II OSK 1626/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Pomorskiego oraz M. K., A. Z., I. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 572/17 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od L. M. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od L. M. na rzecz M. K. i A. Z. kwoty po 630 (sześćset trzydzieści) oraz na rzecz I. S. i B. S. solidarnie kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 572/17 Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi L. M. na podstawie art.

145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Wojewody

P.ego z dnia 29 czerwca 2017 r., którą uchylono decyzję Starosty

W. z dnia 6 marca 2017 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu

budowlanego i udzielenia L. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego

wielorodzinnego na terenie działek ... i ... położonych w R.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2016 r. L. M. zwróciła się do Starosty o

udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie

ww. działek. Dnia 2 stycznia 2017 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu

postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla

wyżej wymienionej inwestycji. Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował

strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wnoszenia

uwag i zastrzeżeń w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Uwagi i

zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosili A. Z., S. S.

oraz M. K.. Jednocześnie z wnioskiem o uznanie ich za strony

postępowania w sprawie udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę do

Starosty zwrócili się B i I. S..

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 roku Starosta nałożył na inwestora

obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W

dniu 7 lutego 2017 roku do Starosty wpłynęła poprawiona przez dokumentacja

projektowa.

W dniu 8 lutego 2017 roku Starosta zlecił wykonanie analizy zacienienia i

przesłaniania dla projektowanego budynku na działkach nr ... i ... w R.

względem terenów i obiektów na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ

pierwszej instancji zlecił dokonanie oceny zgodności z przepisami analiz zacieniania i

przesłaniania dołączonych do akt sprawy przez H. G. oraz M.

K.

Starosta, decyzją z dnia 6 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33

art. 36 ustawy ust. 1, art. 34 ust. 4 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

1

Sygn. akt: II OSK 1626/18

(jednolity tekst Dz. U. poz. 290 z 2016r. ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i

udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję Starosta

wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osoby

posiadające stosowne uprawnienia, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna z

ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Miasta dla działek nr [...] i fragmentów

działek nr [...] obr. ..., zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady

Miejskiej z dnia 18.06.1998r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 85 poz. 433 z 1998 r.). Ponadto

w projekcie budowlanym odległości projektowanego budynku od granic działki oraz

od budynków na działkach sąsiednich są zgodne z obowiązującymi przepisami

technicznymi w tym przepisami p.poż. - spełnione są wymagania § 12 oraz § 271 i §

235 (ściana oddzielenia p.poż.) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co

szczegółowo przedstawił projektant w opisie i na planszy poglądowej do projektu

zagospodarowania terenu. Ponadto odległości ścian z oknami i drzwiami od granic

działki oraz lokalizacja projektowanych balkonów względem granic działki spełniają

zapisy określone w § 12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds.

przeciwpożarowych, co również potwierdza fakt zgodności pozostałych jego

rozwiązań związanych z wymaganiami zabezpieczeń p. pożarowych, parametrów

zastosowanych materiałów, wymogów dot. zagospodarowania terenu, dojazdów i

dróg pożarowych. W projekcie zawarto opinię geotechniczną, w której projektant

określił geotechniczną kategorię posadowienia obiektu wraz z wymaganą

dokumentacją podłoża gruntowego i projektem geotechnicznym, zgodnie z par. 7

Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25.04.2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów

budowlanych (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r.), w projekcie zawarto także decyzję o

możliwości wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Natomiast w obecnym brzmieniu

art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie umieścił zapisu

dotyczącego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu

dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia

obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych,

elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, projekt również nie musi zawierać

projektów niżej wymienionych instalacji. Lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów

2

Sygn. akt: II OSK 1626/18

stałych (śmietnik) zaprojektowany został w zamykanym drzwiami-pomieszczeniu

budynku, zatem nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące odległości tych miejsc

od granic działki czy innych budynków - na podstawie § 22 ust.2 pkt 2 w związku z §

23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Liczba i lokalizacja miejsc postojowych została precyzyjnie określona i

zwymiarowana w projekcie (na rzucie hali garażowej) oraz na rysunku projektu

zagospodarowania terenu, co jest zgodne z zapisami planu miejscowego w zakresie

ilości i lokalizacji na działce stanowiącej teren inwestycji oraz pozostaje w zgodzie z

par. 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W zakresie odległości

projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń na stały pobyt ludzi, w

projekcie zastosowano zamiast otworu drzwiowego, doświetlenie pokoju

oznaczonego na rzucie I piętra symbolem "m 2.4" szklanymi pustakami, które nie

stanowią otworu okiennego ani drzwiowego w myśl w/w przepisów. Odległości miejsc

postojowych od pozostałych pomieszczeń - nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi

(takim pomieszczeniem jest kuchnia) nie podlegają regulacjom w/w przepisu.

Kwestia dotycząca liczby kondygnacji projektowanego budynku została ujęta

w części opisowej projektu oraz zilustrowana czytelnie na rysunkach rzutów i

przekrojów. W projekcie wykazano 4 pełne kondygnacje oraz poddasze nieużytkowe

przy wysokości całkowitej budynku 15,12 m, co stanowi spełnienie zapisów planu

miejscowego.

Na podstawie zawartej w projekcie i skorygowanej w toku postępowania

analizie nasłonecznienia i przesłaniania sporządzonej przez projektanta

posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, członka właściwej Izby

Samorządu Zawodowego, który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 1

pkt. 1 ustawy prawo budowlane o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi

przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz informacji w opisie technicznym do

projektu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organ stwierdził, że

spełnione są wymagania wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie, w szczególności przepisy dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia i

przesłaniania sąsiednich budynków. Powyższe potwierdza również ekspertyza

techniczna nr [..] sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności

architektonicznej dr. inż. S. N. dołączona do akt sprawy w toku

postępowania, z której w sposób jednoznaczny wynika, że projekt budowlany spełnia

3

Sygn. akt: II OSK 1626/18

powyższe przepisy wynikające z § 13 i 60 ust. 2 rozporządzenia. Powyższą opinię

biegłego organ uznał za wiarygodną i rzetelną. Została sporządzona przez osobę

posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Reasumując, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, gdy obowiązujący

miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne parametry

zabudowy i projekt jest z nimi zgodny a ponadto jest zgodny z zapisami

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ

wydający pozwolenia na budowę nie może odmówić wydania przedmiotowego

pozwolenia na budowę. Ponadto tut. organ rozpatrując konkretny wniosek inwestora,

który w procesie budowlanym ma prawo kierować się własnymi potrzebami, nie ma

podstaw prawnych aby zmusić go do zmiany projektu i realizacji inwestycji

budowlanej, którą planuje i która zgodna jest z przepisami i ustaleniami miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane

każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności

zamierzenia budowlanego z przepisami.

Odwołania od wyżej wymienionej decyzji Starosty wnieśli: M. K.,

B i I. S. oraz A. Z.

Wojewoda P. decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6 marca 2017 r. i

odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia L. M.

pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie ww.

działek położonych w R..

Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja narusza

przepisy ustawy - Prawo budowlane, w szczególności rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim

powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego też należało podjąć

rozstrzygnięcie jak w sentencji niniejszej decyzji. Zdaniem Wojewody ustalony stan

faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy umożliwia podjęcie rozstrzygnięcia jak w

sentencji decyzji, bowiem organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej

zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu

budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zadaniem i obowiązkiem

Wojewody w postępowaniu odwoławczym jest nie tylko ustosunkowanie się do

4

Sygn. akt: II OSK 1626/18

zarzutów wnoszonych przez skarżącego, ale - jak już powyżej wspomniano - również

ponowna ocena całego materiału dowodowego z obowiązującymi przepisami. W

ocenie Wojewody planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania

obowiązującego mpzp, co potwierdza projekt budowlany załączony do wniosku o

udzielenie pozwolenia na budowę. Na projekcie zagospodarowania terenu (str. 67

projektu) wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która znajduje się w

odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej ulicę L. Ponieważ budynek został

zaprojektowany wzdłuż wyznaczonej linii i jej nie przekracza, wymóg mpzp w tym

zakresie uznać należy za spełniony. Kąt nachylenia dachu zaprojektowano na 25°

(str. 65 projektu) - warunek spełniony. Wysokość planowanego budynku będzie

wynosiła około 15,12 m (str. 64, 92 projektu), co przy dopuszczalnej wysokości do

18,0 m również uznać należy za warunek spełniony.

Jak wynika z projektu budowlanego, zaplanowano 4 miejsca postojowe w

terenie i 5 miejsc postojowych w parterze budynku stanowiącym halę garażową, co

daje łącznie 9 miejsc postojowych (6 mieszkań - 6 miejsc postojowych i 3 miejsca dla

gości - 522,6 m2 powierzchni użytkowej budynku) - warunek spełniony. Organ

zauważył, że żaden przepis prawa budowlanego nie nakazuje, ażeby dojazd do

miejsca postojowego był zlokalizowany na działce inwestora. Wydzielone miejsca

postojowe (w skład których wchodzą stanowiska dla samochodów - zob. § 19

rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie) muszą natomiast być sytuowane w odpowiednich

odległościach od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, od placów

zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży, a stanowiska postojowe powinny mieć wymiary

określone w rozporządzeniu (§ 21). Zaprojektowane dwa miejsca postojowe na

terenie objętym inwestycją G. miejsce z jednym stanowiskiem; drugie z trzema

stanowiskami) są zgodne z przepisami przywołanego powyżej rozporządzenia

zarówno pod kątem zachowania odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych

na stały pobyt ludzi jak również po kątem wymiaru stanowisk dla samochodów - 2,3

m X 5,0 m i 3,6 m X 5,0 m dla osoby niepełnosprawnej. Dla zapewnienia dojazdu do

wymienionych miejsc postojowych Inwestor uzyskał zezwolenie Burmistrza Miasta z

dnia 2 czerwca 2015 roku, nr[..], w sprawie lokalizacji zjazdów indywidualnych na

działki nr [..] i [..] z drogi gminnej o numerze [..] - ul. L. (działka nr [..]). Miejsca

postojowe nie naruszają także § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem

5

Sygn. akt; II OSK 1626/18

najbliższe okno pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi znajduje się

dopiero na III kondygnacji, a więc w odległości większej niż wymagane 7,0 m.

Dokonując analizy projektu budowlanego, w szczególności projektu

zagospodarowania terenu, rysunków rzutów kondygnacji oraz rysunku elewacji.

Wojewoda doszedł do przekonania, że także odległości wskazane w przepisie § 12

ust. 1 rozporządzenia zostały zachowane. Od granicy z działką nr 267 (elewacja

południowo-wschodnia budynku) ściana bez okien znajduje się w odległości 3,0 m

natomiast ściany, w których znajdują się okna zostały cofnięte w stosunku do ściany

bez okien o 1,0 m, co powoduje, że ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m

od granicy. Podobna sytuacja występuje w przypadku działki nr 290 (elewacja

północno-wschodnia) i działek nr ... i ... (elewacja południowo-zachodnia), gdzie

również ściany z oknami znajdują się w odległości 4,0 m od działek sąsiednich, a

ściany bez okien w odległości 3,0 m. Jeżeli chodzi o elewację północno-zachodnią, to

działka w tym miejscu graniczy z działką drogową (ulica L.) i w związku z

usytuowanymi tam miejscami postojowymi oraz wyznaczoną planem linią zabudowy

odległość budynku od działki drogowej wynosi 6,0 m. Każda wydzielona ściana

zewnętrzna czy to równoległa, czy też prostopadła, bez względu na jej wielkość i

położenie, stanowi odrębny element konstrukcyjny budynku. Żaden przepis prawa

nie nakazuje projektowania budynków ze ścianami tylko i wyłącznie w jednej

płaszczyźnie. Natomiast zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi

znajdującymi się na niej elementami określana jest mianem elewacji budynku.

Organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od decyzji o pozwoleniu na

budowę obowiązany jest także ocenić, na podstawie części opisowej projektu i

rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze

oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9

Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów

dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60

rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana zabudowa

winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w § 13 i § 57

rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w

sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego,

jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu

projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny

ustawy

6

Sygn. akt: II OSK 1626/18

oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków. Przed wydaniem

decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami

analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. Jak podkreśla się w

orzecznictwie kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i

zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy.

W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że przedstawione przez Inwestora i strony

postępowania analizy zacieniania i przesłaniania zasadniczo się ze sobą różniły

Starosta zdecydował o zleceniu wykonania dodatkowej, niezależnej analizy, którą

następnie dopuścił jako dowód w sprawie i na podstawie której oparł swoje

rozstrzygnięcie. Biegły jest pomocnikiem organu administracji w ustaleniu i ocenie

stanu faktycznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, ocenia swobodnie tę

opinię na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc nią skrępowany. Organ nie może -

tak jak to uczynił Starosta - ograniczyć się w swojej decyzji do powołania się na

konkluzję zawartą w opinii biegłego, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich

przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania

biegłego.

Przechodząc do oceny analizy sporządzonej na zlecenie Starosty organ

odwoławczy stwierdził, że zawiera ona błędy powodujące, że Starosta, który się na

niej oparł, wydał decyzję niezgodną z obowiązującymi przepisami Prawa

budowlanego. W szczególności chodzi o kwestię zacieniania i przesłaniania działki

niezabudowanej oznaczonej nr 290. W tej części analiza nie odpowiada na pytanie

jakie warunki należy zachować, ażeby do przesłaniania i zacienienia tej działki i

działek inwestora nie dochodziło, tylko wskazuje w jakiej odległości należy na działce

nr 290 usytuować budynek (tzw. budynek teoretyczny) żeby planowany budynek na

działkach inwestora spełniał wymogi § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady zacienienie działek, na których

zamierzenia inwestycyjne nie zostały skonkretyzowane decyzją o pozwoleniu na

budowę zatwierdzającą projekt budowlany, nie może uzasadniać kwestionowania

decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem

ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia

pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy

rozumieć obiekty istniejące lub obiekty co do których wydano decyzję o pozwoleniu

na budowę. Niemniej wymaga przypomnienia, że Prawo budowlane reguluje sprawy

7

Sygn. akt: II OSK 1626/18

związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych

(art. 1 Prawa budowlanego). Podstawowe zasady, którymi należy się kierować

podczas projektowania i budowy obiektu budowlanego, określa art. 5 ust. 1 Prawa

budowlanego. Z przepisu tego wynika, że poza kwestiami technicznymi,

bezpieczeństwa powszechnego, ochrony zdrowia i mienia ludzi oraz środowiska

należy uwzględniać także odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce

oraz uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego).

Prawo budowlane zatem spełnia także istotną rolę w zakresie wzajemnych

stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa

sąsiedzkiego. Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie

harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości,

jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest

zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami

wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i

ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla

wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez

władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi

zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ

na prawo sąsiedzkie. Istotne znaczenie w stosunkach sąsiedzkich właścicieli

nieruchomości ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy nieruchomości.

Nie bez przyczyny w rozporządzeniach dotyczących warunków technicznych i

usytuowania budynków określa się odległości, w jakich budynek może być

usytuowany od granicy nieruchomości, i to nie tylko ze względu na ochronę przed

pożarami. Ważne jest też dla tych stosunków wzajemne usytuowanie obiektów

budowlanych na sąsiednich nieruchomościach. Jest oczywiste, że budynek na

nieruchomości może być źródłem immisji, która będzie polegała na oddziaływaniu na

sąsiednią nieruchomość przez zasłonięcie dopływu światła lub widoku, na

przenikaniu hałasu lub temu podobnych. Dlatego Prawo budowlane, w szerokim tego

słowa znaczeniu, reguluje także wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych w

szczególności ze względu na ograniczenie dopływu światła lub widoku. Przykładem

jest § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w

sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie, w którym określono sposób ustalania odległości budynku z

8

Sygn. akt: II OSK 1626/18

pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Stwierdzenie,

że przepis ten reguluje ustalenie odległości budynku od innych obiektów, prima facie

wskazuje, że może on mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości

jest już zabudowana. Taką wstępną tezę zdaje się potwierdzać jego dalsza część, w

której szczegółowo określa się sposób ustalania odległości pomiędzy budynkami;

sposób, który wymaga znajomości pewnych parametrów architektonicznych jednego

z budynków, mianowicie usytuowania krawędzi najniżej położonych okien budynku

przesłanianego lub poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu

przesłaniającego. Jednakże taka wykładnia nie uwzględnia zasady równej ochrony

prawa własności. Preferuje ona tego z właścicieli dwóch niezabudowanych

sąsiednich nieruchomości, który pierwszy przystąpi do inwestowania.

Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie

niezabudowanej nieruchomości nie będzie ograniczony warunkami stawianymi w §

13 cytowanego rozporządzenia, lecz tylko warunkami stawianymi co do odległości

budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia. Może to

doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości

sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej

odległości, zgodnej z warunkami § 12, od granicy nieruchomości. W ocenie

Wojewody zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel

nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda wskazał, że

poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania

pozwolenia na budowę będzie polegało między innymi na ocenie możliwości

zabudowy działki sąsiedniej w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosując w takiej sytuacji wskazany przepis, organy administracji architektoniczno -

budowlanej są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej

nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich

samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął

inwestycje. Dokonując takiej oceny, należy brać pod uwagę też możliwą zabudowę z

uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

decyzji o warunkach zabudowy.

9

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy

zauważył, że planowany budynek inwestora znajduje się od działki nr 290 w

odległościach spełniających wymagania § 12 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Natomiast w

spornej analizie przesłaniania i zacieniania przyjęto, że tzw. budynek teoretyczny na

działce nr 290 znajduje się w odległości prawie dwukrotnie większej bo prawie 7,0 m

od granicy z działkami inwestora - wówczas faktycznie nie dojdzie do przesłaniania i

zacieniania. Nie sposób się zgodzić z tak przyjętymi przez autora analizy warunkami,

bowiem odsunięcie budynku teoretycznego na odległość prawie 7,0 m od granicy z

działkami nr ... i ... spowoduje niewątpliwie ograniczenia w sposobie

zagospodarowania działki nr 290, biorąc pod uwagę chociażby ograniczenie

wielkości (gabarytów) przyszłego budynku. Natomiast poza sporem pozostaje fakt,

że usytuowanie budynku teoretycznego na działce nr 290, z zachowaniem takich

samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor, który pienwszy podjął

inwestycję, spowoduje, że będzie dochodziło do przesłaniania i zacieniania.

Wskazuje na to obliczona przez autora analizy wysokość przesłaniania 10,65 m przy

założeniu, że poziom parteru będzie się znajdował na wysokości 1,0 m. A zatem

jeżeli obydwa budynki (planowany i teoretyczny) będą się znajdować zgodnie z

przepisami w odległości 4,0 m od granicy, to wysokość przesłaniania powinna

wynosić nie więcej niż 8,0 m, a nie 10,65 m jak to wyliczył autor analizy. Wielkość

10,65 m może się zwiększyć jeżeli przyjąć, że okna na parterze budynku

teoretycznego będą usytuowane poniżej założonego 1,0 m. Wobec powyższego

należy uznać, że przy usytuowaniu budynku teoretycznego w odległości 4,0 m od

granicy z działkami inwestora będzie dochodziło do przesłaniania, bowiem analiza

jak już wyżej wspomniano została wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości

między budynkami. Przy takiej odległości (4,0 m) będzie dochodziło również do

zacieniania budynku teoretycznego, co wynika z analizy przedstawionej przez

skarżących (sporządzonej przez V. P.). Do zacieniania budynku teoretycznego nie

będzie dochodziło tylko w przypadku, gdyby w tej części budynku (południowozachodniej)

zrezygnowano całkowicie z budowy mieszkań jednopokojowych (§ 60

ust. 2). Jednakże takie założenie, dopóki nie zostanie skonkretyzowany przedmiot

inwestycji na działce nr ..., ogranicza prawo własności jej właściciela. Jeżeli chodzi

natomiast o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr 267 to należy

stwierdzić, że przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do

10

Sygn. akt: II OSK 1626/18

przesłaniania nie dojdzie. Autor analizy stwierdził, że dla okna nr 2 w południowej

części ściany zachodnio-północnej nie sprawdzano przesłaniania, ponieważ ta cześć

pomieszczenia jest doświetlona przez okno 3 i drzwi balkonowe. Z kolei z analizy

przedstawionej przez skarżących wynika, że okno nr 2 będzie przesłaniane przez

budynek planowany. W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna

nr 2, natomiast dla stwierdzenia czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione

wymagane przepisami oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie

spełnienia przesłanki z § 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest czy

stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi spełnia wymagania tego

przepisu. Żadna z przedstawionych analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest

również dokładniejsza analiza okna nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do

przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że nie, Konieczny jest zatem rysunek rzutu

parteru dla budynku na działce nr ..., w celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt

60° wyznaczony został w sposób odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego

powyżej rozporządzenia. W ocenie Wojewody w stosunku do pozostałych działek do

przesłaniania i zacieniania nie będzie dochodzić z uwagi na odległości pomiędzy

znajdującymi się na tych działkach budynkami. Reasumując, po dokonaniu oceny

analiz przesłaniania i zacieniania znajdujących się w aktach sprawy Wojewoda

doszedł do przekonania, że w przypadku działki nr 290 z całą pewnością zostały

naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Za uzasadniony uznał Wojewoda zarzut naruszenia § 328 ust. 1

rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z projektowaną charakterystyką energetyczną

budynku (str. 23 projektu) w pkt 9 "Sprawdzenie wymagań prawnych" podano

wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m2/rok.

Natomiast z § 329 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wynika, że dla budynków

wielorodzinnych od 1 stycznia 2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w

wysokości 85 kWh/m2 rok.

W kwestii naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Sprawa

Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 roku w sprawie uzgadniania

projektu budowlanego pod względem ochrony ppoż., stwierdził Wojewoda, że jest to

zarzut bezpodstawny.

11

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Ustosunkowując się do postanowień Starosty dotyczących odmowy

zawieszenia postępowania oraz odmowy wyłączenia M.N. od udziału w

postępowania stwierdził organ odwoławczy, że są one zgodne z obowiązującymi

przepisami. Odnośnie postanowienia z dnia 9 lutego 2017 roku w sprawie odmowy

zawieszenia postępowania wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi

"zagadnienie wstępne" z art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania

administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie

podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie bez rozstrzygnięcia

którego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Natomiast

powoływanie się na pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży

Pożarnej, który stwierdził pewne uchybienia w projekcie oraz że egzekwowanie

przepisów ustawy Prawo budowalne leży w gestii właściwego organu administracji

architektoniczno-budowlanej, z pewnością takim zagadnieniem nie jest.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organ

administracji wydaje pozwolenie na budowę tylko i wyłącznie po spełnieniu

wszystkich wymagań określonych przepisami. W przypadku stwierdzenia uchybień

wskazanych przez wyżej wymienionego Komendanta (co zresztą nie znajduje

potwierdzenia w materiale dowodowym) organ ma możliwość wydać decyzję

odmowną - tak więc rozpatrzenie sprawy jest możliwe i nie zachodzi tzw.

zagadnienie wstępne. Za nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach należy

uznać stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w

piśmie z dnia 22 lutego 2017 roku, skierowane do Starosty. W ocenie Komendanta

poddasze nieużytkowe jest piątą kondygnacją, co nie znajduje potwierdzenia w

obowiązujących przepisach, w szczególności przepisach rozporządzenia w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o

czym była już mowa powyżej. Warto także zauważyć, że przepisy przeciwpożarowe

również powołują się na definicję kondygnacji zawartą w wyżej wymienionym

rozporządzeniu (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg

pożarowych - § 2 ust. 1 pkt 4).

Odnośnie postanowienia Starosty z dnia 3 marca 2017 roku w sprawie

odmowy wyłączenia od udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Architektury i

Budownictwa Starostwa Powiatowego, w ocenie Wojewody nie wystąpiły przesłanki

uprawdopodobniające istnienie wątpliwości co do bezstronności wymienionego

12

Sygn. akt: II OSK 1626/18

pracownika. Skarżący powołują się na postanowienie Prokuratury Rejonowej z dnia

19 listopada 2015 roku, w którym stwierdzono, że postępowanie administracyjne w

pierwszej instancji przeprowadzone zostało bez należytej staranności oraz z

naruszeniem procedury administracyjnej. Należy zauważyć, że tym samym

postanowieniem Prokuratura Rejonowa umorzyła śledztwo w sprawie działania na

szkodę interesu prywatnego oraz stwierdziła, że czyn nie zawiera znamion czynu

zabronionego. Wobec takiego rozstrzygnięcia Prokuratury trudno jest mówić o

naruszeniu zasady bezstronności, tym bardziej, że brak staranności i naruszenie

procedury administracyjnej nie jest tożsame z naruszeniem zasady bezstronności,

które z natury rzeczy jest działaniem umyślnym. Natomiast uchybienie procedurom

administracyjnym w wyniku braku staranności podlega kontroli w toku dalszego

postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Z uwagi na fakt, że

doprowadzenie do zgodności projektu budowianego z obowiązującymi przepisami

rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe w ramach prowadzonego obecnie

postępowania. Wojewoda nie miał innej możliwości jak orzec o uchyleniu w całości

decyzji Starosty z dnia 6 marca 2017 roku i odmowie zatwierdzenia projektu

budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

Zauważyć bowiem należy, że doprowadzenie do zgodności z przepisami wyżej

wymienionego rozporządzenia będzie wymagało sporządzenia zupełnie nowego

projektu budowlanego (np. zmieniającego usytuowanie budynku, zmianę jego

wysokości, gabarytów), a zatem będzie to całkowicie inna (nowa) inwestycja,

wymagająca przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na

budowę od samego początku, to jest od złożenia nowego wniosku wraz z nowym

projektem budowlanym i dokonania jego oceny przez organ pierwszej instancji.

Od decyzji tej L. M. wniosła skargę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w pierwszej kolejności wskazał,

że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Wojewody jest przepis art. 138 §

1 pkt 2 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy w sytuacji uchylenia decyzji

organu I instancji w całości lub w części, jest uprawniony do orzeczenia co do istoty

sprawy w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego jest możliwe

jednak tylko, gdy w wyniku kontroli instancyjnej zostaną ujawnione uchybienia natury

merytorycznej. Wobec powyższego, sąd administracyjny rozpoznając skargę na

13

Sygn. akt: II OSK 1626/18

decyzję organu odwoławczego wydaną w tym trybie ocenia zaistnienie przesłanek

takiego rozstrzygnięcia, w szczególności uwzględniając wszelkie aspekty zasady

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie spełnia

wymogów wskazanych w § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków

technicznych i z tego względu narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1

ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego planowany budynek,

zaprojektowany wprawdzie w odległości od granicy działki zgodnej z § 12

rozporządzenia, spowoduje jednak przesłonienie hipotetycznego budynku na

sąsiedniej nieruchomości nr 290 w sposób, który nie spełnia wymogów

nasłonecznienia wskazanych w ww. akcie. Dokonując oceny dowodu jakim jest

sporządzona na zlecenie Starosty analiza zacienienia i przesłaniania organ II

instancji uznał, że została ona wykonana dla nieprawidłowo przyjętej odległości

między budynkami - planowanym oraz hipotetycznym, a wskazał, że spełnienie

wymogów z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia jest według analizy możliwe tylko przy

odsunięciu budynku teoretycznego o prawie 7 m od granicy działki nr ... oraz gdy w

południowo-zachodniej części budynku zrezygnuje się z budowy mieszkań

jednopokojowych. Uwzględnienie takich ustaleń analizy w zatwierdzanym projekcie i

wydanie na tej podstawie pozwolenia na budowę, w ocenie organu spowoduje

niewątpliwie ograniczenia w sposobie zagospodarowania tej nieruchomości

sąsiedniej i oznacza, że decyzja organu I instancji nie uwzględniła uzasadnionych

interesów osób trzecich, jak wymaga tego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo

budowlane. Z kolei usytuowanie teoretycznego budynku z zachowaniem takich

samych odległości od granicy jak to uczynił inwestor spowoduje, że będzie on

przesłaniany i zacieniany przez projektowany budynek.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w

okolicznościach kontrolowanej sprawy jest zatem ustalenie, czy organ II instancji

prawidłowo ocenił fakt niespełnienia przez planowaną inwestycję wymogów

związanych z nasłonecznieniem budynków znajdujących się w obszarze jej

oddziaływania oraz zasadnie wywiódł z tej okoliczności naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i

art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do

czynienia z analizą zacienienia budynku tzw. hipotetycznego, co do którego nie

wydano pozwolenia na budowę bądź decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym

14

Sygn. akt: II OSK 1626/18

zakresie Sąd stoi na stanowisku, że przepis § 13 rozporządzenia może mieć

zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś hipotetycznej. Nie wyłącza to

jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny

wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu

widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu trafnie więc

organ odwoławczy dostrzegł, że w procesie inwestycyjnym konieczne jest

zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu,

uzasadnionych interesów osób trzecich stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy

- Prawo budowlane. Błędnie jednak wywiódł z tego obowiązku zakaz budowania w

taki sposób, który jakkolwiek utrudnia właścicielom nieruchomości sąsiednich

korzystanie z nich czy ich. Tymczasem omawiany przepis wymaga uwzględnienia

jedynie takich interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów

prawnych i jednocześnie polegają na naruszeniu przepisów prawa, bowiem ochrona

wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 19 ustawy nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo

budowlane powinna prowadzić więc do wyważenia konkretnych interesów, tj.

inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych, a takiego zabiegu

zabrakło w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art.

64 ust. 2 Konstytucji RP własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla

wszystkich ochronie prawnej co oznacza, że w procesie inwestycyjnym trzeba

zbadać, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób

trzecich, w szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa

budowlanego i rozporządzenia, tj. w taki sposób, który całkowicie uniemożliwi

zabudowę sąsiedniej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa.

Jednocześnie nie można pomijać, że uwzględnienia wymagają też interesy

inwestora, który korzysta ze wszystkich przysługujących mu praw wynikających z

ustawy - Prawo budowlane, a w szczególności z zasady wolności budowlanej

wyprowadzonej z treści art. 4 tej ustawy. Choć zgodzić się trzeba, że inwestor, który

pierwszy zabuduje swoją działkę nie ma z tego tytułu dodatkowych, większych

uprawnień, to nie do pogodzenia z prawem zabudowy jest sytuacja, w której jego

prawo jest ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela

działki sąsiedniej, niezabudowanej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze

skonkretyzowane. Związanie inwestora wymogiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy -

15

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma on ograniczone prawo

zabudowy swojej działki.

Dlatego też samo stwierdzenie, że sąsiednia działka budowlana będzie

zacieniana, nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy automatycznie

rozpatrywane jako naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich tym bardziej,

gdy - jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie - z ustalonego stanu faktycznego

wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami ogólnymi i

szczegółowymi planu miejscowego, a kwestią sporną pozostaje to, czy zostały

naruszone interesy właścicieli sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości. Szeroka

ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych

osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia

budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ odwoławczy nie uwzględnił należycie

zasady równości obywateli i nie wyważył interesów podmiotów występujących w

procesie inwestycyjnym, tj. okoliczności istotnej do rozpoznania sprawy w świetle

stwierdzonego przez organ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

Decyzja ta narusza więc przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

bowiem organ nie podjął inicjatywny dowodowej niezbędnej do tego, ażeby ustalić

ponad wszelką wątpliwość relewantne prawnie fakty dla ostatecznego rozpoznania

sprawy, jak również nie dokonał pełnej i ponownej wnikliwej oceny zebranego

materiału dowodowego. Ponadto, czyniąc zadość procesowej zasadzie

uwzględnienia słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ pominął,

że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić interesy różnych grup obywateli -

tak właścicieli działek sąsiednich, jak i inwestora. Brak pełnej analizy sprawy i w

efekcie błędna ocena w zakresie spełnienia warunku z § 13 rozporządzenia stanowią

naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia w przeprowadzonym

postępowaniu odwoławczym spowodowały także naruszenie zasady

dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przepis ten, zobowiązując organ

odwoławczy do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy będącej

przedmiotem postępowania przed organem I instancji, nakazuje czynić to w jej

całokształcie, co jest możliwe tylko po prawidłowym ustaleniu wszystkich istotnych

dla sprawy okoliczności i na podstawie wszechstronnie zebranego materiału

dowodowego. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza,

że organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie

16

Sygn. akt: II OSK 1626/18

rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w efekcie czego sprawa nie została

dostatecznie wyjaśniona.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób, który nie pozostawiałby

żadnych wątpliwości kwestii naruszenia § 13 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9

ustawy - Prawo budowlane. Przeprowadzona przez organ ocena zebranego

materiału w tym zakresie nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że realizacja

przedmiotowej inwestycji całkowicie uniemożliwi zabudowę sąsiedniej nieruchomości

w sposób zgodny z przepisami prawa. Zauważyć bowiem należy, że w sporządzonej

na zlecenie organu analizie nasłonecznienia i zacienienia wskazano alternatywne

możliwości zabudowy działki nr 290, które umożliwią uwzględnienie interesów

zarówno inwestora jak i właściciela tej nieruchomości. Ponadto w toku postępowania

jego strony, w tym inwestor, także przedkładały przygotowane na ich zlecenie analizy

w tym przedmiocie. Stwierdzenie zatem, że realizacja przysługującego inwestorowi

prawa zabudowy w kształcie, jaki wynika z zatwierdzonego projektu spowoduje

naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich - bez dogłębnej analizy

całokształtu materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy, jest

przedwczesne.

Wskazane uchybienia i błędy w przeprowadzonym postępowaniu miały istotny

wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy i powodują, że orzeczenie Wojewody było

przedwczesne i niezgodne z prawem, co uzasadniało jego uchylenie.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazał, że zatwierdzany projekt jest już drugim

złożonym przez inwestora w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z

dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. Akt II SA/Gd 251/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Gdańsku oddalił skargę inwestora na decyzję organu II instancji, który uchylił decyzję

Starosty z dnia 16 grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu

pozwolenia na budowę, i przekazał temu organowi sprawę do ponownego

rozpoznania. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że

organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego stan

faktyczny, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik

sprawy. Wśród tych okoliczności wskazano m.in. pominięcie wezwania inwestora do

przedłożenia analizy nasłonecznienia, pominięcie niewykonania przez inwestora

obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym panem w

zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji oraz niewezwanie inwestora do

doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym panem w zakresie

17

Sygn. akt: II OSK 1626/18

zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr 290. W związku z tymi

rozstrzygnięciami i wyrokiem Sądu inwestor, działając w zaufaniu do organów władzy

państwowej, w dniu 19 grudnia 2016 r. złożył nowy wniosek o wydanie pozwolenia na

budowę i przedłożył nowy projekt, w którym dążył do wyeliminowania dostrzeżonych

przez Wojewodę i Sąd uchybień m.in. poprzez zawarcie w projekcie analizy

nasłonecznienia i zacienienia. Projekt ten został następnie uzupełniony także

zgodnie ze wskazaniami organu I instancji, zaś w związku z przedłożeniem przez

uczestników postępowania osobnej analizy, na zlecenie organu została wykonana

analiza nasłonecznienia i zacienienia niezależnego rzeczoznawcy.

Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. odzwierciedlają zawartą w art. 2 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego

przez nie prawa, opierającą się na pewności prawa, rozumianej jako zespół cech

przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Z art. 2

Konstytucji wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, by

stosowały wykładnię zgodną z Konstytucją i starały się nadawać interpretowanym

przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie.

W niniejszej sprawie organy administracji dążąc do zapewnienia ochrony prawa

własności właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, pominęły

obowiązek zapewnienia takiej ochrony również w odniesieniu do praw inwestora. Nie

do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także z

wywodzonymi zeń zasadami przyzwoitej legislacji - w szczególności zasady zaufania

obywatela do państwa - jest sytuacja, w której inwestor wykonując prawo zabudowy

własnej nieruchomości stosuje się do wskazań organów administracji oraz sądu, lecz

mimo to otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w świetle przepisów prawa

mógłby się spodziewać z uwagi na pominięcie przez organy przy ich stosowaniu

obowiązku wyważenia interesów poszczególnych grup. Sytuacja, z którą mamy do

czynienia w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie podważa zaufanie stron do

organów władzy państwowej, a także w samą pewność tworzonego prawa.

Jeżeli chodzi o przesłanianie budynku znajdującego się na działce nr 267 to

zwrócono uwagę na brak konsekwencji organu odwoławczego w ocenie wykonanych

w sprawie analiz zacieniania w stosunku do tego budynku. Wojewoda stwierdził, że

przedstawiona analiza nie daje podstaw do uznania, że do przesłaniania nie dojdzie.

W ocenie Wojewody będzie dochodziło do przesłaniania okna nr 2, natomiast dla

stwierdzenia czy pomieszczenie to będzie miało zapewnione wymagane przepisami

18

Sygn. akt: II OSK 1626/18

oświetlenie dzienne niezbędnym byłoby wykazanie w analizie spełnienia przesłanki z

§ 57 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest czy stosunek powierzchni okien do

powierzchni podłogi spełnia wymagania tego przepisu. Żadna z przedstawionych

analiz takich wyliczeń nie zawiera. Potrzebna jest również dokładniejsza analiza okna

nr 1, bowiem z jednej analizy wynika, że do przesłaniania dojdzie, z drugiej zaś, że

nie, Konieczny jest zatem rysunek rzutu parteru dla budynku na działce nr ..., w

celu ustalenia bez cienia wątpliwości, że kąt 60° wyznaczony został w sposób

odpowiadający § 13 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej rozporządzenia. Reasumując

Wojewoda stwierdził, że jedynie w przypadku działki nr 290 z całą pewnością zostały

naruszone przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe wskazuje na

nierozpoznanie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy.

Niezasadnie także organ odwoławczy zarzucił, że nieprawidłowo podano w

projekcie wskaźnik EP dla projektowanego budynku na poziomie 226,65

kWh/m2/rok, gdy z § 329 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12

kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie wynika, że dla budynków wielorodzinnych od 1 stycznia

2017 roku obowiązuje maksymalny wskaźnik w wysokości 85 kWh/m2 rok. Zgodnie z

przepisem § 330 przedmiotowego rozporządzenia nowych przepisów nie stosuje się

jeżeli przed dniem wejścia ich w życie został złożony wniosek o pozwolenie na

budowę opracowany na podstawie dotychczasowych przepisów. W przedmiotowej

sprawie wniosek został natomiast złożony w dniu 16 grudnia 2016 r., przed wejściem

w życie powołanych przez Wojewodę przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd Wojewódzki uznał, że organ

odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego w

stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto - nie ustalając należycie

wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszył przepisy postępowania

administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych

przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną

decyzję.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Wojewoda P. oraz M. K.,

19

Sygn. akt: II OSK 1626/18

A. Z., I. S. i B. S. zaskarżając wyrok w

całości.

W skardze kasacyjnej Wojewody P. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2

p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe

zastosowanie polegające w szczególności na:

naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7

lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w zw. z §

13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie

warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) poprzez jego

błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ

nie uwzględnił należycie zasady równości obywateli i nie wyważył

interesów podmiotów występujących w procesie inwestycyjnym, tj.

okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy w świetle stwierdzonego

przez organ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdy

tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w

sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśnił okoliczności, które pozwoliły

przyjąć w sposób nie budzący, wbrew ocenie Sądu, wątpliwości, iż

planowana inwestycja nie spełnia wymogów wskazanych w § 13, § 57

oraz § 60 rozporządzenia i z tego względu narusza uzasadnione

interesy osób trzecich;

naruszeniu § 329 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 330

rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż skoro w przedmiotowej sprawie

wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 16

grudnia 2016 r. organ winien orzekać w oparciu o przepisy

dotychczasowe, gdy tymczasem § 329 ust. 1 rozporządzenia

zastosowany przez organ odwoławczy w brzmieniu ustalonym przez § 1

pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i

Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2013 r. zmieniającego

rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 926) obowiązuje od

dnia 1 stycznia 2014 r., co prowadzi do wniosku, iż organ zasadnie

zarzucił nieprawidłowe wskazanie w projekcie wskaźnika EP dla

1)

2)

20

Sygn. akt: II OSK 1626/18

projektowanego budynku na poziomie 226,65 kWh/m

/rok;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy;

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd niewłaściwie

zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a.

poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały

materiał dowodowy, uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej, czym

naruszono art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. albowiem organ ten w ocenie Sądu:

- nie podjął inicjatywy dowodowej niezbędnej do tego, ażeby ustalić

ponad wątpliwość relewantne prawnie fakty dla ostatecznego

rozpoznania sprawy, jak również nie dokonał pełnej i ponownej

wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, gdy tymczasem

organ odwoławczy w sposób obszerny i szczegółowy dokonał analizy

dowodów znajdujących się w aktach sprawy;

- pominął, że w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić interesy

różnych grup obywateli, tak właścicieli działek sąsiednich, jak i

inwestora, zarzucając organowi brak pełnej analizy sprawy i w efekcie

błędną ocenę w zakresie spełnienia z § 13 rozporządzenia:

gdy tymczasem organ odwoławczy będąc obowiązanym ocenić

prawidłowość przeprowadzenia postępowania pod kątem przepisów

prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie

rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, nie ograniczając się zarzutów

przedstawionych w odwołaniu, dokonał tej oceny w sposób kompletny i

wyczerpujący, dokonując oceny i wyważając interesy wszystkich stron

postępowania; twierdzenia Sądu I instancji, iż przepisy te zostały

naruszone, są ogólnikowe i niekonkretne.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku

niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł

naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie p.p.s.a. środki kontroli

legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, choć

postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na

naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.;

Skarżący kasacyjnie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

21

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i

oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według

norm przepisanych.

Pełnomocnik M. K., A. Z., I.

S. i B. S. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174

pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez

pozbawienie M. K. możności obrony jego praw wskutek

niedoręczenia mu pisma skarżącej z dnia 30 listopada 2017 r. przed

zamknięciem rozprawy i przed wydaniem wyroku, co uniemożliwiło mu zajęcie

merytorycznego stanowiska w sprawie tego pisma;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez

jego niezastosowanie, art. 144 k.c. przez jego niezastosowanie, art. 32 ust. 1

Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i § 13 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną jego

wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie

do istniejących obiektów budowlanych;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z

art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji nie

podjął niezbędnej inicjatywy dowodowej w przedmiocie rozważenia interesów

różnych grup obywateli i uchylenie decyzji organu administracji z tej

przyczyny;

4) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z

art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji II instancji naruszył

zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie rozpoznał ponownie sprawy w

jej całokształcie, a tym samym uchylenie decyzji organu administracji z tej

przyczyny;

5) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z

art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady

ochrony zaufania obywateli do organów publicznych i wydanie rozstrzygnięcia

w oparciu o stanowisko, że naruszono prawa inwestora, który poprawił projekt

architektoniczno-budowlany stosownie do wytycznych zawartych w sprawie,

która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w

22

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 251/15, przy jednoczesnym pominięciu, że w

wyroku tym WSA w Gdańsku wskazał, iż powinno być zapewnione prawo

właścicieli działki nr 290 do wybudowania obiektu budowlanego zgodnie z

przepisami prawa;

6) naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141

p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania całej sprawy w jej granicach i

zaniechanie rozważenia podnoszonych w toku administracyjnego

postępowania odwoławczego i omówionych przez organ odwoławczy

zarzutów w zakresie:

1. niespełnienia przez projekt architektoniczno-budowlany wymogów w

zakresie nasłonecznienia i przesłaniania nieruchomości

znajdujących się w obszarze oddziaływania, co szczegółowo

wykazały analizy nasłonecznienia i przesłaniania wykonane na

zlecenie uczestnika M. K.;

2. niezachowania przez projekt architektoniczno-budowlany wymogów

w zakresie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej,

wynikających z klasyfikacji budynku pod względem ilości

kondygnacji (budynek średniowysoki);

3. niespełnienia przez projekt architektoniczno-budowlany wymogów w

zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych,

wynikających z przelicznika powierzchni użytkowej;

4. niezapewnienia dla projektowanego budynku odpowiedniej drogi

przeciwpożarowej i placu manewrowego, wynikających z klasyfikacji

budynku pod względem ilości kondygnacji (budynek średniowysoki);

5. niespełnienia przez projektowany obiekt budowlany wymogów w

zakresie lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów stałych;

6. niezachowania przez projektowany budynek odległości 4 m od

granicy działki w przypadku ściany z otworami okiennymi;

7. niespełnienia przez projektowany obiekt budowlany wymogów w

zakresie wskaźnika EP;

8. niespełnienia przez projektowany obiekt budowlany wymogów w

zakresie bezpieczeństwa pożarowego pomiędzy budynkiem

niższym a wyższym.

23

Sygn. akt; II OSK 1626/18

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez

oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs

ust. 3 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,

przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz

wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna

została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi

na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę

rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej

uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z

jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.;

dalej; p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi

kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której

przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi należało rozpoznać w

granicach przytoczonych podstaw.

W obu skargach kasacyjnych sformułowano trafne zarzuty dotyczące

naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

w zw. z § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 144 k.c. i art.

32 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji niezasadnego uchylenia decyzji

Wojewody P.ego z dnia 29 czerwca 2017 r. orzekającej o uchyleniu decyzji

organu pierwszej instancji i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz

udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie

działek nr ... i ....

Wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku organ odwoławczy zasadnie

stwierdził, że projekt budowlany sporządzony dla planowanej inwestycji nie spełnia

24

Sygn. akt: II OSK 1626/18

wymogów dotyczących zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze

oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9

Prawa budowlanego), gdyż usytuowanie i wysokość projektowanego budynku

spowoduje ograniczenia co do usytuowania i wielkości (gabarytów) przyszłego

budynku na działce sąsiedniej nr 290, w związku z regulacją przepisów dotyczących

przesłaniania i zacieniania (§ 13, § 57, § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002

r.).Mianowicie organ odwoławczy zanegował zastosowane w projekcie rozwiązanie

polegające na tym, że aby nie dochodziło do przesłaniania i zacieniania pomiędzy

planowanym budynkiem a potencjalną zabudową na działce nr 290, to hipotetyczny

budynek na działce sąsiedniej powinien być odsunięty na odległość prawie 7 m od

granicy z działkami inwestycyjnymi nr ... i .... Organ odwoławczy wyjaśnił, że w

przypadku usytuowania tzw. budynku teoretycznego na działce sąsiedniej nr 290 z

zachowaniem takiej samej odległości od granicy jak to uczynił inwestor, a więc 4 m,

dochodzić będzie do przesłaniania i zacieniania. W uzasadnieniu decyzji organ

odwoławczy, opierając się na orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazał na

potrzebę uwzględnienia zasad konstytucyjnych (art. 32 ust. 1, art. 64 ust.2

Konstytucji) przy wykładni przepisów Prawa budowlanego.

Zaznaczył m.in., że zasada równej dla wszystkich ochrony własności, jest

elementem równego traktowania przez władze publiczne. Unormowanie art. 5 ust. 1

pkt 8 i 9 Prawa budowlanego spełnia ważną rolę w zakresie wzajemnych stosunków

właścicieli nieruchomości sąsiednich. W szczególności istotne znaczenie w

stosunkach sąsiedzkich ma usytuowanie obiektu budowlanego wobec granicy

nieruchomości, z powodu możliwego oddziaływania budynku na sąsiednią

nieruchomość przez m.in. zasłonięcie dopływu światła lub widoku.

Organ przyjął, że chociaż § 13 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczy

pomiarów w zakresie przesłaniania i zacieniania między istniejącymi budynkami, to

jednak ma on również zastosowanie do potencjalnej zabudowy na działce

pozostającej w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dlatego organy

architektoniczno-budowlane są zobowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej

nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich

samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął

inwestycję. Słusznie organ odwoławczy zaznaczył, że nieuwzględnienie tych

uwarunkowań skutkowałoby uprzywilejowaniem pierwszego inwestora, który

inwestując w sąsiedztwie niezabudowanej nieruchomości nie byłby ograniczony

25

Sygn. akt: II OSK 1626/18

warunkami stawianymi w § 13, lecz tylko warunkami wynikającymi z § 12

Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że organ odwoławczy weryfikując

zgodność usytuowania projektowanego budynku z przepisami prawa, uwzględnił

ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki

NSA: z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12;

wyroki WSA: z 29 marca 2017 r., VII SA/Wa 885/16; z 7 czerwca 2017 r., II SA/Wr

129/17; z 5 stycznia 2018 r., II SA/GI 601/17; z 5 czerwca 2018 r., VII SA/Wa

2207/17).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miała właściwa

interpretacja i zastosowanie art. 5 ust.1 Prawa budowlanego stanowiącego o

podstawowych wymaganiach, które muszą być spełnione przy projektowaniu i

budowie obiektów budowlanych, w tym nakazie zapewnienia poszanowania,

występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób

trzecich (pkt 9).

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9

Prawa budowianego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być

interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny

przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami

konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa

sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich

polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim

zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania

wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga

uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości

(por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK

2816/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13; Prawo budowlane. Komentarz, pod red.

A. Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, s. 68-69).

Zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki oceniając rozstrzygnięcie organu

odwoławczego w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, kierował się

niespójną wykładnią tego przepisu. Wprawdzie z jednej strony dostrzegł potrzebę

wyważenia w procesie inwestycyjnym interesów inwestora oraz właścicieli sąsiednich

działek budowlanych, to z drugiej strony poczynił uwagi wskazujące na priorytetowe

potraktowanie uprawnień inwestora do zabudowy własnej nieruchomości.

26

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Stwierdził m.in., że w procesie inwestycyjnym trzeba zbadać, czy w wyniku

realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, w

szczególności w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i

rozporządzenia, tj. w taki sposób, który całkowicie uniemożiiwi zabudowę sąsiedniej

nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa.

Trudno odgadnąć dlaczego Sąd Wojewódzki zawęził zasadę poszanowania

uzasadnionych interesów osób trzecich tyiko do takich przypadków, gdy

projektowany obiekt budowlany "całkowicie" uniemożliwia zabudowę sąsiedniej

działki, wówczas gdy ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

powinna przysługiwać właścicielom sąsiednich działek, jeżeli oddziaływanie danej

inwestycji będzie skutkowało istotnymi ograniczeniami w reaiizacji ich własnych

przedsięwzięć budowianych. Nie ulega wątpliwości, że równa ochrona prawa

własności, w tym prawa do zabudowy nieruchomości wymaga, aby organ

architektoniczno-budowlany w sprawie pozwolenia na budowę przestrzegał

zachowania pewnej symetrii w oddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości,

tak aby ich właściciele mogli w sposób optymalny realizować swoje przedsięwzięcia

budowlane.

Mylnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że "Związanie inwestora wymogiem

z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie może powodować, że w efekcie ma

on ograniczone prawo zabudowy swojej działki". Należy bowiem założyć, że zasada

poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się z

określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego

obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na

działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej.

Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa

budowlanego, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o

pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub

terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie zaś z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt

zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać określone w tym przepisie

dane dotyczące m.in. usytuowania projektowanych obiektów budowlanych "w

nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich".

Trzeba pamiętać, że to właśnie dane przedstawione w projekcie

zagospodarowania działki lub terenu mają istotne znaczenie dla wyznaczenia

27

Sygn. akt: II OSK 1626/18

obszaru oddziaływania obiektu, co przekłada się na ochronę interesów osób trzecich,

przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jeżeli więc strona

postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgłosi zastrzeżenia, że planowana

inwestycja wprowadzi ograniczenia co do istniejącej lub potencjalnej zabudowy na

jego nieruchomości, przykładowo związane z przesłanianiem i zacienieniem, to organ

architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany pod tym

kątem.

Warto w tym miejscu przytoczyć tezę z wyroku NSA z 14 września 2006 r.,

II OSK 1090/05, wskazującą, że właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5

ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, prawo do poszanowania jego uzasadnionych

interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie

budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli

działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12

rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim

powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenie interesów

inwestora i właścicieli działek sąsiednich, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy

oraz możliwości zabudowy działek.

Z kolei w wyroku z 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12 Naczelny Sąd

Administracyjny sformułował trafnie pogląd, że będąca przedmiotem postępowania w

sprawie pozwolenia na budowę planowana inwestycja powinna uwzględnić

zacienienie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do której realizacji

istnieje ogólny zamiar właściciela. Zaznaczył przy tym, że chociaż § 13

rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. ma zastosowanie do istniejącej zabudowy, to

niezależnie od tego organ architektoniczno-budowlany ocenia wpływ planowanej

inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jej

zagospodarowania - z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

- w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich".

Podsumowując powyższe rozważania należy podkreślić, że prawo do

zabudowy ustanowione w art. 4 Prawa budowlanego nie jest nieograniczone, gdyż

warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z

przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi

uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich,

zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

28

Sygn. akt: II OSK 1626/18

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że własność i inne prawa

majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy

właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób,

by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w

stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy

zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych

uprawnień.

Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być

rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znaczonych utrudnień

czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (por. Prawo

budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, LEX

a Wolters Kluwer business. Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia

Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że w

sprawie pozwolenia na budowę należy uwzględnić wszelkie oddziaływanie na

nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może

oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z

zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł

prawny. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnió konstytucyjny

obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji

RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest każdorazowo takie

wyważenie interesów stron, aby inwestycja była realizowana w sposób

nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z

zachowaniem uprawnień inwestora (por. wyroki NSA: z 14 września 2006 r., II OSK

1090/05; z 3 marca 2008 r., II OSK 436/07; z 28 czerwca 2013 r., II OSK 551/12).

Przedstawione powyżej uwarunkowania prawne zostały w sposób właściwy

uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy. Z akt sprawy i

uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił

zebrany materiał dowodowy, a w szczególności analizy dotyczące przesłaniania i

zacieniania działki nr 290. Akceptacji podlegały zastrzeżenia organu odwoławczego

co do niezachowania w projekcie warunków wynikających z § 13, § 57 i § 60

rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa

budowlanego.

29

Sygn. akt: II OSK 1626/18

Ustalenia faktyczne poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy

pozwoliły na podjęcie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem istotnych okoliczności

sprawy.

Niezasadne było zatem stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że organ

odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy nie wyważył interesów stron w kontekście

przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a decyzja wydana została z

naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto

jako nietrafne należało uznać uwagi Sądu co do naruszenia przez organ odwoławczy

zasady zaufania obywatela do państwa w związku z odmową udzielenia pozwolenia

na budowę w sytuacji, gdy inwestor, stosując się do wskazań organów administracji

oraz wcześniejszego wyroku sądu, otrzymuje rozstrzygnięcie inne od tego, którego w

świetle przepisów prawa mógłby się spodziewać, gdyby nie pominięto obowiązku

wyważenia interesów poszczególnych stron postępowania.

Po pierwsze. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że właśnie w poprzednim wyroku

z 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 251/15 wskazano, iż prawo do zabudowy swojej

nieruchomości przysługuje nie tylko inwestorowi, ale także właścicielowi działki nr

290, dlatego organ powinien zbadać zarzuty, które dotyczą nadmiernego

ograniczenia - poprzez planowaną zabudowę - prawa właściciela działki nr 290 do

zabudowy jego nieruchomości. W szczególności Sąd zaznaczył, że w sprawie ma

znaczenie, czy planowany budynek nie zacieni działki nr 290 w ten sposób, że

uniemożliwi na niej budowę budynku zgodnego z przepisami prawa.

Skoro organ w niniejszym postępowaniu stwierdził, że również nowy wniosek

nie odpowiada wymogom, dyktowanym ochroną uzasadnionego interesu właściciela

działki nr 290 w zakresie warunków dotyczących zacienienia jego nieruchomości, to

miał obowiązek tę okoliczność uwzględnić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez organ

odwoławczy argumentacja prawna i ustalenia faktyczne uzasadniały wydanie decyzji

odmownej z uwagi na niespełnienie wymogów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa

budowlanego, a nie pkt 1 - jak podano w decyzji, w związku z naruszeniem art. 5 ust.

1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia z 12 kwietnia

2002 r.

W rezultacie usprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty sformułowane w

ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez Wojewodę P.ego oraz

30

Sygn. akt: II OSK 1626/18

uczestników, odnoszące się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a.

Trafnie również podniesiony został przez uczestników zarzut naruszenia przez

Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie

rozpoznania całej sprawy w jej granicach i zaniechanie weryfikacji wszystkich

zagadnień będących przedmiotem oceny organu odwoławczego, a zwłaszcza

zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących zgodności projektowanego budynku

z planem miejscowym (parametry, kondygnacje budynku), liczby miejsc postojowych,

wymogów ochrony przeciwpożarowej. Ponadto zauważyć należy, że w dwóch

kwestiach stanowisko Sądu nie zostało wyrażone w sposób wyczerpujący.

Wprawdzie Sąd omówił ocenę organu odwoławczego w przedmiocie przesłaniania

budynku na działce nr 267, to jednak nie zweryfikował jej jednoznacznie.

Niewystarczająca jest też analiza Sądu dotycząca wskaźnika EP dla

projektowanego budynku w kontekście warunków określonych w § 329 i § 330

Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Z tych względów zasadne okazały się zarzuty z punktu 6 skargi kasacyjnej

uczestników oraz z 1.2 skargi kasacyjnej Wojewody P. Z uwagi na

niekompletną ocenę Sądu Wojewódzkiego przedwczesne było odnoszenie się do

zarzutu z punktu 11.2 Wojewody P.

Końcowo należy zaznaczyć, że chybiony okazał się zarzut kasacyjny

uczestników co do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sam fakt

doręczenia M. K. odpisu pisma procesowego z 30 listopada 2017 r.

po dacie rozprawy nie skutkował pozbawieniem go możności obrony swych praw,

gdyż uczestnik ten brał udział w rozprawie, podczas której pełnomocnik skarżącej w

swym wystąpieniu powołał się na treść tego pisma, a zatem uczestnik mógł w tym

zakresie zająć stanowisko, bądź złożyć stosowne wnioski. Ponadto z protokołu

rozprawy wynika, że zostało złożone sprawozdanie sędziego, które ze swej istoty

zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy na podstawie akt, ze szczególnym

uwzględnieniem zarzutów skargi (art. 106 § 1 p.p.s.a.), a następnie pełnomocnik

skarżącej i uczestnik zajęli stanowisko w sprawie. Wobec powyższego nie zaistniała

podstawa nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W konsekwencji sprawa została rozpoznana przez Naczelny Sąd

Administracyjny merytorycznie z wnioskami wyżej omówionymi. Zasadność

przedstawionych wyżej zarzutów kasacyjnych skutkowała uchyleniem zaskarżonego

31

Sygn. akt; II OSK 1626/18

wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185

p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

p.p.s.a.

. ....s

32