II OSK 1557/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1188/20 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2020 r. znak SKO.ZP/415/181/2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1188/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę R. spółki

z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję nr SKO.ZP/415/181/2020 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2020 r., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżyła wyrok Sądu I instancji i zarzuciła naruszenie:

- art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ II instancji prawidłowo rozpoznał merytoryczne odwołanie strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wbrew stanowisku Sądu I instancji decyzja administracyjna organu I instancji nie została prawidłowo i zgodnie

z przepisami prawa doręczona stronie, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego i brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania, zaś stwierdzone uchybienie organu I instancji polegające na nieprawidłowym doręczeniu wydanej decyzji stronie winno było skutkować uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania odwoławczego;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 § 4 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu treści art. 127a k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to w szczególności brak odniesienia się do kwestii legalnego i w pełni zgodnego z prawem wykonania inwestycji przez Inwestora do stanu zamkniętego (pomimo odwoływania się pośrednio przez Sąd do sprawy pozwolenia na użytkowanie), braku analizy zgodności ustalonych przez organy i cytowanych przez Sąd parametrów decyzji

o warunkach zabudowy z zagospodarowaniem terenów sąsiednich,

a w konsekwencji, brak stwierdzenia czy faktycznie zrealizowana inwestycja może być traktowana, jako naruszająca ład przestrzenny, a także brak odniesienia się do kwestii tego, czy zrealizowane już przez inwestora, a ukształtowane w pozwoleniu na budowę opartym na uchylanej decyzji o warunkach zabudowy zamierzenie inwestycyjne, może w ogóle prowadzić do ustalenia, że realizacja obiektu budowlanego odbywała się z jakimkolwiek naruszeniem prawa, bowiem organy administracyjne powinny także mieć na uwadze skutki swoich decyzji dla pewności obrotu prawnego;

- art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione pominięcie, że skarżący kasacyjnie wykonując (w oparciu o wydane na podstawie spornej decyzji o warunkach zabudowy pozwolenie na budowę) zamierzenie inwestycyjne realizował zasadę poszanowania praw dobrze nabytych (inwestor nabył prawo do realizacji zamierzenia budowlanego) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (inwestor uzyskał wymagane prawem pozwolenie na realizację zamierzenia budowlanego, które co najmniej po decyzji Wojewody Małopolskiego, a przed wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. było niewątpliwie ostateczne).

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący kasacyjne wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że decyzja Starosty Myślenickiego z dnia 25 października 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego

i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego stała się ostateczna przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach nr 499/LIII/2018 uchwalającej miejscy plan zagospodarowania przestrzennego, który ogłoszony został w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 25 października 2018 r., poz. 7158.

Tymczasem Sąd I instancji prawidłowo opisał sekwencję dat (data wydania decyzji, data wejścia w życie m.p.z.p., data decyzji Wojewody Małopolskiego oraz wyrok WSA w Krakowie), ostatecznie słusznie uznając, że m.p.z.p. wszedł w życie przed uzyskaniem przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej niezastosowanie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Po pierwsze, z treści tego przepisu wynika, że zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy odnosi się tylko do konkretnej, wydanej, już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, analizowane unormowanie wskazuje umiejscowienie czasowe decyzji o pozwoleniu na budowę,

a mianowicie przesłankę negatywną, uniemożliwiającą wystąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to jest – "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych

w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/09). Ochrona ta ograniczona jest jednak tylko do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uchwalenia planu miejscowego. W odniesieniu do pierwszego zarzutu wskazać należy, że na k. 108 akt administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo datowane na dzień 30.12.2019 r. udzielone przez spółkę adw. M. P., który jednocześnie udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego adw. M. B. Decyzja organu I instancji została doręczona na adres kancelarii adwokata M. P., na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje pieczątka kancelarii adwokata M. P.. Również adwokat M. P. złożył w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji – mimo, że wskazano nazwisko pełnomocnika substytucyjnego.

Okoliczność, że decyzja została doręczona w powyżej opisany sposób nie przesądza jednak o wadliwości samego doręczenia i nie można utożsamiać jej z sytuacją,

w której decyzja nie została doręczona.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.