II OSK 1764/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 828/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2020 r. znak DON.7200.75.2019.AGP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o rozbiórce oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., VII SA/Wa 828/20, oddalił skargę K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 3 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z 27 listopada 2019 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.

Na tę decyzję K. S. wniósł skargę do WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd uznał, że GINB poprawnie ustalił ograniczenie przedmiotowego zakresu stosowania art. 161 § 1 k.p.a. w tej sprawie. To ograniczenie wynika z określonej w ww. przepisie przesłanki, zgodnie z którą dopuszczalne jest uchylenie ostatecznej decyzji, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Przez "inny sposób" należy rozumieć przewidziane w przepisach Kodeksu przypadki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych. Oznacza to, że organ administracji publicznej, który zamierza zastosować przepis art. 161 § 1 i 2, powinien ustalić, czy dana decyzja ostateczna nie jest dotknięta wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1), względnie czy nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154), bowiem są to przesłanki negatywne uniemożliwiające zastosowanie komentowanego przepisu. Wskazywane przez skarżącego we wniosku oraz w skardze okoliczności faktyczne nie wyczerpują – zdaniem Sądu - przesłanki ani stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, ani niebezpieczeństwa powstania poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Nie negując dolegliwości finansowych i mieszkaniowych, jakie niesie ze sobą decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Tarnowa (dalej PINB) z 2 sierpnia 2007 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przy ul. [...] w Tarnowie, to słusznie stwierdził organ, że dolegliwości te nie są podstawą do zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego ustalania, bądź ponownego oceniania przez organ je prowadzący stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy już zakończonej decyzją ostateczną (czy też do jej weryfikacji). Właściwy organ, działając w trybie art. 161 k.p.a., jest związany wszystkimi ustaleniami tejże decyzji ostatecznej. W ramach takiego nadzwyczajnego postępowania organ nie dokonuje więc ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, ale bada sprawę wyłącznie w aspekcie określonych w art. 161 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. wyłącznie, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie i czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Dlatego też, wobec niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a., GINB nie miał podstawy prawnej do wydania w tym trybie decyzji zgodnej z oczekiwaniami skarżącego. Gdyby w takim stanie faktycznym decyzję PINB z 2 sierpnia 2007 r. uchylił, to dopuściłby się rażącego naruszenia prawa w postaci art. 161 § 1 k.p.a., co powodowałoby nieważność takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 161 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I Instancji skargi oraz przeprowadzenie niewłaściwej kontroli decyzji organu administracji publicznej, skutkującej uznaniem, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji PINB z dnia 2 sierpnia 2007 r., pomimo zaistnienia podstaw do przyjęcia, że na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy doszło do powstania stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego w związku z nakazaniem rozbiórki części obiektu budowlanego przy ul. [...] w Tarnowie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi K. S., mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu - przy uwzględnieniu zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz przekonywania i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - przesłanki realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz związku między wykonaniem decyzji rozbiórkowej, a niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia ludzi budynku objętego częściową rozbiórką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, przepis art. 161 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania (wyroki NSA z 22.06.2022r., II OSK 1095/21, LEX nr 3362082; z 14.03.2017r., II OSK 1763/15, LEX nr 2297828).

W rozpatrywanej sprawie okoliczności takie nie zachodzą.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, w sprawie tej nie wykazano, by przedmiotowa rozbiórka w rzeczywistości stanowiła zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W szczególności nie świadczy o tym treść dołączonej do skargi kasacyjnej "opinii" B. W. Abstrahując od faktu, że "opinia" ta to jedynie kserokopie szkiców obiektu budowlanego z nadpisanymi nad tymi szkicami bądź obok nich lakonicznymi uwagami i wnioskami, zauważyć wypada, że wnioski te nie zawierają żadnego uzasadnienia i nie wiadomo, kiedy zostały sformułowane oraz na jakich konkretnie przesłankach. Przestawiona w nich argumentacja jest pobieżna i niejasna, np.: "Przy pracach rozbiórkowych istnieje zawalenie ściany łączącej istniejący budynek z częścią rozbieraną co za tym idzie zagrożenie dla życia oraz mienia mieszkańców zamieszkujących część istniejącą budynku". Dlatego też zawarte w omawianych "wnioskach" twierdzenie, że "przedmiotowa rozbiórka części budynku spowoduje bardzo duże zagrożenie życia" w istocie jest gołosłowne. Zauważyć nadto wypada, że dwie z tych kserokopii szkiców opatrzono napisem: "Zagrożenie życia mienia przy doprowadzeniu do stanu istniejącego". Nie wiadomo zatem, o jaki stan w rzeczywistości chodzi. Skoro bowiem przedmiotowa rozbiórka nie została dotychczas zrealizowania, to "stan istniejący" obejmuje obiekt przed rozbiórką i doprowadzanie do takiego stanu nie obejmuje rozbiórki. Rozbiórka bowiem doprowadziłaby do stanu "przyszłego", a nie "istniejącego". Biorąc zaś pod uwagę, że w zawartych przy szkicach "wnioskach" zawarto stwierdzenia, iż "Przedmiotowa rozbiórka części budynku spowoduje...", stwierdzić należy, że odnoszą się one do stanu przyszłego (po rozbiórce), a nie do istniejącego, co sprawia, że "opinia" ta jest nie tylko nieuzasadniona i niejasna, ale również wzajemnie sprzeczna. Nie świadczy więc ona o faktycznym zagrożeniu dla zdrowia lub życia ludzi. W żaden też sposób nie wynika ani z niej, ani z okoliczności niniejszej sprawy, by ewentualne zagrożenia takie wynikały z treści samej decyzji PINB z dnia 2 sierpnia 2007 r.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie wykazano by w sprawie były spełnione przesłanki z art. 161 § 1 k.p.a. oraz by organy wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.