II OSK 1660/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek- Rak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 38/24 w sprawie ze skargi Y. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1/ uchyla zaskarżony wyrok w punktach II, III oraz V i w tym zakresie oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 38/24, uwzględniając skargę obywatela Ukrainy Y. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po pierwsze, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z 7 listopada 2022 r., po drugie, stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, o której mowa wyżej, po trzecie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po czwarte, w pozostałym zakresie skargę oddalił, po piąte, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony 7 listopada 2022 r. i tego samego dnia zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie, o czym organ administracji zawiadomił skarżącego pismem z tego samego dnia. Nadto Sąd ten ustalił, że skarżący złożył 9 stycznia 2024 r. ponaglenie, które organ administracji 16 stycznia 2024 r. pozostawił bez rozpoznania, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona 2 lutego 2024 r. oraz że decyzją z 28 lutego 2024 r. organ administracji udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda Wielkopolski prowadził postępowanie przewlekle, przy czym według Sądu pierwszej instancji przekroczono zarówno termin załatwienia sprawy wynikający z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) i wynoszący 60 dni, jak i 4 miesięczny termin wynikający z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1).

Sąd pierwszej instancji odmówił zastosowania art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), uznając, że przepisy te są sprzeczne z art. 5 ust. 2 i 4 powołanej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.) oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.).

Skargę kasacyjną wniósł organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w punktach 2, 3 i 5.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 6 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ustawa o pomocy) przez przyjęcie, że powołane przepisy nie mają zastosowania,

- art. 3 ust. 2 lit. f dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. przez przyjęcie, że powołany przepis nie ma zastosowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 53 § 2b w zw. z art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się bezczynności.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia art. 100d ustawy o pomocy rozciąga się także na art. 100c tej ustawy.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i odrzucenia skargi albo przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy. Powołane przepisy zostały naruszone poprzez pominięcie ich zastosowania, do czego nie było w ocenie NSA rozpoznającego sprawę podstaw.

W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wyrażonego przez NSA w podobnych sprawach, m.in. w wyrokach z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24, z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1590/24, z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24, oraz z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1419/24).

Nawiązując do argumentacji przedstawionej w wyżej powołanych orzeczeniach należy podkreślić, że z motywu piątego powołanej przez Sąd pierwszej instancji dyrektywy wynika, że ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. Ta okoliczność uzasadnia czasowe odstępstwo od maksymalnego terminu załatwiania spraw określonego w art. 5 ust. 2 powołanej dyrektywy.

Wskazana okoliczność związana z uchwaleniem art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy i będących ich konsekwencją art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 tej ustawy ma też znaczenie dla argumentacji Sądu pierwszej instancji związanej z zapewnieniem prawa do skutecznego środka przed sądem oraz prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną podziela zawartą w powołanych wyżej orzeczeniach argumentację uznającą wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym podkreślenia wymaga, że ograniczenia wskazanych prawa nie dotyczą ich istoty, lecz jednego z ich aspektów, mianowicie prawa do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki lub w rozsądnym terminie na etapie postępowania przed organami administracji. W związku z tym należy też uwzględnić wybuch wojny w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców w kontekście oceny wystąpienia uzasadnionej zwłoki lub zachowania rozsądnego terminu.

Uwzględniając powyższe oraz nadto przede wszystkim czasowy charakter wynikających z art. 100c ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy ograniczeń NSA rozpoznający skargę kasacyjną nie uznaje za zasadne odstąpienie od ich stosowania czy to na skutek rzekomej sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., czy też z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. NSA rozpoznający skargę kasacyjną podziela też przedstawione w powołanych wyżej wyrokach stanowisko, co do braku podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy przede wszystkim uzyskania uprawnienia do pobytu cudzoziemca w Polsce, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przede wszystkim nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, zmierzający do przyjęcia, że skarga była niedopuszczalna, mianowicie zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 37 § 3a k.p.a. Z art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w art. 37 § 3a k.p.a. stanowi się, że jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Wówczas, jak wynika ze zdania drugiego powołanego przepisu, nie stosuje się art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, aby pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania miało ten skutek, że nie jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. W szczególności nie wynika to z art. 37 § 3a k.p.a., w którego ostatnim zdaniu określono skutki pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania, sprowadzające się do niestosowania art. 37 § 4-8 k.p.a. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie przed wniesieniem skargi zostało wniesione, to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a., a pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie ma dla oceny spełnienia tego warunku dopuszczalności istotnego znaczenia.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, to nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej, jak ten przepis został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Wobec działania art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy przepisy ustawy o cudzoziemcach określające termin załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mają istotnego znaczenia w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1 i art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy wskazać należy, że przepisy te stanowią, iż w okresie, o którym mowa w ich ustępach pierwszych, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ustępach pierwszych, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Nie są one zatem jasne, jednakże wynika z nich, że dotyczą one konkretnych obowiązków organów wynikających m.in. z art. 36 k.p.a. Nie mają one zatem w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego to należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie wykazano przekonująco, że skarżący korzystał z ochrony czasowej. Z ochrony takiej, jak wynika z art. 2 ust. 6 ustawy o pomocy, korzystają obywatele Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r., zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, kiedy skarżący przybył do Polski. Z akt administracyjnych, w szczególności z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wynika, że przed złożeniem wniosku skarżący ostatni raz do Polski przybył 3 lutego 2022 r. Brak było zatem podstaw faktycznych, aby zarzucać naruszenia art. 3 ust. 2 lit. f dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., co oczywiście nie oznacza, że w przypadku obywatela Ukrainy, który korzystałby z ochrony czasowej, nie można by powołać się na wskazany przepis, jako dodatkowy argument służący zakwestionowaniu stanowiska o sprzeczności uregulowania zawartego w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, z powołaną dyrektywą.

Z kolei jeżeli chodzi o zarzut naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, to nie jest zrozumiałe, jak fakt, że skarżący jest uprawniony do wykonywania pracy na podstawie przepisów ustawy o pomocy wpływa na rozpoznanie sprawy ze skargi na przewlekłość lub bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Korzystanie ze szczególnych uprawnień wynikających z ustawy o pomocy nie znosi przecież obowiązku rozpoznania na wniosek skarżącego sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co - jak się wydaje - zostało przez Wojewodę Wielkopolskiego przyznane przez to, że - jak podano w odpowiedzi na skargę - ten wniosek w końcu rozpoznał i wydał skarżącemu pozytywną decyzję.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, co wykluczało przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekle lub dopuścił się bezczynności. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł o jej oddaleniu.

NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżący nie powinien ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.