II OSK 1365/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1618/20 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2020 r., znak DOA.7110.111.2020.KKR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., VII SA/Wa 1618/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] lipca 2020 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą) z dnia [...] lutego 2020 r., [...] , [...] , z tym tylko zastrzeżeniem, że w odniesieniu do działek [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie [...] [...] oraz [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obrębie [...] [...] , pozwolenie uchylono i umorzono postępowanie pierwszej instancji (gdyż na działkach tych, jak ustalono, nie przewidziano realizacji zamierzenia).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

W dniu [...] stycznia 2020 r. spółka [...] S.A. w [...] wystąpiła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę linii 400 kV [...] , etap [...] (od słupa [...] /bez słupa/ do słupa [...] /bez słupa/ oraz od słupa [...] /bez słupa/ do słupa [...] /bez słupa/ – o łącznej długości 0,765 km na terenach gmin [...] oraz [...] ), i rozbiórkę istniejącej linii 220 kV [...] o długości 0,765 km w odcinku pomiędzy projektowanymi słupami 400 kV [...] – [...] oraz [...] – Do-7. We wniosku wskazano, że inwestycja stanowi część zadania pod nazwą "Budowa linii 400 kV [...] " (pozycja nr 17 załącznika do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r.) zaliczanego do strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 404 z późn. zm., dalej "u.str.inw."). Do wniosku załączono projekt budowlany oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z [...] marca 2019 r., [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...] , według wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (wariant WP), a także decyzje Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] oraz z dnia [...] lipca 2019 r., [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] , [...] Wojewoda zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 13 ust. 1 u.str.inw. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "P.b.") wyjaśnił, że do wniosku załączono wymagane prawem dokumenty, a projekt budowlany jest zgodny z decyzjami o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych i spełnia wymogi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli D. B. oraz M. S. i K. S. .

Jak zaznaczono na wstępie, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Główny Inspektor orzekł zasadniczo o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody w mocy, przy czym co do części działek uchylił je i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, w zakresie co do części utrzymującej decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, Główny Inspektor powołał się między innymi na art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. Wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane, uzyskał również decyzje Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] (zmienioną decyzją z dnia 13 listopada 2019 r.) oraz z dnia [...] lipca 2019 r., [...] ustalające lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] , na terenie powiatu poznańskiego, stanowiącej część inwestycji pod nazwą "Budowa linii elektroenergetycznej 400 kV [...] ".

W skardze D. B. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora w zakresie punktu 2, to jest w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r., jak i też uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenie postępowania. W ocenie skarżącego decyzje te wydano z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.str.inw. w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sytuacji, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie miały charakteru ostatecznego (nie zakończyły się prowadzone w stosunku do nich postępowania odwoławcze). D. B. wskazał także na uchybienie art. 13 ust. 1 u.str.inw. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której w ramach prowadzonych postępowań nie dokonano właściwej oceny skutków planowanej inwestycji, w tym w szczególności: nie przeprowadzono właściwej oceny oddziaływania na środowisko; nie sprecyzowano warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, uzasadnionych interesów osób trzecich, a które to pierwotne nieprawidłowości spowodowały wydanie wadliwej, niekompletnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., VII SA/Wa 1618/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że inwestycja, której dotyczy postępowanie, objęta jest szczególnym reżimem wynikającym z u.str.inw. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.str.inw. pozwolenie na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wydaje wojewoda na zasadach i w trybie określonym w P.b. Sąd zaznaczył, że Wojewoda orzekając w sprawie miał więc obowiązek kierować się art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 P.b. Obowiązany był jednak również uwzględnić wszelkie odmienne regulacje w zakresie prowadzenia postępowania i warunków przygotowania inwestycji, wynikające z u.str.inw.

Odnosząc się do zarzutów D. B. Sąd zwrócił uwagę na art. 25 ust. 1 u.str.inw. Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Sąd wyjaśnił, że art. 5 ust. 1 u.str.inw. dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a art. 14 ust. 1 u.str.inw. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Oznacza to, że badając zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną i decyzją środowiskową organ architektoniczno-budowlany nie ma podstaw do wymagania od inwestora wykazania ostateczności takich decyzji; ważne jest, czy orzeczenia takie zostały wydane, pozostają w obrocie prawnym, a projekt budowlany pozostaje z nimi zgodny. Sąd dodatkowo zauważył, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r., [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...] , według wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Natomiast zawarte w tej decyzji (w pkt I.3) wymagania "do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" zostały uwzględnione w złożonym projekcie budowlanym na stronie 28. Sąd doszedł więc do przekonania, że nie doszło w sprawie do naruszenia obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją środowiskową (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.)

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.str.inw. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy prowadzenie postępowania i wydanie decyzji obu instancji nastąpiło w oparciu o nieostateczne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzje lokalizacyjne,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.str.inw. i art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy wydanie decyzji w obu instancjach nastąpiło w sytuacji, w której w ramach prowadzonych postępowań nie dokonano właściwej oceny skutków planowanej inwestycji, w szczególności nie przeprowadzono właściwej oceny oddziaływania na środowisko i nie sprecyzowano warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i uzasadnionych interesów osób trzecich – co spowodowało wydanie wadliwej i niekompletnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W obszernych motywach skargi D. B. akcentował, że skoro zgodnie z art. 13 ust. 2 u.str.inw. organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, to oznacza, iż należy oczekiwać, że pozwolenie zostanie wydane wyłącznie po uostatecznieniu się takiej decyzji. W sprawie tymczasem decyzja lokalizacyjna nie była w dacie wydania pozwolenia na budowę ostateczna. Skarżący wyjaśnił, że co prawda później decyzja lokalizacyjna została utrzymana w mocy i oddalono od niej skargę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r., to jednak wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny.

Podobną argumentację D. B. sformułował w odniesieniu do kwestii legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r., [...] nie była ostateczna w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę. W jego ocenie oznacza to, że decyzja taka nie wywołała skutków prawnych, bowiem takie powstają dopiero, gdy decyzja staje się ostateczna.

Odnosząc się do kwestii oceny środowiskowej D. B. wskazał, że skoro postępowania o pozwolenie na budowę nie oparto na ostatecznych decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach oraz lokalizacyjnej, to oznacza, że wady tych decyzji przeniosły się na obecnie kontrolowane postępowanie. Skarżący akcentował, że nie badano wariantów inwestycji oraz nie weryfikowano raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz tezy przedstawione na ich poparcie nie mogą być uwzględnione, gdyż zupełnie nie korespondują z przepisami u.str.inw., które skarżący zdaje się pomijać.

Przedstawiając zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.str.inw. D. B. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji postąpił nietrafnie oddalając skargę w sytuacji, gdy doszło do wydania pozwolenia na budowę na podstawie nieostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącego wymóg ostateczności wymienionych rozstrzygnięć można wywieść z faktu, że po pierwsze decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi być dołączona do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowe (zob. podniesiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.str.inw.), a po drugie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.str.inw. decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę, przez co należy oczekiwać, iż ta pierwsza będzie ostateczna.

Powyższe rozumowanie jest wadliwe, gdyż nie uwzględnia treści, cytowanego zresztą przez Sąd w wyroku pierwszej instancji, art. 25 u.str.inw. Zgodnie z tym przepisem decyzje, o których mowa w art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.str.inw., podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Art. 5 ust. 1 u.str.inw. wymienia decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, natomiast art. 14 ust. 1 u.str.inw. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. W tym miejscu można uzupełniająco dodać, że w sytuacji nadania wymienionym wyżej decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności mocą ustawy, zgodnie z art. 130 § 3 pkt 2 K.p.a., nie znajdą zastosowania art. 130 § 1 i 2 K.p.a., co oznacza, że w omawianych przypadkach skutki prawne wywoła decyzja pierwszej instancji, a wniesione od niej odwołanie nie wstrzymuje jej wykonalności.

Innymi słowy, skoro w niniejszej sprawie inwestor legitymował się decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...] , a także decyzjami Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] oraz z dnia [...] lipca 2019 r., [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a decyzje te pozostawały w obrocie w dacie wydania spornych decyzji, to oznacza, że organ architektoniczno-budowlany uprawniony był do wydania pozwolenia na budowę. Stosownie do jednoznacznego bowiem art. 25 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.str.inw. nie było konieczności, aby decyzja tak środowiskowa jak i lokalizacyjna były na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ostateczne.

Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że z akt nie wynika, aby dotąd decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. [...] w jakimkolwiek trybie wzruszono. Natomiast wydana przez Wojewodę dla spornej inwestycji decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej z dnia [...] lipca 2019 r., [...] była przedmiotem kontroli legalności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r., IV SA/Wa 1057/20, obecnie prawomocnego (skargę kasacyjną od tego wyroku oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., II OSK 492/21 – co jest wiadomym obecnie orzekającemu sądowi z urzędu).

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.str.inw. i art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy – jak twierdzi D. B. – wydanie decyzji w obu instancjach miało nastąpić w sytuacji, w której w ramach prowadzonych postępowań nie dokonano właściwej oceny skutków planowanej inwestycji, w szczególności nie przeprowadzono właściwej oceny oddziaływania na środowisko i nie sprecyzowano warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i uzasadnionych interesów osób trzecich.

Tytułem wstępnej uwagi podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które jest obecnie przedmiotem kontroli, organy nie miały obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czego zdaje się domagać D. B. .

Przesłanki ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a więc przeprowadzenia go dodatkowo między innymi na etapie pozwolenia na budowę, określone zostały w art. 88 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."). Przesłanki te w sprawie nie zachodziły i nie zachodzą. W szczególności ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie nakazano w pierwotnej decyzji środowiskowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] marca 2019 r. Wynika to wprost z jej punktu [...] na stronie [...].

Mając na uwadze powyższe zarzut kasacyjny D. B. dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.str.inw. i art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. można rozumieć jedynie tak, że domaga się on badania na etapie pozwolenia na budowę aspektów środowiskowych wcześniej rozstrzygniętych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugeruje, że dotyczyć to miało kwestii wariantowania przedsięwzięcia oraz uwzględniania wad raportu, a w rezultacie wpływu inwestycji na środowisko i ochronę osób trzecich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący błędnie rozumuje domagając się badania prawidłowości na etapie pozwolenia na budowę materii z wcześniejszego etapu procesu inwestycyjnego. Kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym także środowiskowe odziaływanie na ludzi, zostało ocenione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zagadnienia tam rozważone są procesowo "zamknięte", zwłaszcza, że zgodnie z art. 86 pkt 1 u.u.i.ś. decyzja taka jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wracając do wcześniejszego wywodu należałoby też dodać, że z uwagi na art. 25 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.str.inw., gdy chodzi o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, to ta wywoływała skutki prawne już jako decyzja pierwszoinstancyjna.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrując się podstaw usprawiedliwiających uwzględnienie skargi kasacyjnej, oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.