II OSK 1656/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1011/21 w sprawie ze skargi K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4192.328.21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy wiat z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1011/21, oddalił skargę K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 26 października 2021 r., nr SKO.4192.328.21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy wiat z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z 16 września 2021 r., znak GKO.6724.3.2021 o odmowie wydania K.B. zaświadczenia o zgodności dwóch istniejących wiat (o powierzchni zabudowy 46,51 m2 oraz 48,75 m2) położonych w K. przy ul. R. [...] (działki ew. nr [...], [...]) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] 2003 r., nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi lub innemu równorzędnemu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w następującym zakresie:

a. art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 48b ust. 2 pkt. 1 lub art. 48b ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez przyjęcie, że strona nie posiadała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o zgodności wzniesionych wiat z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] 2003 r.);

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w następującym zakresie:

a. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana bez podjęcia przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (w szczególności w zakresie toczących się postępowań sądowoadministracyjnych w przedmiocie orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowych wiat) oraz bez rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności przez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie sposobu wykorzystywania wiaty oraz jej charakteru, a w konsekwencji tego, bez dokonania oceny istnienia interesu prawnego strony w uzyskaniu żądanego zaświadczenia;

b. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z 106 § 5 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji (WSA), że strona dopiero w wywiedzionej do sądu skardze dokonała powiązania zgłoszonego żądania z toczącymi się postępowaniami sądowoadministracyjnymi w przedmiocie orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowych wiat;

c. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturach II SA/Łd 590/20, II SA/Łd 582/20, na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia oraz przez brak dopuszczenia dowodu w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 lub art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd w zaskarżonym wyroku, zwracając uwagę na charakter zaświadczenia i cel, w jakim jest ono wydawane, słusznie wskazał, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeżeli jego przedmiot dotyczy kwestii spornych, które winny być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym (s. 9 uzasadnienia). Wypada zaznaczyć, że przywołane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne zostało zapoczątkowane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, w którym stwierdzono, że "Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia." (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).

W okolicznościach niniejszej sprawy ocena zgodności z planem miejscowym obiektów znajdujących się na działkach skarżącego kasacyjnie, wymienionych we wniosku o wydanie zaświadczenia, była przedmiotem postępowań w sprawie rozbiórki tychże obiektów. Zatem biorąc pod uwagę wskazane wyżej ugruntowane stanowisko orzecznictwa dotyczące wykładni 217 § 2 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zaskarżonego postanowienia, przyjmując że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może konkurować z postępowaniem jurysdykcyjnym.

Niedopuszczalność uzyskania zaświadczenia o zgodności dwóch istniejących wiat z ustaleniami planu miejscowego sprawia, że również zarzut nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącego okazał się nieskuteczny, natomiast nie powoduje ona wyłączenia dostępu do informacji o ustaleniach planu miejscowego (por. wyrok NSA z 30.09.2010 r., II OSK 1433/09, LEX nr 746537). Uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 30 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy ma prawo wglądu do planu miejscowego oraz otrzymania z niego wypisu i wyrysu.

Nadto należy wskazać na brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 48b ust. 2 pkt 1 lub art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawo budowlanego. Przepisy te dotyczą postępowania legalizacyjnego wszczynanego na wniosek inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. W niniejszej sprawie wniosek taki nie uruchomił postępowania legalizacyjnego, a zatem przepisy art. 48b ust. 2 pkt 1 lub art. 48b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie miały zastosowania w sprawie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Ustalanie okoliczności faktycznych w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ II instancji, które miałoby – zdaniem skarżącego kasacyjnie – obejmować również kwestie związane z sądową kontrolą decyzji rozbiórkowych – wykracza poza zakres tak zwanego postępowania uproszonego, jakim jest postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Przepis ten, według art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również inne przepisy k.p.c. regulujące postępowanie dowodowe, mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ten zaś stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Wypada w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie akt sprawy, zaś wyjątek w tym względzie został przewidziany w cytowanym wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przywołane regulacje prowadzą do wniosku, że możliwość zastosowania art. 233 § 1 k.p.c. i innych przepisów procedury cywilnej w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ograniczona do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., zaś w niniejszej sprawie sam skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., twierdzi że wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie został rozpatrzony.

Odnosząc się zaś do tej ostatniej kwestii, to jest do podnoszonego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. m.in.: wyroki NSA: z 22.05.2023 r., II OSK 203/23, LEX nr 3602119; z 15.03.2023 r., II OSK 189/22, LEX nr 3559931 oraz z 5.10.2022 r., II OSK 3188/19, LEX nr 3426312).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.