II OSK 1857/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 943/22 w sprawie ze skargi L. sp. k. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 943/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], którą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową", odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Koninie.

Sąd wskazał, że z brzmienia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej jasno wynika, że decyzję w sprawie zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej ustawodawca pozostawił gminie (jej organowi stanowiącemu) w formie uchwały o charakterze uznaniowym. Charakter tej uchwały powoduje, że tylko od kolegialnej woli organu stanowiącego, który korzysta przy tym z pewnej swobody i władztwa planistycznego, zależy czy zgoda na inwestycję mieszkaniową zostanie udzielona. Stanowisko organu powinno zostać umotywowane, tak aby można było uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne. Tym niemniej, materia polityki społecznej i gospodarczej organu administracji tylko w ograniczonym zakresie może być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Rolą sądu jest bowiem ocena, czy rada gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, wykazała, że miała na uwadze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Sąd wskazał, że o podjęciu uchwały lokalizacyjnej przesądza wiele czynników, to nie ma również ostrych kryteriów naruszenia prawa w tym zakresie poprzez przyjęcie uchwały lub odmowę przyjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2090/21; z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Konina odwołała się do władztwa planistycznego gminy i wskazała na względy jakie przemawiały za podjęciem rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Koninie. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak również z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Miasta Konina przy podjęciu uchwały wzięła pod uwagę założenia wieloletniej polityki przestrzennej miasta i uwzględniła wymagania ładu przestrzennego, efektywne gospodarowanie przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni, akcentując w szczególności, że teren objęty wnioskiem w planie miejscowym przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast tereny przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną są sukcesywnie zabudowywane, dzięki czemu potrzeby mieszkaniowe realizowane są w sposób zrównoważony, na terenach dostosowanych do przyjęcia przewidzianej dla danego terenu odpowiedniej liczby mieszkańców z zachowaniem i poszanowaniem ładu przestrzennego miasta i wieloletniej polityki przestrzennej, która dla tej części miasta zapewnia potrzeby mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu, Rada Miasta Konina, podejmując zaskarżoną uchwałę, wzięła pod uwagę zarówno stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również kryteria wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., realizując w ten sposób władztwo planistyczne gminy. Odwołanie się Rady Miasta w uzasadnieniu przy ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych do jednego z obszarów miasta, a nie całego miasta nie stanowi o naruszeniu treści art. 7 ust. 4 specustawy. Nawet gdyby potrzeby mieszkaniowe gminy nie były zaspokojone – co w niniejszej sprawie zostało wykluczone – to Rada Gminy Konina nie miałaby obowiązku podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, skoro inwestycja ta w obszarze objętym wnioskiem jest sprzeczna z wieloletnią polityką przestrzenną gminy. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej co do uzasadnienia uchwały zarówno w zakresie rozpatrzenia przez Radę Miasta Konina kryteriów wynikających z treści art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, jak i jego zawartości merytorycznej. W treści odpowiedzi na skargę Rada Miasta Konina w sposób spójny i logiczny odniosła się przy tym do podniesionego w skardze zarzutu realizacji innych inwestycji mieszkaniowych na terenie Konina, wskazując, że T. realizuje swoje obiekty na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, natomiast uchwała z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Koninie podjęta w oparciu o przepisy specustawy, została uchwalona w sytuacji, gdy znaczna część wnioskowanego terenu w obowiązującym planie miejscowym przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Uchwała ta nie narusza więc polityki przestrzennej miasta i wpisuje się w jej założenia, w odróżnieniu od inwestycji planowanej przez skarżącą, która miałaby zostać zrealizowana w całości na terenie, który w planie miejscowym przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przebiegu obrad w zakresie oceny inwestycji przez pryzmat ustawowych przesłanek Sąd wskazał na treść protokołu nr LXIV/2022 z obrad LXIV sesji Rady Miasta Konina z 26 października 2022 r., podczas której głosowano nad uchwałą w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Koninie (druk nr [...]). Z tego protokołu wynika, że radni zabrali głos w sprawie podjętej uchwały, wypowiadając się w kwestii poparcia lub odmowy poparcia uchwały, w tym o potrzebach i możliwościach rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, choć kwestia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy w istocie została zmarginalizowana. Ponadto Sąd wskazał, że radni nie po raz pierwszy wypowiadali się w sprawie możliwości powstania spornej inwestycji w oparciu o przepisy specustawy, co wynika także z ich wypowiedzi. Jak wskazała sama skarżąca w treści skargi, wcześniej w odniesieniu do tej samej nieruchomości złożono wniosek w dniu 11 kwietnia 2022 r., jednak uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Rada Miasta Konina również odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Koninie.

A zatem radni, podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Koninie, dysponowali wiedzą o stanie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz o potrzebach i możliwościach rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w kontekście możliwości podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na lokalizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce przy ul. [...] w Koninie, która w planie miejscowym przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Odnosząc się do wypowiedzi jednego z radnych, który zdaniem skarżącej miał wywierać presję na pozostałych radnych poprzez sugerowanie, że przyjęcie uchwały będzie równoznaczne z popełnieniem przestępstwa, Sąd wskazał, iż, badając zgodność z prawem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, oceniał, czy dochowano stosownej procedury przed podjęciem uchwały oraz czy rada gminy nie kierowała się dowolnością przy jej uchwaleniu, tj. czy wskazała racjonalne przesłanki jej podjęcia i czy wzięła pod uwagę przesłanki wskazane w art. 7 ust. 4 specustawy. Poza zakresem sądowej kontroli jest ocena wypowiedzi poszczególnych radnych podczas debaty nad uchwałą. Każdy z radnych ma możliwość zabrania głosu podczas debaty, a w gestii pozostałych radnych pozostaje, czy zgodzą się z danym głosem w dyskusji.

W zakresie podnoszonej przez skarżącą kwestii odniesienia się przez radnych w dyskusji do sprzeciwu okolicznych mieszkańców Sąd wskazał na treść uzasadnienia projektu specustawy mieszkaniowej (zob. str. 6 i 7 druku sejmowego nr 2667; dostępnego na stronie https://sejm.gov.pl w zakładce strona główna -> prace sejmu -> druki sejmowe -> druk nr 2667), w którym akcentowano kwestię władztwa planistycznego, które należy do mieszkańców gminy i organu stanowiącego gminy, oraz autonomię organu, który może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej. To rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie.

Konkludując, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowana uchwała narusza prawo. Zdaniem Sądu, Rada Miasta Konina nie przekroczyła zakresu przysługującego jej uznania, skoro przyjęta uchwała znalazła merytoryczne uzasadnienie. W świetle całokształtu powyższych wywodów nie można również podzielić zapatrywania, że Rada kierowała się przesłankami nieznanymi ustawie. Mimo, że specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa – samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

- stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "kwestia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy w istocie została zmarginalizowana", podczas gdy Sąd jednoznacznie stwierdził, że mimo uznaniowego charakteru uchwały "rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny. Organ gminy działając w granicach oraz na podstawie prawa ma obowiązek przedstawienia motywów pozwalających uznać, że gmina dołożyła należytej staranności przy ocenie tej przesłanki, a jej działanie nie było arbitralne", a także

- poprzez przyjęcie, w braku wyczerpania procedury statuowanej przepisem art. 7 specustawy, potwierdzonej ustaleniem zmarginalizowania aspektu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, że za analizę taką można uznać przebieg sesji Rady w innej sprawie, odbytej kilka miesięcy wcześniej;

- poprzez przyjęcie, że jednoznacznemu brzmieniu "przypisu" stanowiącego o terenie gminy nie sprzeciwia się przytaczana przez Sąd ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ograniczona do jednego z obszarów miasta, jak również,

- poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie spełnia wymogi co do jej wymaganej treści;

co łącznie uzasadnia, zdaniem strony, stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, wobec dokonanego przez Sąd ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie dla prawidłowego stosowania art. 7 specustawy, że:

a) "kwestia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy w istocie została zmarginalizowana";

b) owa zmarginalizowana analiza, jeżeli miała miejsce, nie dotyczyła całej gminy, mimo że o terenie gminy, a nie tylko jej części stanowi powołany przepis;

2) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że naruszeniem wykładni powołanego przepisu nie jest zaaprobowanie przez Sąd odwołania się Rady Miasta – przy ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych – do jednego z obszarów miasta, a nie całego miasta, podczas gdy powołany przepis jednoznacznie stanowi o terenie gminy, a następnie przyjęcie, że dokonano wymaganej analizy potrzeb mieszkaniowych gminy, mimo odwołania się do jej części, przy jednoczesnym ustaleniu przez Sąd, że "kwestia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy w istocie została zmarginalizowana".

3) art. 7 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Konina nie jest dotknięta wadliwością dotyczącą wymaganej jej treści i braku jej właściwego uzasadnienia w zakresie oceny wniosku strony przez pryzmat art. 7 specustawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie nie w granicach danej sprawy, i z pominięciem powinności badania zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem, w tym poprzez pominięcie i nierozpoznanie podniesionych przez stronę zarzutów, tj.

- pominięcia argumentów strony dotyczących nierozpoznania wniosku strony przez pryzmat art. 7 specustawy, w tym dokonywania jego oceny w odniesieniu do części miasta, a nie terenu całej gminy;

- pominięcia argumentów strony dotyczących pozaustawowych przesłanek stojących u podstaw uchwały odmownej;

- wadliwości treści i uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skutkującej jej nieważnością, co łącznie oznacza, że Sąd nie zbadał w pełnym zakresie treści i okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Konina;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wskazujący na nierozpoznanie i nieodniesienie się do argumentacji strony uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a mającej wpływ na treści rozstrzygnięcia, w postaci:

- argumentów strony dotyczących pozaustawowych przesłanek stojących u podstaw uchwały odmownej;

- wadliwości treści i uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nieodnoszących się do określonych art. 7 specustawy przesłanek jej podjęcia, skutkujących jej nieważnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Tytułem wstępu należy wskazać, że specustawa mieszkaniowa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji (art. 1 ust. 1). W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy). Mający zastosowanie w tej sprawie przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przyznaje radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 408/22). Jak już wielokrotnie podnosił w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (np. patrz wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19), uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, ale przede wszystkim jest podejmowana w ramach przysługującego organowi gminy władztwa planistycznego, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie przesądza, że w sprawie może być podjęta uchwała ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19; z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19; z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20). Konkluzja ta wynika przede wszystkim ze sposobu w jaki sposób ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz w jaki sposób określono okoliczności, które należy uwzględnić, podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/22). Wskazane w powołanym przepisie okoliczności nie są jednoznaczne. Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności. Ponadto z przepisów ustawy wynika, że w toku postępowania dotyczącego uchwalenia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogą być przedstawiane uwagi i opinie dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 10, 11 i 12 specustawy mieszkaniowej). Uwagi te i opinie są przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17 powołanej ustawy). Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie prawne znaczenie mają wskazane uwagi i opinie, jednakże nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie mają one żadnego znaczenia przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie można więc wykluczyć uznania za zasadną uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opartej wyłącznie na uwagach lub wyłącznie na opiniach. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności. W tym kontekście podzielić należy pogląd, że rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21; z 8 listopada 2022 r., II OSK 3643/19). Dlatego nie znajduje akceptacji argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że organ podjął uchwałę odmowną, opierając się na przesłankach pozaustawowych, tj. sprzeciwie okolicznych mieszkańców. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie została oparta tylko na wygłoszonych opiniach, lecz uzasadnieniu uchwały, w którym wskazano motywy jakimi kierował się organ gminy, a te wiązały się z akcentowanym władztwem planistycznym oraz kwestiami związanymi ze stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Podsumowując powyższy wywód, można stwierdzić, że celem specustawy mieszkaniowej było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 2376/21). Skoro z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wynika także władztwo planistyczne gminy, dlatego niepodobna wyprowadzić wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy, uchwała ta powinna uwzględniać wniosek inwestora. Ustawa wprowadziła bowiem wprawdzie nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19). Poza tym przy tej ocenie nie można zapomnieć o zasadzie ładu przestrzennego, która stanowi podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.". Wprawdzie specustawa jest formalnie odrębną regulacją prawną, to jednak z perspektywy systemowej stanowi wyjątek od rozwiązań przyjętych w przepisach u.p.z.p., a ponadto jest z nią funkcjonalnie i instytucjonalnie związana, o czym świadczy między innymi warunek niesprzeczności planowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ze Studium, które z kolei jest sporządzane i uchwalane w zgodzie z zasadą ładu przestrzennego. Stąd też przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zasada ładu przestrzennego nie ustępuje wymogowi brania pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Ponadto jeśli chodzi o kryteria oceny legalności uchwały dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej to w aktualnym orzecznictwie sądowym, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z 28 października 2021 r.; II OSK 1165/21; z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19; z 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z 18 maja 2017 r., II OSK 23/17).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał na kryteria oceny jakimi kierowała się Rada Miasta Konina, podejmując zaskarżoną uchwałę. Kryteria te wynikają wprost z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i w tym zakresie braki jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Jeżeli w sprawie została wypowiedziana stosowna ocena, że niezabudowanych dotąd terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę jest wystarczająca ilość dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań, to tego rodzaju stwierdzenie uwzględnia istniejące niedobory mieszkań na terenie gminy jaką jest Miasto Konin. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie zaskarżona uchwała nie dotyczy całości Miasta Konin. Wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w które wprost wskazano, że "Na terenie miasta Konina w ramach uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyznaczono obszary na których wskazuje się możliwość lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W większości przypadków są to tereny uzbrojone w infrastrukturę techniczną, która dostosowana jest do inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym. Dzięki temu, potrzeby mieszkaniowe realizowane są w sposób zrównoważony, na terenach dostosowanych do przyjęcia przewidzianej dla danego terenu odpowiedniej liczby mieszkańców z zachowaniem i poszanowaniem ładu przestrzennego miasta i wieloletniej polityki przestrzennej, W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje obszar o intensywnej i szeroko rozwiniętej zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, która dla tej części miasta z pewnością zapewnia potrzeby mieszkaniowe. Potrzeby i możliwości rozwoju w obszarze objętym wnioskiem i najbliższym sąsiedztwie nie są zagrożone i w pełni wpisują się w zrównoważoną politykę przestrzenną miasta. Budynki mieszkalne wielorodzinne wznoszone na terenach zabezpieczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne realizuje, np. M. Sp. z o.o. (M.). Podobnie swoje inwestycje realizują inne podmioty gospodarcze, które również jak M. wznoszą budynki mieszkalne wielorodzinne, na terenach objętych mpzp i zabezpieczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jest to zgodne z głównym i oczekiwanym kierunkiem polityki przestrzennej miasta, co znajduje swoje odzwierciedlenie w zapisach miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Konina". W tych warunkach nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy w kontekście stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji poprawnie uwzględnił ocenę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy dokonaną przez Radę Miasta. Rada, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dostrzega potrzebę dalszego zwiększania zabudowy mieszkaniowej, z tym że wskazuje, iż budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest możliwa na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a także w obowiązującym już planie miejscowym – w ramach istniejących rezerw. Dokonanie zaś w takim zakresie oceny było akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie uchwały w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., II OSK 2414/22).

W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że Rada Miasta Konina, podejmując zaskarżoną uchwałę, zmarginalizowała kwestię stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, skoro zasadniczo treść uchwały została uzależniona od tej kwestii, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Poza tym jeżeli skarżąca Spółka uważa, że jest inaczej, to powinna najpóźniej w skardze kasacyjnej wykazać, że istniejąca i wskazywana przez organ planistyczny tzw. "rezerwa planistyczna" pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie Miasta Konina nie jest wystarczająca dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych tej gminy. W tym zakresie nie jest przekonujące twierdzenie skarżącej Spółki, że owa zmarginalizowana analiza, jeżeli miała miejsce, nie dotyczyła całej gminy. Przeciwne wnioski wynikają z treści uzasadnienia uchwały, o czym wyżej była mowa. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono wywodu, który prowadzić by miał do konstatacji, że istniejąca rezerwa planistyczna i tak nie jest wystarczająca do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Miasta Konina. W skardze kasacyjnej nie odwołano się w tym zakresie ani do wielkości tych terenów, ani przyjętych tam wskaźników zabudowy, tak aby można było stwierdzić, że niezależnie od treści studium i planu miejscowego nie zostanie osiągnięty stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w odniesieniu do oceny legalności zaskarżonej uchwały – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i nieodniesienie się do argumentacji strony uzasadniającej stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie formalne elementy uzasadnienia wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jest wewnętrznie spójne oraz nie zawiera niedających się wyjaśnić sprzeczności. Wręcz odwrotnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest napisane w sposób staranny, jasnym językiem, co umożliwia poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.