II OSK 1333/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/18 w sprawie ze skargi S. N. i Z. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., VII SA/Wa 1333/19, oddalił skargę S. N. i Z. N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U. 2017.1332 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Z. N. i S. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z dnia [...] września 2017 r. nr [...] nakazującą aktualnym właścicielom, tj. skarżącym, rozbiórkę stawu - z wyłączeniem istniejącego wcześniej na działce rowu melioracyjnego - na działce nr ewid. [...] (po podziale działka [...]) przy ul. K. w miejscowości S. gm. J.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. N. i Z. N.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy staw o powierzchni 1271 m² powstał w warunkach samowoli budowlanej. Potwierdza to nie tylko dokumentacja zgromadzona przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, w tym zdjęcia lotnicze z 1997 r., 2004 r. i 2015 r. oraz zeznania uczestnika postępowania B. S. i przedłożone przez niego zdjęcia robót budowalnych przy stawie, ale także oświadczenia skarżącej S. N., która podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2016 r. podała, że staw powstał ok. 10 lat temu, czyli ok. 2006 r. (wybudował go ojciec sprzedawcy działki nr [...]), a ona nabywając tę działkę nie uzyskała od sprzedawcy dokumentów związanych z budową zbiornika wodnego, w tym pozwolenia wodnoprawnego czy pozwolenia na budowę. Jej stanowisko koreluje z zeznaniami uczestnika postępowania B. S., który wskazał, że staw powstał z małego oczka wodnego dwuetapowo - pierwszy etap nastąpił ok. 2006 r., a drugi etap – kiedy to staw został powiększony - ok. 2008 r. Z porównania zdjęć lotniczych działki nr [...] (po podziale działka nr [...]) wynika, że powierzchnia stawu w tym okresie zwiększyła się ponad dwukrotnie. Uczestnicy postępowania przedstawili zdjęcia dokumentujące prowadzenie prac budowlanych przy stawie. W protokole z kontroli, która odbyła się [...] kwietnia 2016 r., podano, iż brzegi stawu zostały sztucznie wykonane (skarpy wykonane mechanicznie), a grunt wzdłuż brzegów podniesiono o ok. 0,5 m. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie kwestionowanego stawu oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Sąd zaznaczył, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz uprawnieniem i to głównie od niego zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. O tym, że skarżący wykazali wolę zalegalizowania stawu (przynajmniej początkowo) świadczy fakt, iż wystąpili do organu I instancji o przedłużenie terminu dostarczenia stosownych dokumentów. PINB przychylił się do tego wniosku, wyznaczając skarżącym [...] lipca 2017 r. jako datę końcową terminu do przedstawienia dokumentacji. Jednak skarżący nie wypełnili tego obowiązku. Konsekwencją niewykonania postanowienia organu I instancji, mającego na celu legalizację stawu, jest – w myśl art. 48 ust. 4 p.b. - zastosowanie art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 48 ust. 1 p.b. (tak jak w niniejszej sprawie decyzja PINB utrzymana w mocy decyzją WINB) ma charakter związany, ponieważ w przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Przepisy ustawy Prawo budowlane ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Uwzględniając powyższe uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący zrezygnowali z legalizacji stawu i podjęli działania zmierzające do wykazania niedopuszczalności jego rozbiórki.

Okoliczność, iż skarżący ponownie zdecydowali się na legalizację stawu – co potwierdza złożone do akt sprawy zawiadomienie z [...] października 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego – pozostaje, zdaniem Sądu, bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W szczególności w ramach niniejszego postępowania nie występuje zagadnienie wstępne (prejudycjalne), z którym mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne nie powstaje w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji mogą mieć wpływ jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. N. i Z. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutu zawartego w skardze, tj. naruszenia prawa materialnego § 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 sierpnia 2006 r. w sprawie Bolimowsko-Radziejowskiego z doliną środkowej Rawki Obszaru Chronionego Krajobrazu w sytuacji gdy wydany nakaz rozbiórki dotyczy obiektu znajdującego się w obszarze zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych oraz nakazu czynnej ochrony ekosystemów wodnych przez zwiększenie retencji wodnej;

2) art. 125 § 1 p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego (stawu), znajdującego się na działce [...] (po podziale działka [...]), a decyzja wydana w tej sprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w L., uniemożliwia wykonanie decyzji PINB z dnia [...] września 2017 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (stawu);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, braku rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odstąpienia rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, przejawiających się pominięciem zeznań świadków M. T. i B. S., a w konsekwencji nieuwzględnieniem skargi pomimo, że istniały ku temu powody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że skoro w rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że przedmiotowy staw stanowi samowolę budowlaną, a postępowanie legalizacyjne już się uprzednio toczyło i w jego ramach nałożono postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. na skarżących kasacyjnie jako właścicieli stawu obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w oznaczonym czasie, a skarżący kasacyjnie w wyznaczonym terminie dokumentów tych nie przedłożyli, to zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 1 i 4 p.b. do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Ponowne starania o zalegalizowanie tej samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyroki NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała znaczenia treść § 2 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 sierpnia 2006 r. w sprawie Bolimowsko-Radziejowskiego z doliną środkowej Rawki Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż nie pozbawiała realizacji przedmiotowego stawu charakteru samowoli budowlanej. Jeżeli zaś chodzi o zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych oraz nakaz czynnej ochrony ekosystemów wodnych przez zwiększenie retencji wodnej, to likwidacja samowoli budowlanej nie narusza takiego zakazu i nakazu, gdyż dotyczy nielegalnie powstałego tworu. Przeciwnie, to samowolna realizacja stawu mogła naruszyć taki zakaz i nakaz. W tych okolicznościach chybiony był zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 125 § 1 p.p.s.a. Abstrahując od faktu, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ art. 125 § 1 p.p.s.a. w czasie podejmowania zaskarżonego wyroku dzielił się na cztery punkty, z których każdy dotyczył innych okoliczności uzasadniających możliwość zawieszenia postępowania sądowego, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z tych punktów – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał zostać naruszony, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie miała miejsca. Podkreślić wypada, że w rozpoznawanej sprawie umożliwiono właścicielom samowolnie wybudowanego stawu jego legalizację, jednak nie skorzystali oni wówczas z tej możliwości. Dlatego też ponowne ubieganie się przez nich o taką możliwość pozostawało bez wpływu na rozpatrywanie sprawy w przedmiocie rozbiórki stawu. Gdyby bowiem przyjąć, że ubieganie się o ponowną legalizację samowoli budowlanej stanowi przeszkodę do orzeczenia rozbiórki, nie chcąc dopuścić do niej wystarczyłoby po nieskorzystaniu z możliwości legalizacji ponownie o nią wystąpić. W istocie byłoby to jednak obchodzenie prawa.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w toku postępowania administracyjnego rozpoznano wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd I instancji nie miał więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i prawidłowo skargę oddalił.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.