaleźć jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tego zarzutu. Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21). Skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, wymienienie zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron, podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, NSA, wobec braku jakiekolwiek rozwinięcia tego zarzutu, nie jest uprawniony doszukiwania się z urzędu uchybień w tym zakresie.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. to nie miał on w sprawie zastosowania, zatem nie mógł zostać naruszony, zaś przepis art. 151 p.p.s.a. został przez Sąd I instancji przywołany jak najbardziej prawidłowo, skoro uznał, że nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.