II OSK 1368/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1671/21 w sprawie ze skargi O.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr DZiK-III-4720-1-164/2021/PO w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz O.M. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1671/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny i zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego O. M. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 22 lutego 2021 r. O. M. (obywatel I.) wystąpił na podstawie art. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2017 r. poz. 2278 – dalej: ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) o udzielenie zezwolenia na nabycie odrębnej własności lokalu o powierzchni 53,54 m2, położonego w G. (woj. [...]) przy ul. [...], wraz z prawem do wyłącznego korzystania z loggi, komórki lokatorskiej, miejsca postojowego w hali garażowej i udziału we własności (w wysokości [...]) nieruchomości wspólnej, zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, w skład którego wchodzi powyższy lokal mieszkalny, stanowiącej działki o łącznym obszarze 0,6778 ha.

Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że prowadzi w Polsce działalność gospodarczą jako udziałowiec oraz wiceprezes zarządu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "spółka"). Spółka została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] lutego 2016 r., a skarżący posiada w niej połowę udziałów o łącznej wartości 50.000 złotych. Prowadzenie powyższej działalności gospodarczej wymaga częstych wizyt wnioskodawcy w Polsce, co uzasadnia nabycie lokalu mieszkalnego, który pozwalałby zaspokajać potrzeby mieszkaniowe podczas pobytu w Polsce. Skarżący ma zamiar kontynuować prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce. W toku postępowania skarżący doprecyzował, że jego obowiązki wynikają z pełnienia funkcji wiceprezesa zarządu spółki i polegają m.in. na negocjowaniu i zawieraniu umów, spotkaniach z klientami i prezentacją spółki i jej oferty, szkoleniu pracowników, uczestnictwie w posiedzeniach i wykonywaniu innych czynności związanych z bieżącym zarządzaniem spółką. W związku z pełnioną funkcją nie otrzymuje wynagrodzenia.

Decyzją z 27 sierpnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny stwierdzając, że ustalone w toku postępowania okoliczności nie uzasadniają spełnienia przez skarżącego wymogu wynikającego z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a więc wykazania, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Polską. W przypadku skarżącego zachodzi formalna przesłanka w postaci członkostwa w organie zarządzającym podmiotu kontrolowanego przez cudzoziemców, o którym mowa w art. 1a ust. 2 pkt 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jednak nie oznacza to, że przesłanka ta automatycznie potwierdza wymaganą więź w danej sprawie. Zdaniem organu, o ile cudzoziemiec posiada formalny związek z Polską, o tyle takie okoliczności sprawy jak: niezamieszkiwanie przez wnioskodawcę na stałe w Polsce, nieposiadanie tytułu do takiego zamieszkiwania, brak realnej chęci zalegalizowania swojego pobytu w Polsce, brak wykazania dowodów na prowadzenie przez spółkę działalności gospodarczej charakteryzującej się trwałością i perspektywicznością, ocenione zostały jako przeszkoda do przyjęcia, że skarżący istotnie nawiązał z Polską więź, o której mowa w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bowiem stwierdził naruszenie art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja o zezwoleniu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca polega na uznaniu administracyjnym, które nie jest wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, lecz ta kontrola polega na zbadaniu, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego poprzez arbitralność zaskarżonej decyzji. W sprawie bezsporne jest, że skarżący wykazał istnienie jednej z wymienionych w art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przesłanek, tj. członkostwo w organie zarządzającym podmiotu kontrolowanego przez cudzoziemców (pkt 4 omawianego przepisu). Zaistnienie jednej z ustawowych przesłanek potwierdzających istnienie więzi z Polską nie jest wystarczającą podstawą do wydania zezwolenia, bowiem więź ta powinna dodatkowo charakteryzować się trwałością i perspektywicznością. Tak interpretowany zakres znaczeniowy nieostrego pojęcia "więź cudzoziemca z Polską" nie upoważnia organu do formułowania ocen dowolnych, abstrahujących od realiów danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie, organ wymieniając okoliczności przesądzające o odmowie wydania wnioskowanego zezwolenia, dokonał oceny dowolnej i nie odniósł się w niej do istotnych okoliczności, w oparciu o które starał się wykazać spełnienie przesłanki z art. 1a ust. 2 pkt 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, tj. nie odniósł się do długości prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, rodzaju prowadzonej działalności w kontekście konieczności zatrudnienia dodatkowych pracowników, zaangażowania środków finansowych na jej prowadzenie, uzyskiwanych przez spółkę dochodach, które świadczą o jej rozwoju, jak również okoliczności, że skarżący planuje nabyć lokal mieszkalny z uwagi właśnie na zacieśnienie więzi z Polską wynikające z chęci kontynuowania prowadzonej na terytorium Polski działalności.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 oraz art. 1a ust. 2 pkt 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, która doprowadziła do błędnego uznania, że członkostwo w organie zarządzającym podmiotu kontrolowanego przez cudzoziemców oraz posiadanie w tym podmiocie udziałów stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do uznania, że skarżący wykazał istnienie trwałych więzi z Polską i jednocześnie nieprzyjęcie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego takich okoliczności, jak: brak trwałości i perspektywiczności działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę na terenie Polski, nieposiadanie tytułu do stałego zamieszkania, jak również brak chęci zalegalizowania pobytu w Polsce.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ wydał decyzję z naruszeniem granic uznania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję, zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

2. W katalogu otwartym przesłanek mających potwierdzać więzy z Polską, których wykazanie jest niezbędne do wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, wymieniono między innymi członkostwo w organie zarządzającym podmiotu kontrolowanego przez cudzoziemców (art. 1a ust. 2 pkt 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zasiada w organie, o którym mowa w powyższym przepisie. Rzeczą wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast prawidłowość sposobu przeprowadzenia przez organ oceny zaistnienia warunku istnienia więzi skarżącego z Polską, pomimo że względem niego zachodzi jedna z ustawowych okoliczności mających potwierdzać tę więź.

3. Zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wydawane jest wyłącznie na jego wniosek, jeżeli w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne (art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) i równocześnie wnioskodawca wykaże istnienie przesłanki pozytywnej, o której mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wykluczenie przesłanki negatywnej wymaga stwierdzenia, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie stanowi zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie powoduje sprzeciwu ze względów polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Przesłanka pozytywna polega natomiast na wykazaniu przez cudzoziemca okoliczności potwierdzających jego więzi z Polską. W art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wymieniono przykładowe okoliczności, które pozwalają na dokonanie wykładni pojęcia niedookreślonego, jakim są więzi z Rzecząpospolitą Polską określone w art. 1a ust. 1 pkt 2 umawianej ustawy. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, a także skarżącego kasacyjnie organu, decyzja wydana na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie jest decyzją uznaniową. Ustawodawca, wskazując w art. 1a ust. 1 ustawy, że "zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane...", przesądził, że spełnienie przez cudzoziemca przesłanek do wydania zezwolenia prowadzi do wydania decyzji pozytywnej. Sposób sformułowania tego przepisu nie pozwala przyjąć, że w przypadku wykazania przez cudzoziemca jego więzi z Polską organ uprawniony jest do negatywnego rozpoznania wniosku. Sformułowanie warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku w oparciu o użyty w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zwrot niedookreślony oraz stworzenie w dalszej części art. 1a otwartego katalogu przykładowych okoliczności, których zajście uprawnia do przyjęcia spełnienia tego warunku, nie stanowi zatem wystarczającej podstawy do przyjęcia tezy o działaniu organu administracji w warunkach uznania administracyjnego (tak w wyroku NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1712/11). Powyższa błędna interpretacja art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem uchylenie decyzji przez sąd wojewódzki nastąpiło z powodu stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia.

4. Odnosząc się do treści zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia z powodu braku przyjęcia przez organ, że samo członkostwo w organie zarządzającym podmiotu kontrolowanego przez cudzoziemców oraz posiadanie w tym podmiocie udziałów stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do uznania, że skarżący wykazał istnienie trwałych więzi z Polską. W swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przyznał bowiem, że nie każda okoliczność ujęta w katalogu zawartym w art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców będzie automatycznie potwierdzała wymaganą więź z Polską w danej sprawie (s. 11 uzasadnienia). Słusznie dalej stwierdził, że w takim przypadku organ musi uzasadnić, dlaczego nie uważa danej przesłanki za udowodnioną. Uzasadnienie to nie może jednak cechować się arbitralnością i dowolnością. Organ w skardze kasacyjnej podniósł, że brak jest bezpośredniego związku między celem nabycia nieruchomości a prowadzoną przez skarżącego na terenie Polski działalnością gospodarczą. Powyższy argument nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Z art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wynika, że zajście przynajmniej jednej okoliczności może świadczyć o istnieniu więzi z Polską cudzoziemca wnioskującego o zezwolenie. Wystarczającą przesłanką do nabycia nieruchomości jest zatem samo członkostwo w organie zarządzającym spółką podmiotu kontrolowanego przez cudzoziemca. Nie można zatem wymagać od cudzoziemca, aby nabycie nieruchomości następowało na cele działalności gospodarczej. Z tych samych przyczyn, nie ma pokrycia w obowiązujących przepisach prawa odmowa wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości z powodu nieposiadania przez cudzoziemca prawa pobytu lub fakt braku ubiegania się o zalegalizowanie pobytu w Polsce, jeżeli podstawą udzielenia zezwolenia ma być inna okoliczność, niż posiadanie zezwolenia na pobyt, o którym mowa w art. 1a ust. 2 pkt 3 lit. a-c omawianej ustawy. Organ administracji, wskazując na brak pobierania wynagrodzenia za prowadzoną działalność przez cudzoziemca, a także brak zatrudniania nowych pracowników, pominął, co słusznie wytknął Sąd w zaskarżonym wyroku, takie okoliczność jak długość prowadzonej działalności (od [...] r., a więc 5 lat do momentu złożenia wniosku) i jej rodzaj (co może wpływać na brak zatrudniania dodatkowych pracowników), zaangażowanie środków finansowych na jej prowadzenie, a także uzyskiwane przez spółkę dochody świadczące o jej rozwoju. Chociaż spółka w początkowym okresie działalności (lata 2016 i 2017) generowała straty, to ze sprawozdań finansowych przedstawionych przez skarżącego wynika, że w latach 2018-2020 spółka corocznie zwiększała przychody netto ze sprzedaży usług i osiągnęła zysk. Dodatkowo organ nie zauważył, że skarżący, będący nie tylko członkiem zarządu, ale również udziałowcem spółki, pobiera z tego tytułu dochody.

5. Nie można też nie zauważyć, że w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wyłączono obowiązek uzyskania zezwolenia na nabycie samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Chociaż skarżący nabywa nieruchomość położoną w G. – mieście znajdującym się w strefie nadgranicznej (Zgodnie z definicją zawartą w art. 12 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 295 z późn. zm.) strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar gmin przyległych do granicy państwowej, a na odcinku morskim - do brzegu morskiego.), i w związku z tym na mocy art. 8 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nie może skorzystać z powyższego zwolnienia od uzyskania zezwolenia, to dokonując wykładni celowościowej przepisów omawianej ustawy należy stwierdzić, że organ wydający decyzję w sprawie zezwolenia na nabycie lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w strefie nadgranicznej winien przede wszystkim dokonać oceny stanu faktycznego w świetle ewentualnego zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

6. W świetle powyższego, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wyprowadzić przekonujących argumentów, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia na nabycie przez skarżącego cudzoziemca lokalu mieszkalnego położonego w G.

7. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.