II OSK 1621/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska- Gągała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 754/21 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. nr IR-III.7821.4.2020.4 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 754/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr IR-III.7821.4.2020.4 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 24 stycznia 2020 r. nr ABP.67403.5.2019 Starosta Kaliski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W decyzji przedstawiono wszystkie wymagania, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 1-8 u.i.d. Organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy złożonej dokumentacji, a także dokumentacji uzupełniającej stwierdzono jej kompletność. Stronami postępowania administracyjnego są właściciele i użytkownicy wieczyści, a także osoby fizyczne i prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją oraz inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy.

Odwołanie od decyzji Starosty złożył H. D. podnosząc zarzut całkowitego pominięcia istotnego i ważnego interesu zarówno jego jak i pozostałych właścicieli nieruchomości o nr ew. [...] oraz nadmierne oddalenie parkingu rowerowego typu B&R od przystanków komunikacji miejskiej.

Odwołujący się wskazał, że realizacja inwestycji będzie zakłócała korzystanie z jego nieruchomości w graniach określonych przepisami, jak i wynikających z zasad współżycia społecznego. Stwierdził także, że jej realizacja uniemożliwi lub bardzo utrudni korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Na skutek planowanej inwestycji działka straci na wartości i będzie mieć inne przeznaczenie gospodarcze. Wykonanie decyzji spowoduje zmianę kształtu działki oraz zmiany rodzaju i możliwości przyszłych inwestycji na niej, spowoduje brak swobodnego dostępu i wjazdu na działkę oraz będzie stale i na bieżąco zakłócać normalne i codzienne korzystanie z działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

Odwołujący oświadczył, że nie wyraził zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac związanych z instalacjami naziemnymi czy podziemnymi na jego nieruchomości.

W piśmie z 10 lutego 2020 r. H. D. uzupełnił swoje odwołanie i wniósł o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania w całości.

Wojewoda Wielkopolski wezwał Starostę do ustosunkowania się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

W odpowiedzi na wezwanie Wojewody, inwestor wskazał, że rezygnuje z realizacji inwestycji na działce nr [...] poprzez realizację punktu przesiadkowego, samoobsługowej stacji napraw rowerów oraz niezbędnej infrastruktury. Tym samym w całości uwzględniono żądanie przedstawione w odwołaniu. Inwestor powiadomił również Wojewodę, że zmianie uległ też projekt zagospodarowania działki nr [...]. Z tego względu nadesłano nową mapę z projektem podziału tej nieruchomości zaktualizowaną o nowe rozwiązania.

W piśmie z 4 kwietnia 2020 r. H. D. oświadczył, iż cofa w całości swoje odwołanie i jednocześnie oświadczył, iż nie jest właścicielem działki nr [...].

Decyzją z 29 czerwca 2021 r., nr IR-III.7821.4.2020.4 Wojewoda Wielkopolski nie uznając cofnięcia odwołania zmienił decyzję organu I instancji w ten sposób, że:

1. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie wykreślenia w nazwie inwestycji słów "budowę punktów przesiadkowych" oraz skreślił działkę [...];

2. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie pkt I.2. i w tym zakresie orzekł co do istoty – początek ścieżki rowerowej wskazano jako początek odcinka w m. O., koniec ścieżki wyznaczono na skrzyżowaniu z drogą gminną biegnącą w kierunku miejscowości S.;

3. uchylił w całości pkt II zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie linii rozgraniczających teren;

4. uchylił załącznik w postaci mapy i orzekł co do istoty poprzez dołączenie nowego załącznika;

5. orzekł co do istoty sprawy w zakresie polecenia wykonania zobowiązań wynikających z decyzji organu Wód Polskich skierowanych już nie do Powiatu Kaliskiego, ale do Zarządu Powiatu Kaliskiego jako zarządcy drogi powiatowej;

6. uchylił i orzekł co do istoty poprzez wykreślenie w tabeli nr 3 pozycji dotyczącej działki nr [...];

7. uchylił w całości mapę z projektem podziału działki nr [...] i orzekł co do istoty przez zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...];

8. uchylił wszystkie tomy projektu budowlanego i orzekł przez zatwierdzenie nowych, skorygowanych tomów projektu budowlanego;

9. uchylił pkt VIII.3. w zakresie słów "nie dotyczy" i orzekł poprzez zobowiązanie inwestora do rozbiórki obiektów tymczasowych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania;

10. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt VIII.5., VIII.6. i VIII.8.;

11. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że nie uznał cofnięcia odwołania H. D. i nie umorzył postępowania odwoławczego z uwagi na dostrzeżone wady decyzji organu I instancji, a tylko taka okoliczność może stanowić odmowę uznania cofnięcia odwołania.

Organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku uzupełnień dokumentacji technicznej, akta sprawy są kompletne i zgodne z art. 11d u.i.d. W związku z rezygnacją z zagospodarowania działki [...] Wojewoda zmienił treść wniosku inwestora, do czego był uprawniony w wyniku ustosunkowania się inwestora od odwołania H. D.. Rezygnacja z lokalizacji parkingów na działce nr [...] wymagała zmiany treści wniosku, załącznika w postaci mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Zmiana podziału nieruchomości dotyczyła tylko działki [...]. W pozostałym zakresie decyzja Starosty odpowiadała prawu. Jedynie nieścisłości dotyczyły projektu budowlanego.

Mimo stwierdzonego braku potrzeby lokowania obiektów tymczasowych, Wojewoda uznał, że należy dopuścić możliwość realizacji takich obiektów na czas budowy, co zwykle ma miejsce na placu budowy, a następnie dokonać ich rozbiórki. Starosta nie mógł z góry założyć, że takie obiekty nie powstaną. Wobec tego należało także określić termin rozbiórki takich obiektów.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zachowana. Modyfikacje wniosku nie wprowadzają odstępstw, które niweczą zamierzenie inwestora. Inwestycja, chociaż skorygowana, zachowuje swoją tożsamość.

Wojewoda nie odniósł się do zarzutów odwołania z uwagi na to, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe albowiem wyłączono działkę nr [...] z terenu inwestycji.

Pismo o nazwie "Sprzeciw stron wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania" złożył D. M.. Zażądał on wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty, gdyż jak stwierdził, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

W dniu 2 kwietnia 2021 r. zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości Trojanów, oznaczoną jako działka nr [...], której nie ma w ewidencji działek, [...], której nie ma w ewidencji działek, dla których nie ma księgi wieczystej.

Starosta miał wiedzieć, że właścicielka części tych działek – Z. M. zmarła i po niej części działek odziedziczyli: D. M., Z. M.1, A. K., J. M. oraz K. M..

Żadna z wymienionych osób nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, stąd naruszono zasadę informowania stron i czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Decyzja ingeruje w prawo własności, które jest prawem niewzruszalnym. Nie może się toczyć postępowanie administracyjne, kiedy nie jest jeszcze wiadome, kto jest jego stroną w związku z faktem dziedziczenia.

Abstrahując od kwestii procesowych, D. M. stwierdził, że realizacja inwestycji doprowadzi do ograniczenia dostępu do jego działki, na której wykonuje działalność rolną. W związku z tym, wartość działek drastycznie zmaleje.

W piśmie z 13 sierpnia 2021 r. Wojewoda wezwał D. M. do sprecyzowania swojego żądania poprzez wskazanie, czy jego pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, czy skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu albo innym wnioskiem.

D. M. wyjaśnił, że jego pismo należy traktować zarówno jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty oraz jako skargę do sądu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, że zawiadamianie o wszczęciu, czy zakończeniu prowadzenia postępowania następuje w trybie, o którym mowa w art. 11d ust. 5, 6, 7, i 8 oraz art. 11 f ust. 3, 4 i 5 u.i.d. Zgodnie z powołanymi przepisami, zawiadomienia doręcza się na adres właścicieli, czy też użytkowników wieczystych, których dane adresowe widnieją w katastrze nieruchomości. Reszta osób jest zawiadamiana w drodze obwieszczenia. Na dzień wydania decyzji w katastrze nieruchomości dla wskazanych działek widnieli M. oraz M. małż. K.. Żaden organ administracji publicznej w myśl u.i.d. nie jest zobowiązany do ustalania prawidłowości treści rejestrów, co więcej do poszukiwania adresów stron.

Wszystkie strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni pisemnie lub w drodze obwieszenia widniejącego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organów lub w gazecie o zasięgu regionalnym ("Głos Wielkopolski") oraz lokalnym ("Życie Kalisza"). W sytuacji zgonu stron, w myśl art. 11f ust. 5 u.i.d. nie doręcza się decyzji.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 754/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy prawa dotyczące realizacji inwestycji drogowych zostały uregulowane w u.i.d. Sam tytuł tej ustawy, a w zasadzie na sformułowanie "o szczególnych zasadach" wskazuje na wyjątkowość regulacji prawnych, które wymykają się zasadom ogólnym, według których prowadzony jest proces inwestycyjno-budowlany. Immanentną cechą wyjątków od zasad ogólnych jest to, że nie podlegają one wykładni rozszerzającej, ponieważ ich wyjątkowość nie może doprowadzić do jeszcze szerszego zastosowania niż wynikało to z woli ustawodawcy, kiedy ustanawiał u.i.d. (exceptiones non sunt extendendae). W konsekwencji tego założenia, u.i.d. reguluje uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, których spektrum form inwestycyjnych jest szerokie tak jak stanowią o tym przepisy prawnodrogowe (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 445/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przyjęte powyżej założenie, które stało się ratio legis dla ustawodawcy w momencie uchwalania u.i.d. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto przepisy u.i.d. regulują wyczerpująco materię, która "w normalnym trybie" jest uregulowana w poszczególnych materiach ustawowych – prawnobudowlanej, prawnodrogowej, przepisach o gospodarce nieruchomościami etc. Uregulowanie tych zagadnień w jednej materii stanowi jasną wskazówkę interpretacyjną, zgodnie z którą stosowanie przepisów u.i.d. jest jedyną materią ustawową, jaka znajduje zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Z woli inwestora, zaplanowano inwestycję polegającą na budowie drogi rowerowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. np. rowy. Inwestor, jako jedyny dysponent tej inwestycji ma wyłączne prawo zdecydowania o tym, w jaki sposób będzie ona realizowana pod warunkiem uzyskania pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie fakt, jak szerokie spektrum zagadnień zostało uregulowanych w u.i.d., a w konsekwencji tego, jak wiele zagadnień zostało wziętych pod uwagę na gruncie niniejszej sprawy, Sąd kierując się dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. rozpoznał skargę nie tylko w granicach zarzutów i argumentacji skarżącego, ale także w kontekście całokształtu zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie odmówił uwzględnienia oświadczenia o cofnięciu odwołania wniesionego przez H. D.. Wojewoda zasadnie też podjął rozstrzygnięcie reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnośnie do zarzutów podniesionych przez skarżącego Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Przepisy u.i.d. stanowią wyjątkową regulację prawną, która nie wpisuje się w "klasyczny" proces inwestycyjno-budowlany, tylko zawiera regulacje "uproszczone". Wyjątkowość tej regulacji nie może prowadzić do stosowania jej w aspekcie wykładni rozszerzającej.

Zarówno Starosta jak i Wojewoda byli zobowiązani do stosowania przepisów u.i.d., a więc także przepisów dotyczących postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Są to art. 11d u.i.d. regulujący zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym oraz art. 11f u.i.d., który odnosi się do doręczania decyzji administracyjnych wieńczących te postępowania (rozpoznawcze oraz odwoławcze).

Zgodnie z art. 11d ust. 5 u.i.d.: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne". Ww. przepis jasno stanowi o formie, w jakiej zawiadamia się wszystkie strony o wszczęciu postępowania. Jest to obwieszczenie, a w stosunku do inwestora oraz właścicieli, czy też użytkowników wieczystych nieruchomości, na której ma się znaleźć inwestycja drogowa – pisemne zawiadomienie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19, dostępny w CBOSA). Organ prowadzący postępowanie kieruje się wyłącznie danymi, które figurują w katastrze nieruchomości.

W skardze podniesiono, że Starosta miał wiedzieć o fakcie, iż matka skarżącego zmarła, i że skarżący jest jednym z następców prawnych po Z. M.. Zgodnie z art. 11d ust. 7 i 8 u.i.d.: "W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie wnioskodawcy [ust. 7]. Przepis ust. 7 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku [ust. 8].

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedłożył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Kaliszu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I Ns 1734/16, w którym stwierdzono, iż m.in. skarżący nabył spadek po Z. M. zmarłej w dniu [...] r. (k. 51 akt sądowych). Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku uprawomocniło się z dniem 14 października 2016 r., a postępowanie administracyjne zostało zainicjowane z dniem 17 lipca 2019 r. W ciągu niespełna trzech lat skarżący miał czas na dokonanie właściwych zmian w katastrze nieruchomości. Ujawnienie prawdziwych danych skutkowałoby tym, że skarżący od początku postępowania administracyjnego brałby w nim czynny udział. Zaniedbanie w tej materii nie może prowadzić do wniosku, że skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym zachodzi chociażby przesłanka wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nieujawnienie prawidłowych danych w katastrze nieruchomości z winy skarżącego nie może skutkować więc postawieniem zarzutu uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o tym, w jaki sposób można dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. "Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)." [uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, dostępna w CBOSA]. To, że skarżący nie został zawiadomiony w sposób "tradycyjny" nie oznacza, że nie został zawiadomiony w sposób, o którym mowa w art. 49 K.p.a.

Sąd zwrócił także uwagę na brzmienie art. 11f ust. 3 i następne u.i.d. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne". Decyzja jest doręczana inwestorowi. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją doręcza się jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji. Tryb doręczania im decyzji jest uregulowany w ten sam sposób, jak w przypadku pozostałych stron postępowania – w drodze obwieszczenia. Jednocześnie, zawiadomienia o wydaniu decyzji doręcza się według danych figurujących w katastrze nieruchomości, który w odniesieniu do skarżącego, posiadał nieaktualne dane. Nieaktualność tych danych wynika wyłącznie z zaniechania skarżącego w zakresie naniesienia prawidłowych danych z uwagi na wydane niespełna trzy lata wcześniej postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku.

"Art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych." (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3815/19, dostępny w CBOSA). Skutek, o którym traktuje Naczelny Sąd Administracyjny znajduje także zastosowanie do sukcesorów.

Przepis art. 11f ust. 5 u.i.d. stanowi z kolei: "Przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku". W toku postępowania administracyjnego, żaden organ administracji publicznej (rozpoznawczy jak i odwoławczy) nie wiedział o istnieniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej Z. M.. Mając na względzie to, że przepisy u.i.d. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a., wystarczającym było to, że Starosta, a następnie Wojewoda zawiadamiali o sprawie administracyjnej oraz doręczali decyzje w trybach określonych odpowiednio w art. 11d ust. 5, 7 i 8 oraz art. 11f ust. 3, 5 i 6 u.i.d. Przepis ust. 6 odnosi się jedynie do odpowiedniego stosowania tych przepisów przez organ odwoławczy.

Domniemana wiedza Starosty o tym, kto tak naprawdę jest właścicielem działki nr [...] oraz [...] nie miała znaczenia dla sprawy, a jedynie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Wina skarżącego co do omówionego wyżej zaniedbania uniemożliwia skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 8-10 K.p.a., tym bardziej, że doznają one istotnej modyfikacji względem u.i.d. (lex specialis derogat legi generali). Nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 u.i.d. na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Zawiadomienie to posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 315/14, dostępny w CBOSA).

Odnośnie do materialnoprawnych zarzutów skargi, Sąd również stwierdził ich niezasadność. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest tak, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej, jego nieruchomości utracą dostęp do dróg publicznych. Powstała w wyniku podziału działka [...] ma dostęp do drogi publicznej znajdującej się w działce nr [...] (droga wiodąca ku jezioru S. – od południa), a także ma dostęp do drogi gminnej w działce [...] (od strony północnej – droga polna wiodąca do leśnej kapliczki przy ul. [...]). Ponadto, działka skarżącego nr [...] swoją południową granicą styka się z działką nr [...]. Od strony północnej, ta sama działka graniczy z działką nr [...], która także jest działką publiczną. Nie jest zatem prawdą, jakoby działki skarżącego nie miały dostępu do dróg publicznych w związku z realizacją inwestycji drogowej.

Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że budowa drogi rowerowej spowoduje zmniejszenie wartości jego nieruchomości. Ścieżki rowerowe, które są wyrazem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także stanowią o wymiarze rekreacyjnym danej okolicy, nie mogą wpływać negatywnie na wartość nieruchomości. Poza tym, kwestie związane z wartością nieruchomości pozostają domeną postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę inwestycji drogowej. Ta okoliczność nie może stać na przeszkodzie w zrealizowaniu tej inwestycji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł D. M. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r. nr 14 poz. 609) poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, iż zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są wystarczające dla stosowania przez organy administracyjnej specustawy dotyczącej ścieżki rowerowej nie będącej w pasie drogi publicznej co spowodowało naruszenie praw strony w zakresie prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym i braniu w nim udziału na zasadach ogólnych;

2. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego w pełnym zakresie i nie uzupełnienie go poprzez działanie z urzędu, mimo iż w sprawie zachodziły podstawy do zweryfikowania czy w zaistniałym stanie faktycznym poinformowanie urzędu o tytule do spadkobrania dawało podstawy do traktowania zawiadamiającego o czynnościach związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym zamiast pomijania go w toku prowadzonych czynności;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy w niniejszej sprawie koniecznym było uchylenie decyzji Wojewody, która została wydana w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, bez należytego powiadomienia stron i rozpoczęcia inwestycji bez poszanowania prawa własności; zrealizowania inwestycji bez uprzedniego oszacowania wysokości odszkodowania i zajmowanie terenu bez jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Także ten przepis ma charakter ustrojowy. Stanowi on, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na decyzję administracyjną dokonując tym samym jej kontroli. Sąd nie uznał się niewłaściwym do rozpoznania skargi. Skarżący kasacyjnie może prezentować pogląd, że wyniki tej kontroli są błędne, jednakże ewentualne dokonanie nienależytej kontroli nie może być utożsamiane z brakiem dokonania takiej kontroli albowiem są to dwie odmienne sytuacje.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia

art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 609).

Po pierwsze, stwierdzić należy, że w Dzienniku Ustaw Nr 14 z 1985 r. opublikowana została ustawa o drogach publicznych pod pozycją nr 60 nie zaś pod poz. 609. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący kasacyjnie odwołuje się do Dziennika Ustaw Nr 14, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że zarzut dotyczy ustawy opublikowanej pod poz. 60 i w jej pierwotnym brzmieniu. Art. 8 ust. 1 stanowił, że do dróg zakładowych zalicza się:

1) ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi,

2) place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.

Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, gdyż nie definiował on pojęcia pasa drogi publicznej a nadto nie obowiązywał w tym brzmieniu w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie odwołuje się do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu: "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi." Przepis ten zawiera definicję drogi wewnętrznej nie zaś pasa drogowego a zatem nie miał on zastosowania w sprawie. Definicja pasa drogowego zawarta jest w art. 4 ww. ustawy. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony w skardze kasacyjnej.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które dawałoby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kwestia prawidłowości powiadomienia stron postępowania została należycie wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest niecelowe.

Odnośnie do kwestii odszkodowania stwierdzić należy, że jest ona rozstrzygana w odrębnym postępowaniu a tym samym nie może być kryterium oceny prawidłowości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.