II OSK 1354/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Po 502/20 w sprawie ze skarg P.K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 31 marca 2020 r. nr SKO-4213/36/20, SKO-4213/37/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 listopada 2020 r., II SA/Po 502/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargi P.K. i B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO" lub "Kolegium") z 31 marca 2020 r., nr SKO-4213/36/20, SKO-4213/37/20, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, o ustalenie warunków zabudowy dla działki [...], a później też części działki [...], położonych w miejscowości [...] dla pawilonu handlowego i wylotu do rzeki [...], T.H. wystąpił wnioskiem z 12 marca 2014 r. Postępowanie toczyło się długotrwale, w jego trakcie wydawano kolejne decyzje odmowne kwestionowane skutecznie przed Kolegium przez inwestora oraz kolejne decyzje pozytywne, kwestionowane skutecznie przez uprawnionych do nieruchomości w sąsiedztwie – B.K. i P.K.

Wyrokując w sprawie II SA/Po 502/20 kolejno wskazano, że po kasacyjnej decyzji Kolegium z 17 czerwca 2019 r., Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o konieczności ponowienia analizy urbanistycznej oraz wyznaczeniu kolejnego termin załatwienia sprawy. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt, powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 9 oraz ust. 5 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp) wystąpił o uzgodnienie lokalizacji planowanej inwestycji do Starosty [...], Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego – Wody Polskie, Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu. Postanowieniem z 7 października 2019 r., Starosta [...] uzgodnił inwestycję, wskazując, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Postanowieniem z 17 października 2019 r. inwestycję uzgodnił Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organ gminy, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się.

2.2. Dalej w wyroku II SA/Po 502/20 przywołano, że decyzją z 9 grudnia 2019 r., RGI.6730.20.2014, Wójt, działając na podstawie art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Upzp oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez T.H. (decyzja wz). Inwestycja objęła zabudowę usługową o powierzchni zabudowy od 5-33 %, zlokalizowaną w określonych w decyzji i w załączniku graficznym nieprzekraczalnych liniach zabudowy. Ustalając warunki zabudowy sprecyzowano także parametry zabudowy, takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu dla wariantu dwuspadowego, jednospadkowego i płaskiego, a także określono wymagania ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wymagania obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odwołania od w/w decyzji wz wnieśli B.K. oraz P.K.

2.3. Powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2020 r., Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję wz w mocy. W motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że obszar analizowany zostały wyznaczony prawidłowo, stosownie do § 3 ust. 2 rozp. MI 2003. Został on ustalony nieco szerzej aniżeli trzykrotność frontu działki (28 m), gdyż objęto analizą pewną całość urbanistyczną. Kolegium dokonało weryfikacji wszystkich poszczególnych warunków i parametrów zabudowy i doszło do przekonania, że odpowiada ona zabudowie w otoczeniu.

3.1. Skargi na decyzję Kolegium wnieśli P.K. oraz B.K., którzy domagali się stwierdzenia nieważności jej nieważności, ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji. Argumentację prawną w swej skardze szerzej rozwinęła skarżąca, która zwróciła przede wszystkim uwagę, że decyzję wydano w warunkach stanu epidemii, kiedy to przepisy szczególne odnosiły się do postępowania administracyjnego.

3.2. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargi oddalił.

4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że obszerna analiza znajdująca się w aktach zawiera wszystkie wymagane dane, w tym tabele działek z parametrami, cechami i wskaźnikami zabudowy na każdej z nich, a nadto do analizy załączono obszerną mapę zasadniczą w skali 1:1000, w której wyrysowano pełne granice badania. Promień granic analizy przeprowadzono w odległości nieco większej aniżeli 3 krotność frontu terenu inwestycji, a nawet nieco go powiększono tak, aby ująć całe działki geodezyjne na skraju obszaru podlegającego weryfikacji. Sąd dodał, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że główny wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się od strony drogi gminnej (działki nr [...]). A zatem Wójt prawidłowo i ustalił szerokość frontu działki inwestycyjnej od działki [...], która wynosi właśnie około 28 m.

4.3. Mając na uwadze powyższe sąd wojewódzki stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozp. MI 2003, który skarżąca wcześniej artykułowała w odwołaniu. Zdaniem tegoż sądu wydane w sprawie decyzje nie budzą zastrzeżeń, gdy chodzi o zgodność rozstrzygnięć z poszczególnymi przepisami rozp. MI 2003, planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej projektowanym zjazdem z drogi gminnej (działki [...]).

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.K. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

5.2. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) obszernie podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 w zw. z art. 153 Ppsa poprzez niedokonanie właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddalenie skargi, pomimo że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 Upzp, poprzez m. in. niemające podstaw prawnych danie prymatu prośbie inwestora, aby tak wyznaczyć obszar analizowany, by w analizie ująć zabudowania na działce [...]; poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem organy administracyjne w ogóle nie brały pod uwagę wniosków dowodowych skarżącej, nie przeprowadziły weryfikacji i pomiarów w ramach oględzin, tym samym odrzucając twierdzenia skarżącej dot. działki [...] wyłącznie z powodu ich odmienności od planów i próśb inwestora;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że zostały wydane bez zebrania pełnego materiału dowodowego oraz bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia całości materiału dowodowego;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez oddalenie przez sąd skargi mimo, że powinna być uwzględniona z uwagi na zasadność zarzutów skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organy obu instancji przepisów:

> w zw. z art. 10 w zw. z art. 80 K.p.a., ponieważ nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na każdym jej etapie, poprzez brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do zgłoszonych żądań; termin do dokonania tej czynności powinien wynosić co najmniej siedem dni i powinien być adekwatny do całokształtu sprawy; organ administracji nawet w przypadku biernej postawy strony nie powinien wydawać decyzji bez uprzedniego pouczenia o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania, a tym bardziej nie powinien tego robić, w sytuacji gdy strona skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu i podnosiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie konkretnych okoliczności; organ II instancji bezzasadnie odmówił wyjaśnienia okoliczności w zakresie m. in. działek [...] i [...] uznając, że wyjaśnienia organu I instancji są wyczerpujące i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie;

> w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powinności informowania stron przez organ administracyjny o zmianach treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki [...] i [...]; na kolejnych etapach postępowania wnioskodawca modyfikował swój wniosek, niejednokrotnie w sposób bardzo istotny, o czym organ zaniechał powiadomić skarżącą i umożliwić jej ponowne wypowiedzenie się w zakresie dokonanej modyfikacji wniosku; strona nie może się domyślać i w ogóle nie może mieć wątpliwości w jakim postępowaniu administracyjnym uczestniczy i co jest jego przedmiotem, a tym bardziej nie może o dokładnym przedmiocie rozstrzygania dowiadywać się dopiero z treści decyzji; precyzyjne ustalenie zakresu wniosków determinuje bowiem zakres postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zakres postępowania dowodowego;

> w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie zrealizowania powinności organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu - lakoniczne stwierdzenie przez organ II instancji, że wyjaśnienia organu I instancji (najprawdopodobniej poczynione na skutek wystąpienia Kolegium z 17 lutego 2020 r. - treść wyjaśnień poczynionych przez organ I instancji w żaden sposób nie wynika z orzeczenia II instancji), o dokonaniu których skarżąca nie wiedziała, a tym bardziej z których treścią nie miała możliwości zapoznania się, nie można uznać za realizację przez organ II instancji obowiązków wynikających z art. 11 K.p.a.;

> w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 78 § 1 i 2, a także w zw. z art. 80 K.p.a., gdyż organ odwoławczy nie uwzględnił wniosków dowodowych i żądań zgłoszonych przez skarżącą, w tym żądań wyjaśnienia okoliczności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, które jednocześnie potwierdzałyby okoliczności przez nią podnoszone i pozwalały usunąć rozbieżności i nieprawidłowości w zebranym materiale dowodowym oraz pozwoliłyby wykazać brak podstaw do uwzględniania poszczególnych zabudowań działki [...], brak podstaw do uwzględnienia działki [...] w analizie urbanistycznej, oraz bezpodstawność prośby inwestora, aby w analizie uwzględnić ściśle określoną zabudowę na działce [...] wyłącznie na prośbę inwestora; przedmiotem opisu i oceny urbanisty winien być stan zagospodarowania stwierdzony na terenie; jeżeli na podstawie konkretnej dokumentacji, jak również badań, dany obiekt nie został zrealizowany, bądź jest wyłączony z analizie jest niedopuszczalne. Z uwagi na fakt, użytku, uwzględnienie go, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zabudowania ujmowane w analizie urbanistycznej, znajdują się na działce [...], żądanie przez skarżącą skierowane do organu administracyjnego, dokładnego wyjaśnienia w powyższym zakresie należy uznać za zasadne, a co za tym idzie zarzut w tym zakresie winien skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ponadto w ocenie skarżącej, organ administracyjny nie ma możliwości odmowy dopuszczenia dowodu w sytuacji, gdy za jego pomocą strona zamierza wykazać coś przeciwnego, niż wynika z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego; niedopuszczenie takiego dowodu i niewyjaśnienie okoliczności, skutkuje tym, że materiał dowodowy sprawy jest niekompletny i nie został zgromadzony wyczerpująco, tylko zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tzn. wszystkich dostępnych dowodów, mających znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy organ ma prawo ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co wynika z art. 80 K.p.a.;

> w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez takie prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sposób, który w ogóle nie budzi zaufania stron, tu: skarżącej. Organy nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wynika chociażby z faktu przyjmowania w toku postępowania i analizy urbanistycznej takich parametrów, nieruchomości i in. jej elementów wyłącznie po to, aby orzec zgodnie z wnioskiem inwestora, pomimo że prawidłowe zastosowanie obowiązujących przepisów skutkować winno odmową ustalenia warunków zabudowy; z faktu celowego pomijania w gromadzeniu materiału dowodowego takich faktów i okoliczności, których rzetelne wyjaśnienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania - brak analizy, oględzin i wyjaśnienia, jakie budynki na działce [...] spełniają wymogi ustawowe aby mogły zostać przyjęte do analizy urbanistycznej; wskazywanie różnych parametrów dla tej samej wielkości a finalnie brak konkretnego wskazania faktycznej szerokości frontu działki [...] od strony wschodniej, pomimo nałożenia przez ustawodawcę takiego obowiązku - działania organu I i II instancji miały na celu wytworzenie fałszywego obrazu słuszności działań organu i jego nieomylności, wyłącznie dla arbitralnego i nierównego potraktowania skarżącej i jej pozycji oraz podnoszonych przez nią argumentów na tle wniosku inwestora. Rażące naruszenie w przedmiotowej sprawie art. 8 K.p.a. przejawia się również tym, że osnowa decyzji, która zgodnie z utrwalonym poglądem, winna być jej kwintesencją, ponieważ stanowi efekt stosowania norm prawa materialnego w konkretnym przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i konkretnego materiału dowodowego, w przedmiotowej sprawie sprowadziła się do rozstrzygnięcia, które w ogóle nie przesądza o istocie sprawy, a jedynie udziela niezgodnego z przepisami uprawnienia dla wnioskodawcy. Sformułowanie osnowy decyzji zostało dokonane w taki sposób, aby wnioskodawca swobodnie mógł interpretować jej zapisy na swoją korzyść w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę; wskazywanie choćby granic działki [...] poprzez podawanie hipotetycznych wielkości - bo na to wskazuje użycie partykuły "około" przy wskazywaniu parametrów, które mają w istocie konkretne wartości np. ta sama granica działki [...] raz ma "około 35 m" innym razem ma "około 28 m", a finalnie żaden z tych parametrów nie jest właściwy i zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, co sprawia że skarżąca nie jest pewna swojej sytuacji prawnej, nawet w aspekcie choćby granicy między działką [...] a działką [...], co budzi jej stanowczy sprzeciw - skoro szerokość frontu działki [...] raz wynosi około 35 m raz około 28 m. Przyjmując tak nieskonkretyzowane parametry w decyzji ustalającej warunki zabudowy okaże się finalnie, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę pawilonu handlowego, którego wielkość i poszczególne parametry będą przekraczać granice działki [...] i z budową inwestor "wkroczy" w działkę [...], skoro organ dopuszcza granicę działki określając ją czysto hipotetyczną wielkością, zmienną w zależności od efektu jaki organ celem zaspokojenia planów inwestora chce uzyskać. Ponadto zauważa się, że organ błędnie założył, że granice działki [...] stanowią cztery proste odcinki. Granice działki [...] wyznaczone są więcej niż czterema granicznikami. I tak przykładowo granica działki [...] od strony południowej składa się z dwóch odcinków wyznaczonych przez trzy graniczniki, z czego położenie środkowego granicznika jest usytuowane w kierunku w głąb działki [...], tym istotne jej "zwężenie" w części środkowej. Powyższe samym tworząc sprawia, że z czysto matematycznego rachunku, nie jest możliwe posadowienie na działce [...] pawilonu z infrastrukturą towarzyszącą, którego parametry, w tym szerokość frontu budynku, poszczególne odległości, linie zabudowy itp. będą mogły mieć wartości takie, jak dopuszcza je w swojej decyzji organ I instancji. Powyższe uchybienia czynią decyzję wadliwą i niewykonalną.

Nie może być mowy o budzeniu zaufania przez organ administracyjny w przedmiotowej sprawie, skoro sprawa tyle razy była przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z powodu obarczenia kolejnych analiz urbanistycznych takimi błędami, których waga skutkowała za każdym razem koniecznością jej ponowienia. Również ostatnia analiza urbanistyczna w ocenie skarżącej była wadliwa, a w konsekwencji projekt decyzji przygotowany przez urbanistę w październiku 2019 r. również był wadliwy. Twierdzenie przez sąd, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach została przygotowana rzetelnie i spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003, jest gołosłowne i niepotwierdzone w żaden sposób. Fakt powierzenia sporządzenia projektu decyzji wraz z wynikami analizy, czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, nie czyni z tego niepodważalnego i pełnowartościowego dowodu, co zostało już przez skarżącą w toku przedmiotowego postępowania w sposób wystarczający dowiedzione. Ponadto niedopuszczalnym uchybieniem jest brak wskazania w decyzji z jakimi przepisami odrębnymi decyzja jest zgodna. Dla strony jest to pojęcie tak szerokie i bliżej niesprecyzowane, że nie ma ona możliwości podjęcia próby weryfikacji faktycznej zgodności, o której mowa w przywołanym przepisie.

Strony nigdy nie były przez organ administracyjny na bieżąco informowane o kolejnych modyfikacjach wniosku inwestora. O tym, że takie zmiany były strony mogły się dowiedzieć dopiero z decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej to również stanowi istotne naruszenie prawa ze strony organów administracyjnych. Faktem jest, że strona ma prawo czynnego udziału i wglądu w akta sprawy, jednak nie może się to sprowadzać do informowania o tak kluczowych kwestiach jak modyfikacje wniosku inicjującego całe postępowanie, dopiero z treści decyzji. Ponadto w modyfikacjach wniosku o wydanie warunków zabudowy winny być zawarte konkretne wskazania czego dotyczy modyfikacja i jak to wpływa na treść pierwotnego wniosku. Nieinformowanie stron na bieżąco o zmianie treści wniosku sprawia, iż generalnie strony postepowania nie wiedzą czego dotyczy postępowanie. Wstępnie zostały poinformowane w postanowieniu o wszczęciu postępowania czego dotyczy sprawa, kto i w jakim zakresie złożył wniosek. Jednak nie może dochodzić do sytuacji, w której kluczowe elementy wniosku zostają zmienione w sposób na tyle istotny, że tak na dobrą wiedzą finalnie w jakim postępowaniu "teoretycznie" uczestniczyły. Czynny udział strony nie może się sprowadzać do tego, że będzie np. dzwoniła co drugi dzień do organu prowadzącego postępowanie i pytała, czy przypadkiem nie zmienił się zakres, czy też poszczególne elementy będące przedmiotem procedowania;

> w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy pomimo, że w sprawie występowały istotne błędy i rozbieżności w ustaleniach organu co do konkretnych parametrów uwzględnianych przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, np. szerokość frontu działki, szerokość elewacji frontowych zabudowań przyjmowanych ostatecznie w analizie urbanistycznej jako wyznacznik do ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, nieuzasadnione pominięcie i nie wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a mogących mieć kluczowy wpływ na wynik postępowania;

> w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewskazanie przepisów prawa, na podstawie których podjęte zostały kolejne rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; brak działania organów I i II instancji na podstawie przepisów prawa. Skoro z przepisów wprost wynika obowiązek ciążący po stronie organów administracyjnych ich zastosowania, a tym samym powoływania się na konkretną podstawę prawną przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy, to nie jest możliwym zaakceptowania stosowania "swobodnego uznania" przez organy czy też sądu bliżej niedookreślonych zasad, które skarżąca nie zna i nie znajduje podstaw prawnych - nie do zaakceptowania przez skarżącą jest ferowanie wyroku w sprawie wyłącznie na wybranym fragmencie postępowania, bez wskazania podstaw prawnych takiego działania; skarżąca wie na kanwie jakich przepisów prawa sąd wywiódł, "że w przypadku postępowania z zakresu warunków zabudowy, gdy dochodzi do wydania decyzji kasacyjnej, a postępowanie wyjaśniające ponawiane jest w całości lub w znacznym zakresie (analiza urbanistyczna), niekiedy można przyjmować, że mamy do czynienia z odrębnym etapem sprawy, w trakcie którego treść rozstrzygnięcia jest ustalana niejako na nowo. Sytuacja tego rodzaju ma miejsce w niniejszej sprawie". Dalej Sąd stwierdził, że "Wójt pismem z dnia 8 lipca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na nowo, z uwagi na konieczność ponowienia analizy urbanistycznej". W świetle powyższego skarżąca kasacyjnie nie wie w jakiej sprawie jest ostatecznie stroną - w sprawie wszczętej w 2014 r. na wniosek T.H., czy w sprawie wszczętej pismem z 8 lipca 2019 r.;

> w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ujęcie w analizie urbanistycznej obszaru, na którym znajdują się zabudowania, których status prawny budzi uzasadnione wątpliwości co do ich wzniesienia zgodnie z prawem oraz takie, które w ocenie skarżącej w ogóle nie powinny być w niej ujęte. Organ pomimo zgłoszonego przez skarżącą stosownego wniosku w tym zakresie nie przeprowadził dowodu i nie wyjaśnił okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik postępowania. Niedopuszczalne jest przyjmowanie przez organ do analizy urbanistycznej wszystkich obiektów z danego obszaru bez przeprowadzenia dowodu jaką funkcję w rzeczywistości pełni dany obiekt i czy jest on legalnie wzniesiony, bądź też czy jego budowa została zakończona.

> w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji badania sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania; organ II instancji winien dostrzec, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją z 9 grudnia 2019 r. organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieważnych warunkach technicznych z 2014 r. oraz na treści pisma organu, który już nie istniał na dzień wydania decyzji, a które to dokumenty i ich treść mają istotne znaczenie i wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

> w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz dokonanie oceny dowodów z uchybieniem zasady logicznego myślenia oraz zasady łącznego rozpatrywania dowodów na tę samą okoliczność poprzez pominięcie wskazań wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 Upzp, które winny być uwzględniane przy rozpatrywaniu tej sprawy i rozstrzygnięcie sprawy na korzyść inwestora tylko dlatego, że o to wnosił, czemu dowodziły zapisy zawarte w kolejnych rozstrzygnięciach tj. że decyzja jest zgodna z wnioskiem inwestora;

> w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 11 lit. a) Upzp poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Uoz) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków oraz uzgodnień przedsięwzięcia wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Z wydanej przez organ I instancji decyzji wprost wynika, że inwestycja ma polegać na budowie pawilonu handlowego i wylotu do rzeki [...] na działce nr [...] i części działki nr [...] i jednocześnie, że na wykonanie wylotu do rzeki [...] wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zatem bezsprzecznie zarzut kasacyjny należy uznać za zasadny. Z ostrożności procesowej podkreślono, że dokument powoływany w decyzji, a którego treść hipotetycznie inwestor albo organ administracyjny miałby zamiar traktować jako formę uzgodnienia, został wystawiony przez organ na dzień decyzji nieistniejący, a poza tym forma pisma nie odpowiada wymogom jakich dochowania w zakresie tego typu uzgodnień wymaga ustawa. Z uwagi na ciążący na organie administracyjnym obowiązek współdziałania pomiędzy organami w trybie art. 106 K.p.a. to zaniechanie tego obowiązku, doprowadziło do braku jednego z elementów niezbędnych do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy przedmiotowej sprawie, a zatem koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji oraz decyzji SKO, które nie dostrzegło powyższego naruszenia prawa. Generalnie z akt sprawy nie wynika, aby na którymkolwiek jej etapie organ dokonał stosownych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 11 lit. a). Powyższe uchybienie jest istotne i mogło mleć wpływ na wynik postępowania;

> w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku motywów oddalenia wniosków dowodowych skarżącej, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy wypełniając tym samym dyspozycję art. 174 pkt 1 Ppsa; brak wskazania w decyzji wszystkich niezbędnych elementów rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego odnośnie całego wniosku inwestora - nie wskazano czego dokładnie dotyczył wniosek złożony przez inwestora w dniu 12 marca 2014 r. łącznie ze wskazanym przez inwestora planowanym sposobem zagospodarowania terenu, gabarytów obiektów budowlanych, parametrów projektowanej inwestycji, powierzchni biologicznie czynnej. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji, w treści której organ nie odnosi się do wszystkich wniosków i wyjaśnień inwestora składanych w toku postępowania, w tym m.in. do planowanego przez wnioskodawcę podniesienia terenu działki [...], tak aby zniwelować jej położenie względem drogi nr [...] (co jednocześnie spowoduje podniesienie jej o 1 metr w stosunku do działki skarżącej nr [...]), planowanej wielkości parkingu: "około 550 m²", planowanie zrzutu ściekowych deszczowych do rzeki, co ma służyć "zmniejszeniu powierzchni terenów zielonych". Brak jest wskazania w decyzji powierzchni sprzedaży, który to element winien być w niej zawarty, co stanowi w ocenie skarżącej oczywistą konsekwencję obowiązku w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego zawarcia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określenia powierzchni sprzedaży, na co wprost wskazuje art.64 ust. 2 Upzp;

> w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji i utrzymanie jej w mocy bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierającej wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa; organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, która nie uwzględniała stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania; organ II instancji winien dostrzec, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją z 9 grudnia 2019 r. organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na "nieważnych na dzień 9 grudnia 2019 r. warunkach technicznych" oraz na treści pisma organu, który już nie funkcjonował na dzień wydania decyzji, jak również zaniechania w toku postępowania przez organ uzgodnień prawem wymaganych (art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 11 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp);

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. art. 134 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w tym m. in. dotyczących naruszenia art. 81 oraz art. 10 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający skarżącej czynny w nim udział; nieustosunkowanie się do zarzutów i skopiowanie rozstrzygnięcia organu II instancji, uniemożliwia dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i przyczyn zaakceptowania przez sąd uchybień dokonanych przez organ, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw, nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto w uzasadnieniu nie przedstawiono pełnego stanu faktycznego sprawy - lakonicznie zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie orzeczenia przez sąd nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, iż sprawa i zgromadzony w jej toku materiał dowodowy, jak również podstawy rozstrzygnięcia organów I i II instancji podlegały jakiejkolwiek analizie i kontroli przez sąd, co potwierdza kopiowanie pełnych fragmentów uzasadnienia organu II instancji. Gdyby sąd dokonał pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, z pewnością dostrzegłby, że organ II instancji otrzymał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie akt organu I instancji z dołączoną kartą przeglądową akt dopiero pismem z dnia 29 maja 2020 r., czyli po zakończeniu procedowania. Powstaje zatem kluczowe pytanie, na podstawie jakiego materiału organ II instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w dniu 31 marca 2020 r.?;

5) art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., naruszenie przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły zakończyć się rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o niepełny i fragmentaryczny materiał dowodowy zgromadzony wybiórczo przez organ I instancji. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy został zgromadzony z naruszeniem przepisów K.p.a. ponadto materiał ten nie został uzupełniony o dowody wnioskowane przez skarżącego, których konieczność przeprowadzenia przez organ administracyjny bezzasadnie nie została uwzględniona. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi art. 141 § 4 Ppsa;

6) art. 134 § 1 oraz art. 135 Ppsa poprzez zaniechanie przez sąd rozstrzygnięcia w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; poprzez skopiowanie uzasadnienia decyzji organu II instancji, WSA w Poznaniu stworzył fikcję rozstrzygania sprawy przez niezawisły sąd; sąd bez dokonania jakiejkolwiek analizy powielał błędy na skutek kopiowania konkretnych fragmentów decyzji SKO, obarczonych tymi błędami, które z kolei wynikały ze skopiowania błędnych obliczeń urbanisty zawartych w analizie urbanistycznej (np. średni wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu przy parametrach jakie przyjął urbanista winien wynosić 11, a nie jak błędnie wskazano w analizie 14); sąd uchybił obowiązkowi brania z urzędu pod rozwagę naruszeń prawa, również takich, których strona nie podniosła w skardze, co czyni wyrok sądu na tyle wadliwym, że konieczne jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego;

5.3. W skardze kasacyjnej podniesiono również na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuty naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 Upzp (Dz. U. 2020, poz. 293) przez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie decyzji wz w sytuacji, gdy nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o których mowa w jego pkt 1-5:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp - nie ma działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; działka [...], na której organ administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie nie ma legalnego dostępu do drogi publicznej nr [...], a zatem organ nie miał prawa uwzględniać ją w analizie urbanistycznej jako działkę dostępną z tej samej drogi publicznej. Takie stanowisko jest prezentowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto jak podnosi się w orzecznictwie cyt.: "z wykładni funkcjonalnej art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego". Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp cyt.: "uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przesłanka wynikająca z tego przepisu dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu"; w przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącej przesłanka, o której mowa powyżej nie została spełniona. Jednym z dowodów na powyższą okoliczność miało być wyjaśnienie przez organ administracyjny m. in. kwestii zabudowań przyjętych w analizie urbanistycznej, jako wyznaczniki kontynuacji funkcji zabudowy położonej na działce nr [...];

b) art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; Decyzje organ administracyjny oparł na nieważnych na dzień wydania skarżonej decyzji, warunkach technicznych wydanych przez Gminę [...] z 29 maja 2014 r. i 21 lipca 2014 r. oraz powołując się na pismo nr EUM.4600/Ke-70/14 z 4 sierpnia 2014 r., organu już nieistniejącego; decyzja o warunkach zabudowy nie może opierać się na fikcyjnych zapewnieniach, które mogą się okazać na dalszym etapie inwestycyjnym niemożliwe do spełnienia, co również podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych.

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp - decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym m.in. art. 18 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2020, poz. 282, Uoz) w zw. art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 89 Uoz w zw. z art. 6, art. 6 ust. 1, art. 86 Konstytucji RP.

Zaufanie obywateli do prawa stanowionego, winno skutkować po stronie organów administracyjnych takim jego stosowaniem, aby każdorazowe jego zastosowanie nie nastręczało wątpliwości interpretacyjnych, dających szerokie pole do nadużyć. Jeżeli organy administracyjne np. Rada Gminy podejmują uchwałę, która wpisuje się w kanon aktów prawa miejscowego i która ma na celu zapewnienie ochrony prawnej np. zabytkom znajdującym się na terenie gminy, to obywatel kierując się zaufaniem do prawa stanowionego będzie przeświadczony, że prawa, obowiązki czy też przywileje z takiego aktu wynikające będą powszechnie stosowane, a tym bardziej przez organ, któremu powierzono jego wykonanie - tu: Wójtowi Gminy [...]. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy niezgodnej z aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie naruszającej prawo stanowione. Od co najmniej 2008 r. w rejestrze zabytków - tu: w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...], widnieje nieruchomość (dawny dworzec PKP - działka nr [...]), która została uwzględniona w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania. Powyższa nieruchomość jest jednym z istotnych elementów wpływających na wynik postępowania, a nieruchomość inwestora, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, leży w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości [...]. Pomimo to, organ I instancji w toku postępowania nie poczynił żadnych kroków w celu dokonania stosownych uzgodnień, pomimo Iż przepisy prawa w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp nakładają na organ taki obowiązek - w decyzji z 9 grudnia 2019 r. zawarte zostało bezpodstawne stwierdzenie, że " nie określa się nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". W ocenie skarżącej, należy rozważyć powyższe uchybienie również w aspekcie przekroczenia uprawnień przez organ administracyjny - bez dokonania stosownych uzgodnień z właściwym konserwatorem zabytków, organ administracyjny nie jest legitymowany do zawarcia w rozstrzygnięciu sprawy takich zapisów.

Wnikliwa analiza wszystkich zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, jak również zapoznanie się z treścią całej decyzji organu I i II instancji, a nie tylko jak sugeruje WSA w Poznaniu z tą częścią sprawy, która dotyczy okresu po ostatnim przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania dowodzi, że przy sporządzaniu analizy pominięto konieczność dokonania uzgodnień z właściwym konserwatorem zabytków odnośnie np. wykluczenia konfliktu planowanej inwestycji ze znajdującym się nieopodal zabytkiem. Na wszystkich etapach postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, począwszy od jego wszczęcia w 2014 r., nieruchomość na działce [...] widniała w gminnej ewidencji zabytków, co potwierdzają stosowne akty prawne. Na przestrzeni lat, powstawały kolejne akty prawa miejscowego i dawny dworzec PKP w [...] był i jest konsekwentnie ujmowany w ewidencji zabytków i zarówno na dzień składania przez inwestora wniosku, na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji, jak również na dzień dzisiejszy widnieje w owej ewidencji. Plan ochrony zabytków na lata 2015-2018 (wcześniej również), jak też kolejny na lata 2019-2023, dają ochronę prawną nieruchomościom wpisanym do stosownych rejestrów, w tym również ochronę zabudowanej nieruchomości nr [...], ujętej w analizie urbanistycznej.

Uchwała Rady Gminy [...] Nr 95 z 30 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami dla Gminy [...] na lata 2019-2022 weszła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W skardze kasacyjnej obszernie przywołano zawarte w nim ustalenia, które organy, a w konsekwencji sąd wojewódzki, miały pominąć. Zatem zapis w ww. decyzji odnoszący się do nieokreślenia zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu inwestycji dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, należy uznać za naruszenie przepisów prawa obowiązującego;

2) naruszenie art. 64 Upzp poprzez niezastosowanie wszystkich przepisów prawem przewidzianym w ust. 1, w tym niedokonanie niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 11 Upzp, o czym jest mowa w uzasadnieniu. Ponadto zauważa się, że skoro wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży (art. 64 ust. 2 Upzp), to wskazanie tego parametru winno się również znaleźć w treści decyzji, co stanowi logiczną konsekwencję w prawidłowym procedowaniu. Przy rozstrzyganiu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma dowolności, a wyznacznikiem i jednocześnie granicami rozstrzygania, winna być treść wniosku inwestora i przepisy prawa obowiązujące;

3) naruszenie art. 64 Upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 i § 9 rozp. MI 2003, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być mapa sytuacyjno-wysokościową, która w świetle ww. przepisów nie stanowi mapy zasadniczej, jak również nie posiada legalnej definicji. Tym samym organ I-instancji nie dopełnił również obowiązku i zalecenia Kolegium wyrażonego w decyzji z 17 czerwca 2019 r., aby obszar analizowany został wyznaczony na aktualnej mapie zasadniczej w skali 1:1000. Przywołując treść § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 oraz art. 52 ust.2 pkt 1 Upzp, skarżąca kasacyjnie wywodzi, że organ I instancji kolejny raz wyznaczył wadliwie obszar analizowany na kserokopii mapy, która nie stanowi mapy zasadniczej, a zatem załączona mapa z obszarem analizowanym jest niezgodna z wyżej powołanymi przepisami. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego, ugruntowany jest pogląd, że mapa sytuacyjno-wysokościowa nie spełnia funkcji i cech mapy zasadniczej, a co za tym idzie nie może być stosowana zamiennie z mapą zasadniczą oraz że nie posiada niezbędnych informacji, które są wymagane przez przepisy. Mapa sytuacyjno-wysokościowa nie ma legalnej definicji w przeciwieństwie do mapy zasadniczej. Zatem należy uznać, iż na gruncie przedmiotowej sprawy tego typu informacje wynikające z mapy, mogą mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prawidłowe przyjęcie wszystkich działek jak również obiektów na nich posadowionych ma wpływ na wskaźniki ustalane dla potrzeb decyzji. Powyższe uchybienia i jednocześnie ich istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium dostrzegło w 2019 r., uchylając wówczas decyzję organu I instancji. Z niewiadomych dla skarżącej przyczyn, Kolegium okazało się być niekonsekwentne i pomimo ponowienia tych samych uchybień, utrzymało w dniu 31 marca 2020 r. w mocy decyzję organu I instancji. Uchybienie jest istotne, ponieważ warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalane są w decyzji o warunkach zabudowy, która poza częścią tekstową zawiera również prawem wymaganą część graficzną, a wyniki analizy są załącznikiem do decyzji. Z powyższego uchybienia, w ocenie skarżącej można wysnuć wniosek, że być może to właśnie brak mapy zasadniczej nastręcza organowi I instancji trudności w określaniu granic działek i prawidłowym wskazywaniu budynków i ich przeznaczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że postępowanie prowadzone w przedmiocie określenia warunków zabudowy winno mieć za cel ustalenie czy planowana inwestycja, planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w ogóle dopuszczalna, a jeżeli tak, to na jakich warunkach. Wskazuje się, że precyzując te warunki organ administracyjny winien mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego oraz uwzględnić w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne danego terenu. Z tego względu podkreśla się, że mapa, w oparciu o którą sporządzana jest analiza w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowoplanowanych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. W związku z błędnie ustalonym stanem faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, o których mowa wyżej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa.

5.4. W świetle powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wz, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego łącznie z kosztami zastępstwa procesowego, w przypadku któregokolwiek z rozstrzygnięć wskazanych w powyższych punktach, rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.5. Na wyznaczoną w przedmiotowej sprawie rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.3. Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 Ppsa, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

6.4. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

6.5. W niniejszej sprawie uznać należy, że niektóre zarzuty skargi kasacyjnej zostały określone nieprecyzyjnie, jak choćby wskazany w jej podstawie w pkt 1) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 Ppsa, który dzieli się na paragrafy i dalej na punkty. Skarżąca natomiast nie wskazała, o jakie naruszenie dokładnie jej chodzi, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do domyślania się intencji skarżącej, bądź też dokonywania interpretacji takich intencji. W związku z tym uznać należy, że brak dokładnego określenia zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia prawa procesowego, uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie.

6.6. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 Ppsa, gdyż przepis ten nie miał i nie ma zastosowania w tej sprawie, a zatem nie mógł go naruszyć WSA w Poznaniu przez to, że go nie zastosował. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego (uchylił ją albo stwierdził jej nieważność), skutkiem czego sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Taka zaś sytuacja nie nastąpiła w rozpatrywanej sprawie.

6.7. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Pierwszy z nich określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Przepisu powyższego sąd wojewódzki nie stosował, oddalając wszak skargę na podstawie art. 151 Ppsa. W rozpoznawanej sprawie sąd I instancji przy uwzględnieniu zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie miał podstaw do zastosowania tej konstrukcji w odniesieniu do obu skarg wniesionych przez skarżących.

6.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 80 K.p.a., dotyczącego braku zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na każdym jej etapie, poprzez brak umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, należy zauważyć, że w toku postępowania odwoławczego nie został zebrany żaden nowy materiał dowodowy, nie zostały przeprowadzone żadne nowe czynności dowodowe. Wskazać należy również, że jeżeli przed sądem strona skarżąca nie przedstawi istotnych argumentów dotyczących zebranego w sprawie materiału dowodowego, to znaczy że naruszenie tego przepisu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie wyznaczył wprawdzie terminu do wypowiedzenia się, jednak takie nawet naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

6.9. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej organy nie zaniechały obowiązku powinności informowania stron o zmianach treści wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki [...] i [...]. Należy mieć na względzie, że przedmiotowa sprawa była kilka razy uchylana w toku postępowania administracyjnego celem uzupełnienia materiału dowodowego. Wnioskodawcę i strony, w trybie art. 10 K.p.a. Wójt Gminy [...] zawiadamiał za każdym razem o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczał termin do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, zaś strony – co wynika z akt sprawy - z przysługującego prawa nie zawsze korzystały. Tym samym – wbrew temu co podnosi się w złożonym środku zaskarżenia - skarżąca kasacyjnie miała wielokrotnie możliwość weryfikacji wniosku inwestora, jednakże nie zawsze chciała z tego skorzystać.

6.10. Niezasadny okazał się także zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 K.p.a. Powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy K.p.a. określają obowiązki organów administracji publicznej w ramach administracyjnego postępowania dowodowego. Dlatego też dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w toku postępowania, jakie dowody nie zostały ocenione przez organ prawidłowo i jakie tego typu uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego elementu nie zawiera złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę nie ustalił okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenił całości materiału dowodowego. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu.

Sąd pierwszej instancji nie mógł także dopuścić się naruszenia art. 7 K.p.a. nie uwzględniając przy wydawaniu wyroku interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bowiem wydając zaskarżony wyrok sąd ten nie stosował przepisów K.p.a., lecz jedynie kontrolował ich zastosowanie przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie.

Przede wszystkim – co już wykazano – skarżąca brała czynny udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Po wszczęciu postępowania w tej sprawie skarżąca składała m. in. odwołania od decyzji I-instancyjnych, które kilka razy były uchylane przez organ II instancji. To, że następnie organ administracji I instancji uwzględniał stanowisko SKO zawarte w decyzji kasatoryjnej odmiennie niż chciałaby to skarżąca kasacyjnie, uznając przy tym wyjaśnienia inwestora na zarzuty i uwagi skarżącej kasacyjnie za wystarczające, w sytuacji szczegółowego ich omówienia w tej decyzji, należy uznać za takie działanie, które nie może być ocenione jako naruszające prawo. Niewątpliwie organ ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, przyjmując wyjaśnienia inwestora odnośnie do zmian pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy za prawidłowe, co oznacza, że odniósł do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jednocześnie ocenił tym samym zastrzeżenia i uwagi skarżącej kasacyjnie.

Również organ odwoławczy rozpoznając odwołania stron uznał ostatecznie w zaskarżonej decyzji ustalenia organu I instancji za prawidłowe i odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów odwołujących się. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił te zarzuty za niezasadne, przyjmując za prawidłowe rozważania organu I instancji, a dotyczące kwestii ustalenia szerokości frontu działki inwestycyjnej i prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a także sposobu przyjęcia poszczególnych wartości parametrów, w tym kwestii podnoszonych przez odwołujących się w zakresie działki nr [...] oraz nr [...]. Tym samym należy uznać, że do uwag i zastrzeżeń skarżącej w tej sprawie oraz argumentów odwołania odniesiono się w zaskarżonej decyzji, co przecież wynika wprost z motywów tego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane w zaskarżonym wyroku rozważania organów świadczą o tym, że jak trafnie uznał to sąd pierwszej instancji, nie doszło w opisanym zakresie do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zatem uznać, że organy administracji pozostawiły zastrzeżenia i uwagi strony, jak też zarzuty odwołania skarżącej bez należytego wyjaśnienia. Dlatego też nie można również temu sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 78 § 1 i 2, a także w zw. z art. 80 K.p.a. Skarga kasacyjna poza kwestionowaniem samego faktu nieodniesienia się do zarzutów strony, co jest nieusprawiedliwione, nie przedstawia jakichkolwiek rozważań, które pozwalałyby na podważenie przedstawionego stanowiska organu, a jednocześnie na przedstawienie przez NSA rozważań, zawierających ewentualną polemikę z nimi.

6.11. Niezasadne są pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to przepisów art. 9 w zw. z art. 10, art. 11, art. 8 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 15 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a., które z uwagi na sposób ich sformułowania należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że przy rozstrzyganiu sprawy organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieważnych "warunkach technicznych z 2014 r.". Kwestii tej, w aspekcie podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie wyjaśniono. Niestawiennictwo strony na rozprawie nie pozwoliło dociec intencji takiego zarzutu, przy braku rozwinięcia argumentacji w tym zakresie we wniesionym środku odwoławczym. Decyzja Wójta Gminy [...] nie rozstrzyga w przedmiocie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a mimo to organ odwoławczy utrzymał ją w mocy, a sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

6.12. Niezasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a dotyczące powiązania art. 6 K.p.a. z przepisami Konstytucji RP, a konkretnie jej art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 7. W ocenie Sądu Naczelnego organy administracji publicznej, dokonały prawidłowej analizy wniosku inwestora. Organy obu instancji wskazały przepisy prawa, na podstawie których wydały swoje rozstrzygnięcia, odnosząc się przy tym do przedstawionej argumentacji stron oraz uzasadniły motywy tych decyzji. To, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną w żadnym razie nie stanowi naruszenia powyższym normom.

6.13. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 tej ustawy. Z przepisu art. 3 § 1 Ppsa wynika wyłącznie tylko tyle, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Przepisu tego nie naruszył WSA w Poznaniu, skoro rozpoznał skargi na decyzję administracyjną, które – uznając za niezasadne – oddalił, stosując formę orzeczenia wskazaną w art. 151 Ppsa. Co się tyczy podniesienia w ramach analizowanego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 Ppsa wypadnie zauważyć, że dzieli się on na dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, którego z tych przepisów dotyczyć ma tak skonstruowany zarzut kasacyjny. Sąd Naczelny nie jest uprawniony do domyślania się intencji strony, która po to wszak jest reprezentowana przy czynności sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, aby w sposób formalnie poprawny skonstruować podstawy kasacyjne.

6.14. Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie imputuje sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jej przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zarzutów podnoszonych w skardze. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie mógł być – w realiach kontrolowanej sprawy – uznany za skuteczny. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

6.15. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 Ppsa.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd wojewódzki zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym była decyzja SKO z 31 marca 2020 r., a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 135 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 Ppsa jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Lex). W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający skargę, zatem zarzut naruszenia art. 135 Ppsa nie mógł być skuteczny, skoro tego przepisu sąd wojewódzki nie stosował.

6.16. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 11 lit. a Upzp poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz uzgodnień przedsięwzięcia wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej albo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zauważyć w pierwszej kolejności należy, że postanowieniem z 17 października 2019 r. inwestycję uzgodnił Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (k. 129-130 akt administracyjnych organu I instancji). Skarżąca kasacyjnie podnosi też, że od co najmniej 2008 r. w rejestrze zabytków – tu: w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...], widnieje nieruchomość (dawny dworzec PKP – działka nr [...]), która została uwzględniona w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania. Wskazuje, że powyższa nieruchomość jest jednym z istotnych elementów wpływających na wynik postępowania, a nieruchomość inwestora, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, leży w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości. Skarżąca podnosi dalej, że organ I instancji w toku postępowania nie poczynił żadnych kroków w celu dokonania stosownych uzgodnień, pomimo iż przepisy prawa – art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp – nakładają na organ taki obowiązek. Rzecz jednak w tym, że działka, na której położony jest obiekt dawnego dworca PKP nie jest działką inwestycyjną, a zatem organ I instancji nie był zobowiązany do dokonania stosownych uzgodnień z właściwym konserwatorem zabytków. Zarzut ten nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

6.17. Niezasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 Upzp.

Art. 61 ust. 1 Upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w tam ujętych punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis konstrukcji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a taki konstrukt zaprezentowano w motywach skargach kasacyjnych, byłaby sprzeczna z celami Upzp. W cyt. ustawie bowiem nie wskazuje się, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wykładnia zwrotu "sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej", użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3145/17, LEX nr 2524306). Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można zatem utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, gdyż odnosić je należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, LEX nr 2479913). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zatem dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Funkcja usługowa planowanej inwestycji nie jest zaś sporna z dotychczasową funkcją na analizowanym obszarze. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa z funkcją usługową, budynki gospodarcze, garażowe, zabudowa zagrodowa. Planowana inwestycja obejmuje budowę pawilonu handlowego, a więc spełniony został warunek kontynuacji funkcji, gdy wzorować ją na zabudowie usługowej.

6.18. Nie jest sporne w sprawie, że dla ustalenia warunków zabudowy organ I instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem inwestora obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Sąd Naczelny podziela prezentowane w kwestionowanym wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Upzp. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż minimalna, uwzględniając tzw. "całość urbanistyczną". Co istotne w przedmiotowej sprawie, słusznie wyznaczono dwie obowiązujące linie zabudowy z uwagi na to, że teren inwestycyjny leży przy skrzyżowaniu dwóch ulic. W rozpatrywanej sprawie ustalono też, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 1% do 34%, a średnia wynosi 14%. Trafnie przy tym organy uznały, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na funkcję usługową planowanego budynku należało wziąć pod uwagę budynki usługowe. Ustalono, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 5% (działka nr [...]) do 33% (działka nr [...]). W ocenie Sądu Naczelnego organ I instancji mógł zastosować odstępstwo od zasady uregulowanej w § 5 ust. 2 rozp. MI 2003. W przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. 4 m do ok. 40 m. Średnia wartość wynosi 12 m, budynki usługowe, znajdujące się w obszarze analizowanym mają szerokość od 11 m do 30 m. W ocenie NSA należy zgodzić się z Kolegium, że można było zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia, stąd uwzględniając rozmiary działki i wyniki analizy niewadliwie przyjęto ten parametr w przedziale od 9,6 m do 14,4 m.

W skardze kasacyjnej – zdaniem Sądu w tym składzie – nie podważono tych ustaleń faktycznych, które wynikają z analizy urbanistycznej, a które sąd pierwszej instancji słusznie zaaprobował, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej projektowanym zjazdem z drogi gminnej – działki nr [...]. Teren objęty wnioskiem przylega do dwóch dróg publicznych, tj. drogi wojewódzkiej – działki nr [...] oraz drogi gminnej – działki nr [...]. Słusznie strona zauważa, że czym innym jest dostęp do drogi, a czym innym jest przyleganie do niej. W decyzji wz, zgodnie z aktualnym stanem prawnym jednoznacznie określony został sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji, tj. z drogi gminnej – działki nr [...]. Zapis zawarty w tej decyzji jest prawidłowy i zgodny ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie mogły także odnieść skutku gołosłowne wywody strony skarżącej kasacyjnie eksponującej, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, na rzecz skuteczności zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Tak samo należy ocenić argument, wedle którego decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do czego już wcześniej się odniesiono, organ I instancji nie był zobowiązany do dokonania stosownych uzgodnień z właściwym konserwatorem zabytków. Nadto, ustalenia organów nie stoją w sprzeczności z rozp. MI 2003, a realizacja zamierzenia budowlanego zgodnie z nimi – co już wyżej przedstawiono – nie zaburzy ładu przestrzennego obszaru analizowanego i wynikają wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

6.19. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 64 Upzp (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi w tym zarzucie o ust. 2 tego artykułu) poprzez niezastosowanie wszystkich przepisów prawem przewidzianym w ust. 1, w tym niedokonanie niezbędnych uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 11 Upzp.

Przepis art. 64 ust. 2 Upzp stanowi, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, wniosek powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Ponieważ pojęcie "obiekt handlowy" może oznaczać zarówno obiekty o różnej skali, przepis ten, nieoperujący pojęciem obowiązku, lecz powinności, zwraca jedynie uwagę na potrzebę określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży, gdy jest to konieczne. Obowiązek ten, wiąże się ze szczególnymi wymogami odnoszącymi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Lokalizacja takich obiektów może bowiem nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (zob. art. 10 ust. 3a i art. 15 ust. 2a Upzp) – por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3705/18, LEX nr 3332152).

6.20. Jeśli chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 64 Upzp w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 i § 9 rozp. MI 2003, poprzez załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy sytuacyjno-wysokościowej zamiast mapy zasadniczej, to formalnie jest on trafny, jednak według Sądu Naczelnego nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ rzeczona mapa zawiera te same elementy, co mapa zasadnicza, została ona wykonana przez uprawnionego geodetę w oparciu o mapę zasadniczą. Zastosowanie w sprawie mapy sytuacyjno-wysokościowej zamiast mapy zasadniczej nie doprowadziło do jakichkolwiek niewłaściwych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wniosku o wydanie warunków zabudowy.

7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, należało ją oddalić w myśl art. 184 Ppsa, o czym orzeczono jak w sentencji.