II OSK 140/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 599/20 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2020 r. nr SKO.415/370/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 599/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę E. R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO w [...]") z 26 marca 2020 r., nr SKO.415/370/2019. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z 24 września 2019 r., nr AR.6730.53.31.2017.WR53, ustalającą na rzecz L. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...] w [...].

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. R., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A. naruszenie przepisów postępowania (errores in procedendo), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji – w ślad za organami administracji – w analizie urbanistycznej działek nr [...] i nr [...], obr. [...],

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu uczestników (stron) i niezapewnienie udziału w toku postępowania wszystkim zainteresowanym podmiotom, skoro w toku prowadzonego postępowania zmienił się właściciel działki nr [...], obręb [...] i nie został on wysłuchany przez organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji, a dodatkowo zmarł właściciel działki nr [...], obr. [...] i nie został ustalony w sposób zgodny z prawem spadkobierca zmarłego,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wobec śmierci strony należało zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne, a brak było możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony, skoro nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. za sprawą oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w całości, w sytuacji gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna okazała się być niekompletna, zaś w toku prowadzonego postępowania organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. za sprawą wadliwie skonstruowanego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji i sprzeczności logicznych w nim ujawnionych, co uniemożliwia prawidłowe odczytanie przez strony i zweryfikowanie przez Sąd ad quem motywów prawnych, jakimi kierował się Sąd a quo wydając zaskarżone orzeczenie, co powoduje, że orzeczenie wymyka się spod kontroli instancyjnej, skoro Sąd a quo w jednym miejscu uzasadnienia wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu (str. 5 uzasadnienia), zaś przyczyny te nie zostały wymienione, a w innym miejscu wskazuje, że oddalił skargę jako niezasadną (str. 9 uzasadnienia);

B. naruszenie przepisów prawa materialnego (errores in iudicando), tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w sporządzonej analizie urbanistycznej działek nr [...] oraz nr [...], obr. [...],

- § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że dokonana analiza urbanistyczna jest sprzeczna z przywołanymi przepisami rozporządzenia w zakresie, w jakim odnosi się do obszaru analizowanego oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy,

- art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 k.c. poprzez ich pominięcie i nieustalenie w sposób prawidłowy kręgu spadkobierców zmarłego F. K., tj. poprzedniego właściciela działki nr [...], obr. [...] poprzez nieuzyskanie prawomocnego postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia i przesądzenie tym samym przez Sąd pierwszej instancji, że krewni zmarłego F. K. są automatycznie jego spadkobiercami.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o wydanie orzeczenia kasatoryjnego w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Rzeszowie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA). Akcentowana w skardze kasacyjnej kwestia zawarcia na s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzenia o zasadności skargi nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Całościowa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia bowiem jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości co do tego, że ów jednozdaniowy fragment uzasadnienia stanowi tylko przejaw omyłki przy redagowaniu uzasadnienia.

3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty te pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia art. 1025 § 2 w zw. z art. 1027 k.c. Zarzuty te oparte są na twierdzeniach skarżącej dotyczących nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po właścicielu działki nr [...] oraz nieuwzględnienia zmiany właściciela działki nr [...]. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga w pierwszej kolejności zauważenia, że w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), przepisy dotyczące zapewnienia właścicielom sąsiednich nieruchomości czynnego udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy winny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem potrzeby wyważenia interesów tych osób oraz interesów inwestora. Istotne znaczenie ma tu również zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), stanowiąca jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/15 – CBOSA). W szczególności, ochrona konstytucyjnie chronionego prawa do zabudowy nieruchomości nie powinna być wyłączona z tego tylko powodu, że w odniesieniu do jednej z nieruchomości sąsiednich nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Po drugie, konstrukcja skargi do sądu administracyjnego jest, co do zasady, oparta na kategorii interesu prawnego skarżącego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Chodzi tu o interes własny skarżącego, a nie interesy prawne innych osób lub interes publiczny. Ochrona interesu publicznego lub interesów innych osób jest zapewniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez przyznanie legitymacji skargowej m. in. prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności. Po trzecie, z tym ogólnym założeniem konstrukcyjnym dotyczącym postępowania sądowoadministracyjnego koresponduje zasada, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.) oparte jest na zasadzie rozporządzalności. Przejawem tej zasady jest m. in. art. 147 k.p.a. W świetle tego przepisu, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Podzielić należy pogląd, że przesłanka uchylenia decyzji administracyjnej przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. musi być wykładana i stosowana z uwzględnieniem art. 147 k.p.a. (por. np. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt 1628/08, OSP 2011, nr 2, poz. 23). Na tle tych regulacji w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 986/20; z 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 112/22; z 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1729/19; z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2080/19; z 22 września 2021 r, sygn. akt II OSK 647/21; z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 328/19; z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1647/19 - CBOSA. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że skarżąca nie powołuje się na pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ale prawa innych osób, których skarżąca nie reprezentuje. Już ta okoliczność, w realiach tej sprawy, była wystarczająca do stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu innym osobom niż skarżąca. Tylko uzupełniająco należy w tym kontekście zauważyć, że powołany w skardze kasacyjnej art. 1027 w zw. z art. 1025 § 2 k.c. dotyczy sytuacji, gdy spadkobierca powołuje się wobec osoby trzeciej na swe prawa spadkowe z tytułu dziedziczenia, a nie sytuacji, w której osoba trzecia dochodzi roszczeń wobec spadkobiercy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1975 r. III CRN 102/75, OSNC 1976/6/139). Stąd też przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie wynikające z administracyjnego prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2145/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1046/19; wyrok WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 724/20 – CBOSA). Wymaga przy tym podkreślenia, że w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, stroną, która domaga się przyznanie jej określonych uprawnień materialnych, jest inwestor, a nie właściciele sąsiednich nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., II OSK 1934/10, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organ administracji publicznej podjął zresztą starania w celu zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu najbliższym krewnym po zmarłym w 2001 r. F. K. (tj. [...]). Oczywiste jest, WSA w Rzeszowie zresztą przeciwnego wniosku nie sformułował w zaskarżonym wyroku, że stwierdzenia nabycia spadku oraz poświadczenia dziedziczenia mogą dokonać wyłącznie odpowiednio sąd powszechny oraz notariusz (art. 1025 § 1 k.c. w zw. z art. 1 i art. 2 k.p.c.). Jeżeli postępowanie spadkowe po F. K., zmarłym zresztą jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, doprowadzi do ustalenia innego kręgu spadkobierców niż osoby zawiadomione przez organ, osoby te będą mogły ewentualnie poszukiwać ochrony na drodze postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Taki sam środek ochrony może być ewentualnie wykorzystany przez osobę, która nabyła sąsiednią nieruchomość (działkę nr [...]) w trakcie postępowania administracyjnego (w realiach niniejszej sprawy organ dokonywał doręczeń zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków – k. 11, a z akt sprawy nie wynika, aby organ był informowany o zmianie właściciela tej nieruchomości).

3.6. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 - § 8 rozporządzenia). Po pierwsze, analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takiego wywodu nie przeprowadzono. Zresztą w podstawach skargi kasacyjnej powołano ogólnikowo § 4 – 8 rozporządzenia, nie przedstawiając w odniesieniu do każdego z paragrafów rozporządzenia odrębnego wywodu mającego wykazać wadliwość analizy urbanistycznej. Po drugie, zasadnie w analizie nie uwzględniono działek nr [...] oraz nr [...], skoro są to działki niezabudowane (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2974/19; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1857/10 - CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, teza 19 do art. 61, CBOSA). Po trzecie, przyjęcie odstępstwa od wartości średnich co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (od 25,79 do 34,25 %) nie może być uznane za dowolne, jeżeli zważy się, że na terenie analizowanym występuje tego rodzaju intensywność zabudowy (zob. działkę [...], s. 5 analizy). Przyjęcie takiego wskaźnika intensywności zabudowy nie godzi w ład przestrzenny (teren analizowany posiada bardzo zróżnicowaną zabudowę), a nadto uwzględnia potrzebę racjonalnego wykorzystania przestrzeni w postaci długiej i wąskiej działki inwestycyjnej zlokalizowanej przy drodze publicznej (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). To samo dotyczy dopuszczenia nowej zabudowy z dachem płaskim do wysokości 10 m (zob. np. działkę nr [...]). Przy ocenie, czy autor analizy nie przekroczył w sposób oczywisty zasad ustalenia warunków dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w odniesieniu do parametrów dotyczących intensywności zabudowy oraz wysokości dopuszczalnej zabudowy, nie można również abstrahować od tego, że w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję służącą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, władze publiczne zobowiązane są prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.

3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.