II OSK 1337/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V.[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/20 w sprawie ze skargi V.[...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 493/20 oddalił skargę V.[...] Warszawie (dalej także jako: Spółka) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia z dnia [...] września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako: PINB) nakazał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako: p.b.) J. K. i R. K. usunięcie w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna nieprawidłowości w zakresie izolacyjności akustycznej międzymieszkaniowych przegród budowlanych pomiędzy lokalami w budynku mieszkalnym przy ul. B. [...] w W.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: WINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że spółka nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że w świetle art. 61 i art. 66 p.b. adresatami rozstrzygnięć wydanych na tych podstawach mogą być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sąd dostrzegł, że nie tylko adresaci decyzji mogą być stronami postępowania. Wskazał, że interes prawny innych podmiotów należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby zatem mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu dotyczącym prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego (rozdział 6 Prawa budowlanego), należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikająca z przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji podkreślił, że legitymacja procesowa danego podmiotu jest badana na każdym etapie postępowania, w tym przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest ocena, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego.

Sąd ten stwierdził, że aktualnie skarżąca spółka nie ma żadnych praw do obiektu i nie ma interesu prawnego w sprawie. Nie zmienia tego także możliwość potencjalnego wytoczenia powództwa cywilnego przeciwko Spółce w związku z przedmiotem sprawy. Interes prawny nie może być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić.

Nie ulega wątpliwości w sprawie, że skarżąca jako inwestor budynku, w którym stwierdzono nieprawidłowości jest bezpośrednio zainteresowana rodzajem i zakresem robót budowlanych objętych nałożonym obowiązkiem w decyzji PINB. Zainteresowanie to ma jednak wymiar wyłącznie faktyczny, albowiem odpowiedzialność za nienależyte wywiązanie się z nałożonego obowiązku obarczać będzie właścicieli budynku – adresatów nałożonego obowiązku, nie zaś skarżącą spółkę.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zarzucając powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę legalności decyzji nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. i oddalenie skargi, pomimo że:

a. organ II instancji w toku postępowania naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo że skarżącemu przysługiwał status strony postępowania;

b. organ II instancji w toku postępowania naruszył art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo, że Skarżący brał udział w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony;

c. organ II instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób naruszający art. 6, 7, 8 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, z pominięciem wniosków wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, a w szczególności wniosku o dokonanie kontroli stanu budynku z dnia [...] grudnia 2018 roku, z których wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w celu zgromadzenia materiału obciążającego Skarżącego za przyczyny i skutki usunięcia rzekomych wad budynku położonego w W. przy ul. B.[...],

- co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sytuacji, w której Skarżący posiada interes prawny w udziale w postępowaniu;

2. art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu wniosków wynikających z dokumentów przedłożonych do akt sprawy wraz wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 roku, tj. kopii pozwu skierowanego przez J. i R. K. do Sądu Okręgowego Warszawa - Praga w Warszawie, II Wydział Cywilny, zarejestrowanego pod sygnaturą akt: [...] wraz z zarządzeniem w przedmiocie doręczenia jego odpisu Skarżącemu, z których jednoznacznie wynika, że aktualni właściciele opierając się na decyzji Organu I instancji dochodzą roszczeń cywilnoprawnych przeciwko Skarżącemu, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że interes prawny skarżącego nie jest uzasadniony okolicznościami przewidywanymi i pewnymi;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający przepisom prawa, tj. nieodniesienie się do twierdzeń Skarżącego dotyczących bezpodstawnej odmowy przyznania mu statusu strony postępowania, z których wynikało, że Skarżący wywodzi interes prawny z tzw. prawa refleksowego, co doprowadziło do braku możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem prawidłowości rozstrzygnięcia w kontekście zgłaszanych przez Skarżącego zarzutów i twierdzeń w zakresie posiadanego przez niego interesu prawnego w udziale w postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Stanowisko Sądu I instancji w zakresie rozumienia interesu prawnego i wykładni art. 28 k.p.a. należy w pełni zaaprobować. Do cech interesu prawnego należy to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA z 15 grudnia 1998r., sygn. akt II SA 1355/98, z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1806/19). Istnieje zatem związek materialnoprawny między normą i sytuacją konkretnego podmiotu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2260/11).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, które rozumie się jako sytuację, gdy prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może doprowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06 stwierdził, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny". Tzw. prawo refleksowe nie ma zastosowania w sytuacji, gdy kolejne skutki wydania decyzji w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu (por. m. in. postanowienie NSA z dnia II GZ 46/20 i cyt. tam orzecznictwo). Decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości w toku niniejszego postępowania może wprawdzie wpłynąć na sytuację Spółki, jednakże niebezpośrednio, a w dodatku jedynie ewentualnie.

W tym miejscu należy zauważyć, że Spółka dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że opiera swój interes prawny na art. 556 i następnych Kodeksu cywilnego oraz 471 i następnych Kodeksu cywilnego. Abstrahując od ogólności tego twierdzenia, wypada zauważyć, że roszczenia wynikające z powyższych przepisów nie są ściśle, bezpośrednio związane z uprawnieniami lub obowiązkami, które mogą zostać nałożone na strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego nie dotyczą stanu prawnego, który kształtuje (tworzy) decyzja. Nie zachodzi bezpośredni i nieodzowny związek między postępowaniem administracyjnym, a wystąpieniem przez określony podmiot z powyższymi roszczeniami. Roszczenia te nie stanowią zatem refleksu stosowania przepisów administracyjnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że nawet akceptując koncepcję tzw. praw refleksowych nie można zrównać interesu faktycznego z interesem prawnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Niewątpliwie bowiem sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaszła. Ocena czy Spółka jest stroną postępowania nie jest zależna od tego, czy postępowanie cywilne, na które powołuje się skarżąca zostało wszczęte czy też nie. Nie wpływa to bowiem na ocenę, że samo wytoczenie powództwa ma charakter ewentualny tj. może, lecz nie musi nastąpić. Analiza pozwu nie pozostawia wprawdzie wątpliwości, że powodowie posiłkują się dokumentacją zgromadzoną w sprawie administracyjnej, jednak wywodzą swoje prawa do żądania usunięcia wad lokalu w ramach rękojmi w istocie w oderwaniu od decyzji administracyjnej. Roszczenie jest zatem związane z przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego – stanem faktycznym potencjalnie niezgodnym z przepisami prawa, nie jest natomiast jego skutkiem. Należało zatem stwierdzić, że nie zachodzi istotny związek między toczącym się już sporem cywilnym, a postępowaniem administracyjnym, które nie zostało zakończone.

Nie jest trafiony również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skarżącej spółki w zakresie tzw. prawa refleksowego, a uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu