II OSK 1815/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 714/17 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 714/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpoznając sprawę (poprzednie decyzje wydane przez organ pierwszej instancji były uchylane na mocy decyzji organu odwoławczego bądź wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. VII SA/Wa 92/15), decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz G.G. dla inwestycji polegającej na: remoncie części istniejącego budynku biurowo-handlowego, zlokalizowanej na części działki nr ewid. [...] wraz z jego rozbudową o część magazynowo-handlową o łącznej powierzchni sprzedaży do 860m² na działce nr ewid. [...], w miejscowości O. gmina O. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego zostały ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na powyższą decyzję skargę wywiódł wymieniony na wstępie skarżący, wyrażając swoje negatywne stanowisko. Podniósł brak zgody co do remontu i rozbudowy "po całej granicy jego własności".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisk zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w oparciu o analizę organ ustalił, iż projektowane prace budowlane spełniają przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie faktycznym sprawy, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (rozbudowy o część magazynowo-handlową o łącznej powierzchni 860m² na działce [...]) a teren objęty postępowaniem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja zawiera ustalenie linii zabudowy, maksymalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy, minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej, wysokość projektowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy geometrię dachu części dobudowywanej.

Decyzja ta nie ustala też innej niż aktualna, wysokości istniejącej zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy i rozporządzenia.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Rację ma przy tym Kolegium podnosząc, że wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd wskazał, iż okoliczności podnoszone w skardze nie są przedmiotem zainteresowania dziedziny z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Za istotny Sąd uznał dostęp do drogi publicznej określony w decyzji organu pierwszej instancji, a nie szerokość drogi (wjazdu) wskazywanej przez skarżącego. Również kwestie dotyczące ewentualnych drgań ścian nośnych będą, jak zaznaczono, przedmiotem oceny w postępowaniu o pozwolenie na budowę, albowiem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organy rozpatrują kwestie czysto przestrzenne, natomiast dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy szczegółowo odniosą się do usytuowania rozbudowywanej części magazynowo-handlowej czy obsługi komunikacyjnej. Tak więc okoliczność braku oględzin czy toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości nie miała dla organów znaczenia.

Dodano również, iż wprawdzie zaskarżona decyzja obejmowała także remont części istniejącego budynku biurowo handlowego, a remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na poprawie instalacji elektrycznej i hydraulicznej oraz malowaniu na zewnątrz i wewnątrz (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowalne), to ten rodzaj prac budowlanych nie wypływa na sposób zagospodarowania terenu. Tego rodzaju prace budowlane nie wymagają zatem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest to oczywiście wadliwość skarżonej decyzji, ale wadliwość nieistotna - nie wpływa bowiem w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy, a ta dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku o część magazynowo-handlową. Wadliwość ta nie stanowiła zatem podstawy do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego. W tych okolicznościach sprawy zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący A.G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznaniu, że planowana inwestycja spełnia wymagania dostępu do drogi publicznej;

b) art. 61 ust. 1 pkt 3, ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzania budowlanego, mimo braku przedłożenia przez inwestora umowy dotyczącej wykonania uzbrojenia terenu pozwalającego na prawidłowe funkcjonowanie inwestycji lub co najmniej gwarancji, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracji jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo że powinien był ją uwzględnić i zgodnie z żądaniem skargi uchylić decyzje organów administracji obu instancji, gdyż doszło do naruszenia przez te organy przepisów postępowania, w szczególności poprzez: niezebranie i nierozważenie pełnego materiału dowodowego potrzebnego do wydania orzeczenia bazującego na ustaleniach faktycznych, a nie na niepotwierdzonych dowodach i tezach zaprezentowanych w decyzjach;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o orzeczenie zgodnie żądaniem skargi z dnia 17 sierpnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na charakter przedstawionych zarzutów we wniesionym środku odwoławczym w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla remontu budynku biurowo-handlowego zlokalizowanego na części działki nr [...] wraz z jego rozbudową o część magazynowo-handlową o łącznej powierzchni sprzedaży do 860 m² na działce nr [...] w miejscowości O. organy administracji, po przeprowadzeniu długotrwałego postępowania (wniosek z 26 listopada 2013 r.) zgodnie uznały, iż projektowane prace budowlane spełniają przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykazano, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się m.in. zabudowa usługowa, zatem należy uznać, iż nowa inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej. Nadto przyznano, że spełnione są pozostałe warunki z art. 61 § 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zapewniony został dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zrealizowania zamierzenia, nie jest wymagana tzw. zgoda rolna, bowiem działki nr [...] i [...] stanowią tereny zabudowane. Dodano też, iż warunki zawarte w decyzji nie naruszają przepisów odrębnych.

Skarga kasacyjna, podnosi, iż Sąd pierwszej instancji, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia wymagania dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Nie jest sporne, iż w art. 2 pkt 14 wskazywanej ustawy wyjaśniono pojęcie "dostępu do drogi publicznej" - przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wymóg ten na etapie orzekania dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6.02.2014 r. II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23.01.2014 r. II OSK 1986/12; wyrok NSA z 8.03.2013 r. II OSK 2156/11).

Definicja dostępu do drogi publicznej jest ułomna, gdyż w części definiującej posługuje się częścią pojęcia definiowanego. Wyjaśnia ona zatem jedynie, że możliwe jest zrealizowanie przesłanki "dostępu do drogi publicznej" zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności. Pełna treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest zapewnienie, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 28.02.2018 r. II OSK 1170/16). Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej prowadzi do wniosku, że chodzi o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który może składać się z kilku działek ewidencyjnych (wyrok NSA z 27.02.2019 r. II OSK 963/17). Należy zatem wnioskować, że wystarczającym jest, aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej, a nie poszczególne działki wchodzące w jego skład (wyrok NSA z 26.03.2014 r. II OSK 2607/12; wyrok WSA w Warszawie z 22.09.2016 r. IV SA/Wa 1048/16).

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej – patrz: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13.

W tej sprawie ustalono, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z przyległej drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]), za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...] i drogi gminnej nr ewidencyjny [...]. Z akt sprawy wynika, iż droga gminna nr [...] w O. jest ogólnie dostępna także dla ewentualnego punktu handlowego na działce nr [...] i [...] – patrz: pismo Wójta Gminy w O. z dnia [...] lutego 2014 r. Uzgodniono również z Zarządem Województwa [...] w tej sprawie, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na drogę wojewódzką i ruch drogowy. W tych okolicznościach sprawy słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem takiej wady nie można dopatrzeć się w postępowaniu Sądu pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna powołując się na powyższe naruszenie, wskazuje, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się z drogi wojewódzkiej, ale szerokość tego wjazdu jest niewielka a wejście na działkę możliwe jest przez furtkę, zaś wjazd na nieruchomość ograniczają schody wyjściowe z nieruchomości. Z kolei wjazd na działkę nr [...], a więc tą oddaloną od drogi wojewódzkiej ma odbywać się przez działkę nr [...], która nie stanowi własności inwestora, jest bowiem własnością [...] z [...], która jak dodano nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Zdaniem skarżącego to, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się także z drogi gminnej nr [...] nie jest prawdą, bo działki inwestora nie mają w ogóle dostępu do drogi gminnej oznaczonej nr [...], bo jak wyjaśniono działki inwestora graniczą z drogą nr [...].

Przede wszystkim podnoszone wyżej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, albowiem teren objęty wnioskiem inwestora posiada dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...] i planowana inwestycja nie wpływa na tę drogę wojewódzką. Teren działki nr [...] ma dostęp do drogi wojewódzkiej za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...], jak i dostęp bezpośredni przez drogę gminną nr [...]. Wprawdzie w aktach sprawy występuje rozbieżne oznaczenie tej drogi gminnej, gdyż na kserokopiach map na k-194, 193, 192 opracowanych przed 2009 r. droga ta oznaczona jest jako nr [...], natomiast na pozostałych aktualnych mapach pomieszczonych w aktach sprawy oznaczona jest jako [...]. Niemniej jednak ta rozbieżność nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy albowiem w obu przypadkach dotyczy to tej samej drogi gminnej, z której inwestor posiada bezpośrednie skomunikowanie działki nr [...] poprzez drogę gminną. Z akt wynika, że fakt ten potwierdził Wójt Gminy w [...]. Skoro, jak wyżej zauważono, pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w realiach tej sprawy.

Skarżący podnosi, iż działka nr [...] będąca drogą wewnętrzną do działki nr [...] stanowi własność [...] w [...], która nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu jako uczestnik postępowania. To twierdzenie nie jest zasadne, albowiem jak wynika z akt sprawy, w sprawie zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego występował i reprezentował Spółkę [...] w [...] jej kurator S.G. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] Rej [...] ww. został ustanowiony kuratorem dla Spółki [...] w [...]. Zaskarżona w sprawie decyzja została ww. kuratorowi doręczona 27 lipca 2017 r. Tenże został zawiadomiony o czynnościach w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z rozpoznawaniem skargi A.G., zawiadomiono go wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej o rozprawie – k-58 akt sądowych, zatem czynione w powyższym zakresie zarzuty braku zawiadomienia tego uczestnika postępowania o niniejszej sprawie nie są usprawiedliwione.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut art. 61 ust. 1 pkt 3, ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzania budowlanego, mimo braku przedłożenia przez inwestora umowy dotyczącej wykonania uzbrojenia terenu pozwalającego na prawidłowe funkcjonowanie inwestycji lub co najmniej gwarancji, że taka umowa zostanie zawarta w przyszłości.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi: wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 art. 61 cytowanej ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 tej ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

Do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwalające na dokonanie przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej czy kanalizacji sanitarnej. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w ww. przepisie mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także projektowanym uzbrojeniu terenu.

Fakt istnienia na spornym terenie niezbędnych mediów został uzewnętrzniony w decyzji organu pierwszej instancji gdzie w zakresie infrastruktury wskazano, że zaopatrzenie w energię elektryczną odbędzie się z przyłącza do sieci energetycznej, zaopatrzenie w wodę z przyłącza do publicznej sieci wodociągowej, odprowadzanie ścieków sanitarnych za pośrednictwem przyłącza do publicznej sieci kanalizacyjnej, odprowadzanie wód deszczowych za pośrednictwem sytemu kanalizacji deszczowej. Skoro, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne jest w szczególności istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, to w realiach tej sprawy istniejące uzbrojenie terenu pozwalało wydać przedmiotową decyzję w opisanym zakresie.

Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jednakże takie postępowanie mające na celu zagwarantowanie umów w zakresie uzbrojenia sieci nie było wymagane w tej sprawie wobec wykazywanego wyżej rzeczywistego istnienia wymaganej sieci w terenie.

Tym samym, w realiach tej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i zasadnie oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skoro nie ujawniono naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej również nie ujawniły, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Nie doszło, w realiach tej sprawy, do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu wskazano normę art. 141 § 1 p.p.s.a., lecz Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem ze skargi kasacyjnej wprost wynika, iż zarzut ten odnosi się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku a w takiej sytuacji art. 141 p.p.s.a. odnosi się do jego § 4.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, czy przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a., może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak już wskazano wyżej analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej – patrz: wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. III OSK 2714/21. Natomiast zaskarżone motywy zawierają wszystkie elementy o jakich mowa w tym przepisie. Poza tym wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, których skarżący kasacyjnie nie akceptuje – patrz: wyrok NSA z 19 listopada 2020 r. I OSK 3190/18. Przedmiotowe uzasadnienie pozwala niewątpliwie na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia i na dokonanie rekonstrukcji procesu myślowego, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku. Nie można zatem w tych okolicznościach mówić o naruszeniu ww. normy.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do dwóch pierwszych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pierwszej wydanej w dniu [...] marca 2011 r. i drugiej [...] października 2011 r. Takie kwestionowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest zasadne, albowiem obie wskazane wyżej decyzje nie zostały wydane w ramach przedmiotowego postępowania i nie mają żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Przedmiotowe postępowanie, co obrazują akta sprawy, zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...] listopada 2013 r.

Ogólnie podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi dotyczące różnych kwestii nie uzasadniały również uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, w szczególności podnoszona po raz kolejny kwestia dokonania samowoli budowlanej przez inwestora nie ma żadnego prawnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia w tej sprawie, przesądził już o tym w wiążącym w tej sprawie wyroku z 23 października 2015 r. VIII SA/Wa 92/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ta kwestia nie podlega ocenie orzekających w tej sprawie organów. Podobnie oceniono kwestię ewentualnego bezprawnego władania przez wnioskodawcę działką nr [...], jak również bezprawnej zamiany działek i wyrządzenia tym szkody [...]. Z kolei podnoszony zarzut braku zgody skarżącego na zbliżenie inwestycji do granic jego nieruchomości, nie jest skuteczny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, lecz powinien być podnoszony na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę, jeżeli inwestor będzie chciał realizować sporne zamierzenie budowlane. Trafnie zauważono w motywach zaskarżonego wyroku, iż wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.