II OSK 1769/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 401/23 w sprawie ze skargi A. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 401/23, w wyniku rozpoznania skargi A. O. (dalej: cudzoziemiec, strona) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekle prowadził postępowanie, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. i II.), zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Cudzoziemiec – obywatel Republiki Turcji, wnioskiem z 4 marca 2022 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o wszczęciu postępowania oraz treści art. 206 i art. 210 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.). Organ, 9 grudnia 2022 r. zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 i 2 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu; poinformował o treści art. art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku. Strona złożyła ponaglenie z 3 lipca 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 31 sierpnia 2023 r. na bezczynność i przewlekłość organu. Wojewoda, 27 września 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.

Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga jest uzasadniona. W szczególności sąd wojewódzki stwierdził, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w u.o.c. oraz ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie oraz w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Zdaniem sądu I instancji art. 100c u.o.p. może znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślono natomiast, że skarżący nie jest obywatelem Ukrainy (Turcja).

W ocenie WSA we Wrocławiu z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano m.in., że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku - na dzień wniesienia skargi, w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.o.c. Jednocześnie, wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, sąd I instancji zobowiązał organ do jego wydania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 u.o.p. poprzez:

- stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, pomimo ustawowego zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy i braku możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania, w konsekwencji także kwalifikowania go jako rażące naruszenie prawa oraz braku możliwości uznania dokonywania z opóźnieniem czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy za podstawę prawną wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych;

- przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 100 zł, "pomimo ustawowego ograniczenia możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania".

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 9 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia; w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto strona oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 4 u.o.p oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 4 u.o.p poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wskazał jaką literę art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p. wskazuje jako tytuł, z którego wynika zawieszenie biegu terminu na załatwienie wniosku o zezwolenie na pobyt stały. Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej konsekwentnie wskazuje się zezwolenie na pobyt stały, co znajduje pełne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Z tego względu jako podstawa prawna przyjęta przez NSA to art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 i 4 u.o.p oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 3 i 4 u.o.p. Brak precyzji w skardze kasacyjnej wymagał ścisłego określenia normy prawnej.

W ocenie NSA skarga na bezczynność i przewlekłość Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 u.o.p. i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA we Wrocławiu była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej regulacjami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli na teren RP w związku z działaniami wojennymi. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku obywateli innych państw niż Ukraina - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę art. 100c i art. 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt stały tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 u.o.p.) dla wszystkich cudzoziemców. Tutaj natomiast powodował zawieszenie biegu terminu w aspekcie przewlekłości Wojewody. Przypomnieć bowiem trzeba, że cudzoziemiec złożył wniosek o zezwolenie na pobyt stały w dniu 4 marca 2022 r. kiedy już wybuchła wojna rosyjsko-ukraińska, ale nie wszedł jeszcze w życie art. 100c u.o.p. Między dniem 4 marca 2022 r., a 15 kwietnia 2022 r. – data wejścia w życie regulacji wkraczającej w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP - organ powinien podjąć działania. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten natomiast biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Aby termin rozpoczął swój bieg wniosek musi zostać przygotowany pod względem formalnym oraz dowodowym, czemu służy wezwanie do usunięcia braków zarówno na podstawie k.p.a., jak i u.o.c. – art. 202 ust. 2 u.o.c. i art. 203 ust. 2a i 2b u.o.c. W niniejszej sprawie – co bezspornie wynika z akt administracyjnych - bieg terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 210 ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął się, gdyż organ nie wezwał strony do usunięcia wymaganych przepisami braków. Kluczowe natomiast jest, czy organ nie pozostawał w przewlekłości, nie wzywając niezwłocznie po wpływie wniosku do złożenia wymaganych dokumentów oraz uzupełnienia innych wymogów - jak to już sprecyzował w wezwaniu z 9 grudnia 2022 r.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to taka sytuacja, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ w tej sprawie w istocie nie podejmował czynności zmierzających do uruchomienia biegu terminu załatwienia sprawy w sposób właściwy, tj. z zachowaniem czasu niezbędnego dla podjęcia czynności. Jednakże było to wynikiem sytuacji geopolitycznej. W dacie bowiem złożenia wniosku o pobyt stały trwała już agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę (wybuch wojny 24 lutego 2022 r.), co wykreowało niespotykaną liczbę uchodźców. Wystąpiły nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzeba udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium RP, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Okoliczności te trwały od pierwszego dnia, w którym skarżący złożył podanie. Zdaniem NSA z tych powodów nie występuje tutaj stan, który można zakwalifikować jako przewlekłość (porównaj wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 913/24, gdzie przyjęto przewlekłość, niemniej wniosek został złożony w dniu 28 stycznia 2022 r., czyli przed wybuchem wojny w Ukrainie).

Odnośnie natomiast zaniechania Wojewody po 15 kwietnia 2022 r. to należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185).

Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.o.p. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.o.p. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt stały (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.p.).

Skarżący złożył wniosek w dniu 4 marca 2022 r., z dniem 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c, a następnie art. 100d u.o.p., które w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt stały tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.p. i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.p), a dalej uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100c ust. 4 u.o.p. i art. 100d ust. 4 u.o.p).

W świetle zarzutu skargi kasacyjnej oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy art. 100c i art. 100d u.o.p. Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że sporne przepisy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

Stanowisko, że art. 100c oraz art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24, z 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1984/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA we Wrocławiu było rozpatrzenie niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100c i art. 100d u.o.p.

Przepisy te zezwoliły na czasowe, od wejścia ich w życie tj. od 15 kwietnia 2022 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom określonych zezwoleń pobytowych w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się. Odrzucenie przez sąd wojewódzki normy art. 100c i art. 100d u.o.p skutkowało przyjęciem stanu bezczynności i przewlekłości Wojewody przy omyłkowym zastosowaniu art. 112a ust. 1 u.o.c. zamiast art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości.

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA we Wrocławiu art. 100c i art. 100d u.o.p. było błędne, co skutkowało wadliwym zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem wyroku w całości i rozpoznaniem skargi poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., które ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.