II OSK 1434/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 454/18 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. II SA/Bk 454/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K.M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku inwentarskiego (obora) na działce nr geod. [...] we wsi Z. G.[...] gm. J., stanowiącego własność K.M.. W wyniku przeprowadzonej wcześniej kontroli ustalono, że do budowy ww. budynku o wymiarach 25,70 x 12,40 m użyto betonowych pustaków, natomiast widoczna nadbudowa wykonana została z pustaków cementowo-wapiennych. Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie, strop żelbetowy oparto na słupach stalowych, więźba dachowa drewniana dwuspadowa została pokryła eternitem. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ("p.bud.1994"), wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku inwentarskim i zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów celem legalizacji inwestycji. Następnie postanowieniem z dnia [..] 2014 r., na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59f ww. ustawy ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) postanowieniem z dnia [...] 2014 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. II SA/Bk 564/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 3123/14, uchylił wyrok WSA w Białymstoku, jak również oba poprzedzające jego wydanie postanowienia o opłacie legalizacyjnej. NSA uznał za trafne zarzuty kwestionujące ustalenia dotyczące czasu wykonania robót budowlanych, zwłaszcza to, że roboty budowlane nie zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. Odnośnie posiadania pozwolenia na budowę NSA zasadniczo stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że organy administracji wadliwie ustaliły fakt, iż inwestor go nie posiadał. W ocenie NSA skoro inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę, to prawidłowe było ustalenie, że takiego pozwolenia nie posiadał. Wskazano przy tym, że w sprawie nie występują żadne szczególne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane, lecz zaginęło. Przede wszystkim inwestor nie twierdzi, aby nabył nieruchomość, na której już znajdował się obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa. Przyznaje, że budował go sam. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie ograniczył się tylko do tego, aby żądać pozwolenia na budowę od inwestora, lecz zwracał się do właściwych organów o odpowiednią informację. NSA przyznał, że oczywiście nie można wykluczyć, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, że z powodu licznych reorganizacji urzędów udzielone pozwolenie na budowę zaginęło. Jednakże poza takim przypuszczeniem brak było w chwili wydania zaskarżonego postanowienia na to jakichkolwiek dowodów. Skarżący na potwierdzenie swoich twierdzeń w tym zakresie powołuje się na oświadczenia świadków, którzy mieli widzieć pozwolenie na budowę, jednak oświadczenia te zostały złożone po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a więc nie mogły być brane pod uwagę przez organ administracji. Niemniej, skoro wobec uznania za zasadne innych zarzutów skargi świadkowie, którzy złożyli te oświadczenia, mają być ponownie przesłuchani organ administracji może zadać im pytanie także dotyczące pozwolenia na budowę. Gdyby złożyli w tym zakresie wiarygodne zeznania, to nie można wykluczyć ustalenia, że inwestor posiadał jednak pozwolenie na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano przeprowadzić dowód z zeznań świadków, mianowicie wszystkich osób, które mogą posiadać wiadomości dotyczące tego kiedy i w jaki sposób wykonywano roboty budowlane przy obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] 2016 r. ponownie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB postanowieniem z dnia [...] 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na skutek skargi złożonej na to postanowienie przez inwestora, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Bk 288/17, uchylił postanowienie organu odwoławczego. W ocenie Sądu organy nadal nie ustaliły daty zakończenia budowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano przesłuchać w charakterze świadka B. B., jak również w charakterze strony – J.D. i S.D. oraz na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym min. protokołu kontroli [...] stycznia 2017 r., protokołu oględzin z dnia [...] września 2013 r., wniosku dowodowego skarżącego wraz z załącznikami z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalić datę zakończenia budowy, a następnie prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PWINB postanowieniem z dnia [...] 2018 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2017 r. wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 p.bud.1994. Jako powód umorzenia podano znaczne rozbieżności w zeznaniach i oświadczeniach stron postępowania, w tym zmienne oświadczenia inwestora dotyczące czasu realizacji inwestycji. Od tej decyzji żadna ze stron nie złożyła odwołania. Jednocześnie PINB w tym samym dniu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ("p.bud.1974"). Decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr SIO.JJ.7358.37.2013, na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 tej ustawy, udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego o pow. zabudowy 318,00 m² i kubaturze 2230,00 m³, na działce nr geod. [...] w m. Z. G. [...], gm. J.. W uzasadnieniu podano, że przedłożony projekt budowlany potraktowano, jako ekspertyzę techniczną, o której mowa w art. 56 p.bud.1974. Wskazano, że z oceny projektanta wynika, iż przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia wszystkie warunki wytrzymałościowo-jakościowe określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W budynku może być prowadzona hodowla bydła opasowego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek nie stwarza zagrożenia dla środowiska. Nadto organ w dniu [...] marca 2018 r. przeprowadził kontrolę budynku podczas której potwierdzono zgodność jego wykonania z przedłożonym projektem budowlanym.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od powyższej decyzji PWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że obiekt powstał przed dniem [...] stycznia 1995 r. Wobec powyższego na mocy art. 103 ust. 2 p.bud.1994 do jego legalizacji należało stosować przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie podano, że niniejszy etap postępowania jest wynikiem zastosowania art. 42 ust. 3 p.bud.1974. Przepis ten doprecyzowany jest w § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który stanowi, że zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56. W przedmiotowej sprawie w aktach znajduje się protokół kontroli sporządzony przez pracowników posiadających uprawnienia budowlane, z którego wynika, że przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku K.M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając za prawidłowe ustalenie organów, że budynek obory został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie toczy się od 2013 r. W tym czasie inwestor mógł złożyć wszelkie dowody popierające jego twierdzenia. Tymczasem inwestor aż do 2018 r. nie składał dowodu z oświadczeń J. M., T. N. i A.S. na okoliczność legalności wykonania robót budowlanych. Przez cały czas prowadzenia postępowania w trybie Prawa budowlanego z 1994 r. inwestor skupił się na wykazywaniu, że roboty zostały zakończone przed 1994 r. Po osiągnięciu skutku w postaci umorzenia postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1994 r. inwestor zaczął wykazywać, że roboty budowalne były legalne. Oznacza to, zdaniem Sądu, że świadomie zaczął dążyć już nie tylko do zastosowania trybu legalizacji z ustawy z 1974 r. bez sankcji finansowej w postaci opłaty legalizacyjnej, ale do osiągniecia skutku w postaci umorzenia postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ocenie NSA w sprawie zasadniczo prawidłowo ustalono samowolę budowlaną. Dopuścił jednak możliwość podważenia tego ustalenia przez wiarygodne zeznania świadków. Przesłuchani świadkowie zgodnie podali, że nie widzieli żadnego pozwolenia na budowę. Sam inwestor podał co prawda, że posiadał pozwolenie na budowę, które zaginęło, ale podał także, że roboty budowlane prowadził bez dziennika budowy i bez kierownika budowy czyli właściwie w sposób samowolny. Stąd też zdaniem Sądu prawidłowo zakończono postępowanie legalizacyjne decyzją o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 p.bud.1974. Przesłanka zdatności budynku do użytku została ustalona na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2018 r., która potwierdziła zgodność wykonania budynku z projektem budowlanym. Słusznie również w tym celu wykorzystano projekt budowlany z którego wynika, że budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia wszystkie warunki wytrzymałościowo-jakościowe, i że może być w nim prowadzona hodowla bydła opasowego. Stwierdzono także, że budynek nie stwarza zagrożenia dla środowiska. W ocenie Sądu wykorzystanie tego projektu zamiast zobowiązania inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej w celu dokonania zdatności do użytkowania budynku było kolejnym działaniem organu na jego korzyść.

Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że prace związane z odbudową budynku, co prawda zostały rozpoczęte przed 1995 r,. w latach 1987 – 1988, ale zostały zakończone po 1 stycznia 1995 r. i to dopiero w latach 2009 -2011. Świadczy o tym przede wszystkim stanowisko samego inwestora, który dwukrotnie podawał, że roboty budowlane zakończył w 2009 r. Zmieniając swoje stanowisko podał następnie, że ukończył je w 1994 r. Różnica w tych datach stanowi 15 lat. Zdaniem Sądu, trudno przyjąć, że taka rozbieżność stanowiła pomyłkę. Podobnie należy ocenić zmianę zeznań złożonych przez świadka F.J.. Pierwotnie podawał on, że roboty zostały zakończone 4-5 lat temu, a więc w około 2012 r. (przesłuchanie świadka w 2017 r.). Podobnie podawał w trakcie oględzin w 2013 r. Stanowisko swoje zmienił w trakcie postępowania prokuratorskiego w 2014 r. i podał wówczas, że budynek łącznie z dachem został wybudowany po 1990 r. W przesłuchaniu w 2017 r. pierwotnie potwierdził wersję z 2013 r., aby następnie ją odwołać i potwierdzić zeznania z 2014 r. złożone w postępowaniu prokuratorskim. Również wygląd elementów konstrukcyjnych świadczy, że zostały one wybudowane w okresie późniejszym niż 24 lata temu. Zdaniem Sądu, w sprawie zachodziły podstawy zarówno do ustalenia, że miała miejsce samowola budowlana, albowiem skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę jak również do ustalenia, że prace zostały zakończone po 1 stycznia 1995 r. w latach 2009 – 2011. Z uwagi jednak na zakaz wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a., uniemożliwiający sądowi orzeczenie na niekorzyść skarżącego, nie uchylono zaskarżonych decyzji. Uchylenie tych decyzji oznaczałoby bowiem zastosowanie procedury legalizacyjnej wg Prawa budowlanego z 1994r. a to z kolei rodziłoby obowiązek naliczenia opłaty legalizacyjnej. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chociaż zarzuty skargi co do zasady można by uznać obiektywnie za słuszne, to jednak godzą one w interes samego skarżącego. Dlatego nie mógł uwzględnić skargi.

W skardze kasacyjnej K.M. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(dalej-p.p.s.a.) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że uzasadnienie wyroku nie uzasadnia jego sentencji i zastosowanej podstawy prawnej, a dotyczy wcześniejszej decyzji umarzającej postępowanie, a przez to nie dotyczy sprawy objętej postepowaniem sadowym;

2. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez od rozpatrzenia i odniesienia się do części podniesionych w skardze zarzutów, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co wiąże się z dokonaniem niewłaściwej kontroli sądowej;

3. art. 3 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego w zakresie niewłaściwego ustalenia rodzaju wykonanych robót budowlanych oraz poprzez błędne przyjęcie, że wykonane roboty są samowolą budowlaną, co narusza art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym dokonanie niepełnej kontroli badanej decyzji;

4. art. 269 § 1 zw. z art. 187 § 2 i art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę wbrew wiążącej uchwale NSA w przedmiocie samowoli tzw. formalnej, z której wynika, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały przepisów legalizacyjnych, co jest związane, w takim przypadku, z brakiem podstaw prawnych do wydania pozwolenia na użytkowanie;

5. art. 3 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że odstąpienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od rozpatrzenia wniosków dowodowych mających istotne znaczenie w sprawie i zgłoszonych przez stronę, co narusza art. 78 § 1 k.p.a., jest zgodne z prawem;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię skutkująca niewłaściwym zastosowaniem, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia:

6. art. 42 ust. 1 i 2 p.bud.1974 w zw. z § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie z urzędu w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego do wydania takiej decyzji wymaga wniosku strony;

7. art. 42 ust. 1 i 2 p.bud.1974 poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy w sprawie toczy się niezakończone postępowanie legalizacyjne;

8. art. 42 ust. 1 i 2 p.bud.1974 poprzez wydanie decyzji bez ustawowej delegacji upoważniającej organ do wydania pozwolenia na użytkowanie;

9. art. 42 ust. 1 i 2 p.bud.1974 poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżonego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten nie może być uznany za podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia;

10. art. 42 ust. 1 i 2 p.bud.1974 poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie całego budynku inwentarskiego, a więc na budynek dawno istniejący i użytkowany, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania była jedynie rozbudowa i nadbudowa;

11. art. 42 ust. 3 p.bud.1974 oraz § 59 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że projekt budowlany obory jest ekspertyzą techniczną lub zamiennikiem ekspertyzy technicznej będącej podstawą do stwierdzenia przez organ zdatności obiektu do użytku a ponadto poprzez uznanie, że brak w pozwoleniu na użytkowanie stwierdzenia organu o zdatności obiektu do użytkowania jest zgodny z prawem;

12. art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 42 ust. 3 p.bud.1974 poprzez zobowiązanie skarżącego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego do przedłożenia przed rozpoczęciem użytkowania budynku inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz protokołu z pomiarów instalacji elektrycznej w sytuacji, gdy nałożone obowiązki nie były wymagane przez prawo.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważności decyzji PWINB w Białymstoku z dnia [...] 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w S. z dnia [...] 2018 r., ewentualnie o uchylenie, decyzji organów obu instancji, a nadto stwierdzenie podstawy do umorzenia oraz umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu przewidzianych w p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Jeśli chodzi o zarzuty procesowe, to w czterech z nich autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., samodzielnie, lub w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 i § 2, art. 57 § 1 pkt 3, art. 151. W pkt. I 3. wskazuje, że naruszenie art. 3 § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na błędnym przyjęciu, że wykonane roboty budowlane są samowolą budowlaną, co narusza art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W pkt. I 5. wskazuje zaś, że odstąpienie przez PINB w S. od rozpatrzenia wniosków dowodowych narusza art. 78 § 1 k.p.a.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 wskazuje, jaki akt, czynność, ewentualnie bezczynność może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy. Wyznaczają one zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Przepis art. 151 p.p.s.a. to z kolei typowy przepis "wynikowy", stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Ocena, czy został prawidłowo zastosowany uzależniona jest od tego, czy były podstawy materialnoprawne bądź procesowe do uwzględnienia skargi. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który określa, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Autor skargi kasacyjnej umieścił ten przepis formułując zarzut odstąpienia przez Sąd pierwszej instancji od rozpatrzenia i odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów, jednak nie wyjaśnił bliżej, na czym miałoby polegać naruszenie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się konkretnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), to w jego ramach nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17, o ile nie podano inaczej powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21 publ. : orzeczenia.nsa.gov.pl - tak jak i wszystkie poniżej powoływane wyroki).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując te ustalenia jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada sentencji. Sąd pierwszej instancji orzekł w sentencji, że oddala skargę, a w uzasadnieniu przedstawił argumenty na rzecz takiego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej próbuje wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotyczy decyzji umarzającej postępowanie w trybie Prawa budowlanego z 1994 r. Istotnie, Sąd pierwszej instancji odnosi się do postępowania zakończonego decyzją umarzającą, ale nie świadczy to w żadnej mierze, że dokonuje kontroli tamtej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja PWINB z dnia [...] 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie i Sąd pierwszej instancji przedstawił argumentację przemawiającą na oddaleniem skargi na tę właśnie decyzję.

Wskazanie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. świadczy o tym, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenie, że wykonane roboty są samowolą budowlaną. Jak już wyżej wyjaśniono, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego. Kwalifikując natomiast zarzuty naruszenia ww. przepisów k.p.a. jako uchybienie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji dopuściły się ich naruszenia przyjmując, że sprawie doszło do samowoli budowlanej, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w tym zakresie uchybienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości, co do tego, że skarżący wykonał przedmiotowy budynek obory w warunkach samowoli budowlanej. W toku kontroli w dniu [...] sierpnia 2013 r. inwestor podał, że oborę wybudował w latach 2000-2009. Na budowę miał pozwolenie, które "zaginęło". W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. stwierdził zaś, że budowę rozpoczął w latach 1987-1988, a zakończył w 2009 r. Wykonał ją samodzielnie bez kierownika budowy, dziennika budowy nie prowadził. Kwestia ustalenia daty budowy obory o tyle nie była już przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja PINB z dnia [...] 2018 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Następnie tego samego dnia organ wszczął postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "p.bud.1974" i wydał "korzystną" dla inwestora zaskarżoną w tej sprawie decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Do rozstrzygnięcia pozostawała zatem kwestia, czy budynek obory powstał w warunkach samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował ustalenia organów nadzoru budowlanego , że inwestor wybudował przedmiotowy obiekt bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W ramach postępowania prokuratorskiego inwestor oświadczył, że prace budowlane rozpoczął po uzyskaniu pozwolenia z Urzędu Gminy w J. w latach 1986-1988. Z uwagi na brak środków finansowych budowę obory wykonywał etapami, jednak większość prac zakończył w 1994 r. łącznie z wykonaniem konstrukcji dachowej i pokrycia eternitem. W następnych latach wykonywał drobne prace polegające na wykończeniu budynku wewnątrz. Całość prac zakończył latem 2008 r. A. i B. B. potwierdzili, że prace przy budowie obory trwały długo oraz, że zostały zakończone latem w 2008 r. Ponadto B. B. oświadczył, że inwestor pokazał mu "książkę" z planami i pozwoleniem na budowę obory. Również F. J. stwierdził, że prace budowlane przy budowie obory zostały zakończone w latach 2005 – 2008. Zeznał przy tym, że nigdy nie widział pozwolenia na budowę. Prokurator Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] 2014 r. odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku w nieustalonym okresie do sierpnia 2008 r. bez wymaganego zezwolenia wobec stwierdzenia przedawnienia karalności.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie II OSK 3123/14 zasadniczo podzielił stanowisko, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Nie wykluczył jednak takiej możliwości, nakazując w szczególności przesłuchać: J.D., S. D., A.B., B.B., F. J. i A. S.. A. B. zeznała, że rozbudowa i nadbudowa miała miejsce w 1989-1994, oraz że nigdy nie widziała projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. F.J. pierwotnie do protokołu z dnia [...] stycznia 2017 r. zeznał, że inwestor około 10–12 lat temu rozpoczął roboty budowlane polegające na wykonywaniu nowych fundamentów oraz, że je zakończył około 4–5 lat temu. Świadek zeznał, że nigdy nie widział projektu budowlanego ani decyzji o pozwoleniu na budowę. A.S. zeznał, że w 1994 r. były wykonywane wszystkie ściany obory, wylany strop, więźba dachowa drewniana. W 1994 r. pracował przy pokryciu dachu obory eternitem, które to prace zostały zakończone w 1994r. Zeznał również, że nie widział dokumentów uprawniających do budowy obory takich jak pozwolenie na budowę czy dziennik budowy. S. D. zeznała, że budynek obory w 1998 r. był stary, tj. mniejszy pod względem powierzchni zabudowy i niższy, tzn. bez obecnej nadbudowy. Świadek zeznał przy tym, że nie może określić w jakim okresie budynek został rozbudowany oraz, że nie widziała decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu. J.D. zeznał, że w 2001 r. budynek był stary oraz że w latach 2003-2005 inwestor rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. Budowa została zakończona w 2011 r. Zeznał także, że nie widział decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu. Żaden z przesłuchanych świadków nie potwierdził faktu posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego podjęły próbę przesłuchania świadka B. B., który jednak zmarł. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego zeznań złożonych w dniu [...] lutego 2014 r. i jego oświadczenia z [...] sierpnia 2014 r. na okoliczność ustalenia legalności robót budowlanych. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń: J.M., T.N. i A.S., na te samą okoliczność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przesłuchania ww. świadków nie podważa ustaleń organów nadzoru budowlanego, co do faktu zaistnienia samowoli budowlanej. Świadkowie powyżsi zostali zawnioskowani dopiero w 2018 r., tj. po 5 latach od wszczęcia postepowania w sprawie samowoli budowlanej. Sam inwestor wskazał co prawda, że posiadał pozwolenie na budowę, które zaginęło, ale jednocześnie oświadczył, że roboty budowlane prowadził bez dziennika budowy i bez kierownika budowy, co wskazuje na ich samowolny charakter. Dopóki nie uzyskał decyzji o umorzeniu postępowania z dnia [...] 2018r. podejmował działania na rzecz legalizacji budynku obory, mianowicie przedłożył projekt budowlany z dnia [...] grudnia 2013 r., decyzję Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy z dnia [...] 2013 r., znak: [...], oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji całkowicie niewiarygodnie brzmią jego twierdzenia o tym, że budynek obory został zrealizowany legalnie. Organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, miały więc wszelkie podstawy do przyjęcia, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. Podejmowane w skardze kasacyjnej rozważania, czy wykonane roboty dotyczyły budowy od podstaw całego budynku obory, czy też jego rozbudowy i nadbudowy mają w sprawie znaczenie drugorzędne. Wszystko to są roboty budowlane, na które wymagane było pozwolenie na budowę. Na podstawie akt sprawy, przede wszystkim twierdzeń samego inwestora, ale także świadków, nie sposób stwierdzić, by wcześniej w miejscu przedmiotowej obory istniał jakiś legalnie wybudowany budynek, później ewentualnie rozbudowany i nadbudowany. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że poszczególne części budynku wybudowane są z różnych materiałów, co może wskazywać na różne okresy budowy. Samowolnie zrealizowany obiekt stanowi konstrukcyjną całość i jako taki będzie użytkowany. Nie ma więc uchybienia w tym, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją obejmowało cały budynek obory.

Zarzut procesowy naruszenia art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 2 i art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. łączy się natomiast w zarzutami naruszenia prawa materialnego, które wszystkie nakierowane są na wykazanie, że w sprawie dokonano błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowano art. 42 p.bud.1974.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji są prawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.bud.1974 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie do art. 40 cyt. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymienia zaś art. 42 omawianej ustawy: stosownie do ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej; w myśl ust. 2 poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego; ust. 3 stanowi zaś, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie występują przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki wymienione w art. 37 p.bud.1974, ani przesłanki orzeczenia nakazu wykonania robót wskazanych w art. 40 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ powinien w takiej sytuacji zakończyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 p.bud.1974.

Z samego brzmienia art. 42 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nie wynika, aby pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ mógł wydać także w innych przypadkach, aniżeli wskazane w ww. przepisie. W stanach faktycznych takich jak w niniejszej sprawie, kiedy strona dopuszcza się samowoli budowlanej i chce użytkować przedmiot samowoli zgodnie z prawem wykładania językowa jednak nie wystarcza. Ostatecznym celem procesu wykładni jest rekonstrukcja z przepisów prawa pełnej i jednoznacznej normy (norm) postępowania. Pełen proces wykładni wymaga zaś analizy przepisów z uwzględnieniem wszystkich reguł egzegezy, także systemowej i celowościowej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 15-16. Szerzej nt. koncepcji derywacyjnej wykładni prawa pisze M. Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2010 r. wyd. 5-te, zwłaszcza s. 222 i nast.; A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, PWN 1994 r., s. 197-198 oraz L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze 2001, s. 124-132).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nadrzędne znaczenie przypisać należy wykładni celowościowej, związanej z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie unormowanej w omawianej ustawie, a także istotą legalizacji samowoli budowlanej. Pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., sygn. IV SA 785/97, LEX 43300). Pozwolenie na użytkowanie jest jednocześnie etapem kończącym proces legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził wystąpienie samowoli budowlanej, to zobligowany był kwestię te załatwić w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym w trybie przepisów p.bud.1974. Poprzez "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie decyzji, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 k.p.a.). W myśl tej zasady i zgodnie z przepisami p.bud.1974, w stosunku do każdej samowoli budowlanej winna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. IV SA 681/97, LEX nr 47194). W sytuacji stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 p.bud.1974, jedynym logicznym rozwiązaniem, mającym oparcie w przepisach cyt. ustawy, jest zakończenie postępowania wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 p.bud.1974. Wykładania celowościowa, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie w pełni pozwala na takie rozstrzygnięcie. Dodatkowo przepis art. 42 ust. 3 p.bud.1974 formułuje ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany, pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1923/10).

Przesłanka zdatności budynku do użytku została ustalona na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. Nie było uchybieniem wykorzystanie w tym celu projektu budowlanego, z którego wynika, że budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia wszystkie warunki wytrzymałościowo-jakościowe, oraz że może być w nim prowadzona hodowla bydła opasowego. Stwierdzono także, że budynek nie stwarza zagrożenia dla środowiska. Żaden przepis nie formułuje zakazu wykorzystania w takim celu projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora. W tym przypadku projekt budowlany opracowany przez specjalistę jest dowodem potwierdzającym określony stan techniczny obiektu. Przepis art. 42 ust. 3 p.bud.1974 formułuje jedynie ogólnie konieczność "stwierdzenia zdatności do użytku". Stwierdzenie tej zdatności może więc nastąpić wszelkimi środkami opartymi o wiedzę fachową. W szczególności nie doszło do naruszenia § 59 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zdatność do użytku wykonanego obiektu stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56. Żądanie ekspertyz technicznych jest więc uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu.

Nie doszło też do naruszenia § 59 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym, w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu w całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty budowy wymagane przez właściwy organ. Z treści tego przepisu nie sposób wywodzić, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone wnioskiem inwestora. W art. 42 p.bud.1974 brak jest takiego warunku, a przepis § 59 ust. 1 rozporządzenia wskazuje jedynie kiedy inwestor może wystąpić o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Nie ma tu zakazu działania z urzędu.

Zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 42 ust. 1-3 p.bud.1974 okazały się więc chybione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 2 i art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie bardzo więc wiadomo, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji mógłby ten przepis naruszyć. Zgodnie zaś art. 269 § 1, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 187 § 2 uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł tych przepisów naruszyć w odniesieniu do uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, ponieważ treść tej uchwały nie dotyczy zagadnienia spornego w niniejszej sprawie. Przywołana uchwała NSA wyjaśnia, że: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Tylko w takim zakresie ww. uchwała ma moc wiążącą. Jak bowiem wyjaśnił NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 2020 r., sygn. II FPS 1/20, moc wiążącą ma jedynie wykładnia zawarta w sentencji uchwały, tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwały, wykraczająca poza te granice, a także te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są pozbawione mocy wiążącej. Problem, co do którego NSA zajął stanowisko w uchwale II OPS 2/13 w ogóle w niniejszej sprawie się nie pojawił. NSA w uzasadnieniu istotnie wyraził pogląd, że samowola budowlana pod rządami przepisów p.bud.1974 nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Z przyczyn podanych powyżej NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zajął jednak stanowisko odmienne.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył wreszcie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 p.bud.1974. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Okoliczność, że organ w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2018 r. o wszczęciu postępowania zobowiązał stronę do przedłożenia określonej dokumentacji nie stanowi o naruszeniu ani art. 61 § 4 k.p.a., ani art. 42 ust. 3 p.bud.1974.

Na koniec należy wyjaśnić inwestorowi, że tylko wydanie na podstawie art.42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oznacza, że samowola budowlana została zalegalizowana, innymi słowy przedmiotowy obiekt jest budynkiem istniejącym legalnie, który może być bez przeszkód użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.