II OSK 1638/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. J. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/21 w sprawie ze skargi K. J. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. J. i M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2021 r., nr 1193/2021 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. J. i M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 24 września 2021 r., nr 1193/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 6 lipca 2021 r., nr 149/2021 nakazującą M. W. i P. J., będącym przedstawicielami ustawowymi K. J., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], to jest przywrócenie funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego – w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. J. reprezentowany przez wyżej wymienionych przedstawicieli ustawowych, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niezastosowanie tego przepisu;

2. art. 75 § 1 i art. 83 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu nieznanego ustawie;

3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a zamiast tego dokonanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego w oparciu o domysły i przypuszczenia;

4. art. 73 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt sprawy przedstawicielowi ustawowemu strony – ojcu P. J.;

5. art. 82 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu;

6. art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, kto jest właścicielem nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] i w konsekwencji wydanie postanowienia nr [...], którego adresatem nie była strona postępowania;

7. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania J. L. i G. L.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o "uchylenie w całości zaskarżonego wyroku".

W piśmie z dnia 20 września 2022 r. do skargi kasacyjnej ustosunkowali się uczestnicy postępowania: J. L. i G. L. Przedstawili stan sprawy, akcentując, że w spornym budynku jednorodzinnym rodzice skarżącego wydzielili 8 lokali mieszkalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej przedstawiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenia te mają rożną postać, natomiast argumentacja skargi kasacyjnej nie zawiera wspólnych czy wiodących wątków problemowych. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się więc do podniesionych zarzutów w kolejności, w jakiej je przedstawiono.

Przed przedstawieniem dalszego wywodu należy przypomnieć, że pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzali kilkukrotnie czynności kontrolne budynku przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin w dniu [...] października 2019 r. uczestnicząca w oględzinach obiektu M. W., wówczas współwłaścicielka, podniosła, że pierwotnie budynek stanowił zabudowę jednorodzinną (protokół z dnia [...] października 2019 r.). W toku kontroli w dniu [...] sierpnia 2020 r. ustalono, że przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowany budynek mieszkalny posiadający trzy kondygnacje naziemne oraz jedną podziemną. Klatka schodowa obiektu prowadzi do ośmiu lokali mieszkalnych. Na parterze budynku zamontowana została skrzynka pocztowa dla ośmiu lokali. Z informacji uzyskanych od lokatorów budynku wynika, że jest to budynek wielorodzinny zamieszkany przez osiem rodzin. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...] wstrzymał użytkowanie budynku oraz nałożył na M. W. i P. J. obowiązek przedstawienia dokumentów.

W toku postępowania organ ustalił, że prawo własności nieruchomości objętej postępowaniem zostało przeniesione z M. W. oraz P. J. na ich małoletniego syna K. J. , którego pozostają oni przedstawicielami ustawowymi. W wyniku ponownych czynności kontrolnych przeprowadzonych 20 maja 2021 r. organ ustalił, że budynek nadal jest użytkowany jako wielorodzinny. Organ ustalił, że pomimo doręczenia postanowienia nr [...], zobowiązani nie przedłożyli dokumentów w celu legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Następie wydał decyzję z dnia 6 lipca 2021 r.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie nie jest usprawiedliwiony. Skarżący twierdzi (z zastrzeżeniem, że stanowisko to jest wyrażane za pośrednictwem przedstawicieli ustawowych – dotyczy to także kolejnych wypowiedzi poniżej), że organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny, gdyż w toku kontroli rozpytywał osoby spotkanie na terenie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, co wobec zarzutu takiego działania organu zostało błędnie ustalone. Powiatowy Inspektor przeprowadzał kilkukrotnie czynności kontrolne, spisywano z nich protokoły, a ustalone fakty – stan budynku i stan jego użytkowania zostały obiektywnie stwierdzone.

Z takich samych powodów jako nietrafny należy ocenić zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 83 K.p.a. Skarżący wywodzi, że działania organów, w toku kontroli 27 sierpnia 2020 r. [w skardze kasacyjnej błędnie: "20 sierpnia"] objęły rozmowę z dwoma przypadkowo spotkanymi osobami, a ich wypowiedzi potraktowano jako zeznania świadków. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że i w tym przypadku nie wyjaśniono, jakie fakty – w toku w ocenie skarżącego nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli – zostały ustalone wadliwie i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. jest bezzasadny. Skarżący twierdzi, że "organ nie zebrał żadnych dowodów (w tym dokumentów) na okoliczność poprzedniego sposobu użytkowania" spornego budynku. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak przekonującego argumentu na poparcie tego zarzutu, zważywszy, że Sąd pierwszej instancji wprost przytoczył wypowiedź ówczesnej właścicielki budynku M. W. wciągniętą do protokołu kontroli z dnia [...] października 2019 r. Stwierdziła ona, że budynek przy ul. [...] w [...] pierwotnie był "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym". Okoliczność ta – zważywszy na realia sprawy (sprawa dotyczy budynku o typowej charakterystyce "bliźniaka") – nie wymagała dalszych dowodów. Najważniejsze jest jednak to, że w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał żadnej inicjatywy, aby udowodnić, że budynek miał pierwotnie inną funkcję, aniżeli założona.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 73 § 1 K.p.a. W motywach tego zarzutu wskazano, że ojciec skarżącego kasacyjnie małoletniego nie miał dostępu do akt sprawy, gdyż wymagano od niego pełnomocnictwa. Abstrahując od tego, czy pracownicy organu w opisywanej sytuacji zachowali się prawidłowo, w skardze kasacyjnej ani słowem nie wyjaśniono, jaki wpływ na wynik sprawy miał zarzucany brak dostępu do akt.

Zarzut naruszenia art. 82 K.p.a. także nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie uważa, że przepis ten – dotyczący dowodu z zeznań świadków – naruszono w toku przeprowadzonej kontroli, gdyż w istocie taki dowód przeprowadzono rozmawiając z napotkanymi osobami. Jeszcze raz w tym miejscu przypomnieć należy, że w skardze kasacyjnej w najmniejszym stopniu nie wyjaśniono ani nie wykazano, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane błędne działanie organu. W szczególności nie podano jakie inne ustalenia mogły organy poczynić, jeżeli odstąpiłyby od rozmowy z osobami na nieruchomości, względnie wezwały je na świadków.

Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest bezzasadny.

Pierwsza postać tego naruszenia, to jest wyrażająca niewłaściwym zaadresowaniu postanowienia z dnia 5 października 2020 r., nr [...] (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) o wstrzymaniu użytkowania – może być postrzegana tylko w kategoriach formalnych. Prawdą jest, że rubrum tego postanowienia, w zakresie wskazania adresatów, ma brzmienie sugerujące, iż skierowano je do M. W. i P. J., gdy tymczasem do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz małoletniego K. J. doszło wcześniej: 5 sierpnia 2020 r. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż to właśnie wymienione wyżej dorosłe osoby są przedstawicielami ustawowymi małoletniego, więc i tak określone w postanowieniu obowiązki wstrzymania użytkowania oraz przedłożenia dokumentacji – w istocie obciążają właśnie ich. Postanowienie z dnia 5 października 2020 r. doręczone zostało także obu adresatom, którzy doskonale zdawali sobie sprawę, że są przedstawicielami ustawowymi małoletniego K. J. i że jemu darowali nieruchomość, której dotyczy postępowanie.

Druga postać naruszenia art. 28 K.p.a., wyrażająca się w traktowaniu przez organ J. L. i G. L. za strony, nie jest istotna z punktu widzenia kontrolowanej decyzji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego wobec sprawców samowolnej zmiany sposobu użytkowanie i nie zakwestionowano, aby taka zmiana nie miała miejsca. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił natomiast dlaczego okoliczność doręczania w toku postępowania pism J. L. i G. L. miałaby świadczyć o jakiejkolwiek wadliwości kontrolowanych decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.