II OSK 1497/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/18 w sprawie ze skargi L. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia dotyczącej wykonania nałożonego na L. B., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], obowiązku rozbiórki zjazdu o nawierzchni betonowej z działek nr ewid. [...] i [...], położonych w I., wykonanego na działce nr ewid. [...], na długości działki nr ewid. [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. B., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art 7, art 77 § 1, art 124 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie" skargi w sytuacji wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia bez wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż wskutek wykonania nałożonego obowiązku (rozbiórki zjazdu) nastąpi pozbawienie skarżącego i jego żony dostępu (dojazdu) do własnej nieruchomości;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wysokość grzywny w kwocie 1 000 zł nie budzi wątpliwości, w sytuacji gdy uzasadnienie postanowienia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2018 r. oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lipca 2018 r. nie wymieniają przesłanek uzasadniających ustalenie grzywny na takim poziomie;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że nałożony obowiązek nie mógł być wykonany przez inną osobę, gdy z osnowy postanowienia organu pierwszej instancji taka możliwość wynika wprost na skutek wykonania zastępczego;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi bez uprzedniego zbadania wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz na wadliwym (niezupełnym) uzasadnieniem wyroku, w szczególności poprzez nie odniesienie się do zarzutu dotyczącego niewstrzymania czynności oraz/lub postępowania egzekucyjnego pomimo szczególnie uzasadnionego przypadku.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lipca 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2018 r., znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ odwoławczy nie dokonał oceny możliwości wstrzymania czynności lub wstrzymania postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, a Sąd wojewódzki, nie zamieszczając w uzasadnieniu wyroku odniesienia do zarzutu dotyczącego naruszenia art 23 § 6 u.p.e.a., pozbawił stronę możliwości poznania merytorycznych argumentów leżących u podstaw wydanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że konstrukcja zarzutu naruszenia "art. 151w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." jest nieprawidłowa bowiem przepisy te wykluczają się wzajemnie - określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich stanowi kiedy sąd oddala skargę, drugi, kiedy ją uwzględnia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie organu egzekucyjnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (lit. c) art.145 § 1 pkt 1), bądź przepisami prawa materialnego (lit. a) 145 § 1 pkt 1). Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nawet okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim żadnych mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił dlaczego oddalił skargę na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1. 000 złotych. To, że nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi L. B. lub umotywował wyrok nie tak jakby tego oczekiwał skarżący nie świadczy o naruszeniu wymienionego wyżej przepisu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy należycie ustaliły stan faktyczny, który prawidłowo został zaakceptowany przez sąd wojewódzki dlatego w sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organy orzekające zasad wynikających z art. 7, 8, 77 § k. p .a. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem Sąd wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych postanowień, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. Przypomnieć należy, co słusznie podniósł sąd I instancji, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna i prawomocna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nakładająca na L. B. obowiązek rozbiórki zjazdu o nawierzchni betonowej z działek nr [...] i [...] położonych w I., wykonanego na działce ewid. nr [...], na długości działki ewid. nr [...]. Nie jest kwestionowane, że przedmiotowy zjazd nie został rozebrany. Brak dojazdu do nieruchomości nie mógł być badany w postępowaniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kwestia ewentualnej niewykonalności nałożonego obowiązku mogłaby być kontrolowana wówczas kiedy taki zarzut przez zobowiązanego byłby podniesiony w postępowaniu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nałożona grzywna w kwocie 1.000 zł, zdaniem Sądu II instancji, jest zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w dolnej granicy, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącego kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji za organami egzekucyjnymi trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 1.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną do realizacji wymaganego obowiązku. Należy zauważyć, że grzywna jest wręcz symboliczna z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego jej nakładania w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu. Nie ulega wątpliwości, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. Ponadto zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Natomiast wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla zobowiązanego chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązany musiałby ponieść. Zauważyć należy, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19).

To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Należy podkreślić też, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku rozbiórki zjazdu, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów – ponad te związane z wykonaniem nakazu rozbiórki w wyznaczonym terminie. Dlatego niezasadne są podniesione zarzuty przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).