II OSK 1321/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Go 740/21 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr WOK.7721.22.2016.KBoj w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 3 lutego 2022 r., II SA/Go 740/21 oddalił skargę T.D. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 29 czerwca 2021 r., nr WOK.7721.22.2016.KBoj, którą wskazany organ, w wyniku rozpatrzenia odwołania U.U. i P.U., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 6 marca 2015 r. znak: PNB.4156-08A8/06 stwierdzającą w sprawie dotyczącej zgodności z prawem budowy przez T.D. i R.D. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w L. brak konieczności nałożenia na ww. inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz orzekającą, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., nakazał T.D. rozbiórkę ww. obiektu budowlanego.

T.D. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku poprzez nieodniesienie się i nierozpatrzenie zarzutu skargi oznaczonego numerem 4, a dotyczącego naruszenia przez organ art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez wydanie decyzji z ewidentnym naruszeniem terminu wskazanego w tym przepisie, co uniemożliwia poznanie motywów, którymi posłużył się Sąd I instancji, oddalając skargę na decyzję LWINB, pomimo podniesionych w tym zakresie zarzutów, co w konsekwencji powoduje, że skarżąca nie ma możliwości poznania przyczyn, dla których jej skarga uznana została w tej części za niezasadną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i art. 44 § 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej i nie zostały zachowane warunki do uznania tej decyzji za doręczoną z uwagi na niedopełnienie wynikającego z art. 44 § 2 k.p.a. obowiązku umieszczenia w odpowiednim miejscu zawiadomienia o możliwości podjęcia przesyłki u operatora pocztowego, co wyklucza możliwość uznania tej decyzji jako wiążącej i wywołującej skutki prawne wobec skarżącej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, ze zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. i P. U. wnieśli o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Nie można podzielić tego zarzutu skargi kasacyjnej, który przypisuje Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku z 3 lutego 2022 r. oddalającego skargę na decyzję LWINB z 29 czerwca 2021 r. jest prawidłowe, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej zawiera ono bowiem wskazanie podstawy prawnej odzwierciedlającej wynik kontroli legalności zaskarżonego aktu oraz odpowiadające mu wyjaśnienie, z którego wynika, dlaczego Sąd I instancji uznał decyzję nakazującą skarżącej rozbiórkę wybudowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w skardze, w której skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania, jak też sprzeciwiła się istnieniu w toku postępowania naprawczego wymagania polegającego na wykazaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i nienadaniu przez Sąd znaczenia wynikowi postępowania prowadzonego przed sądem cywilnym w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości.

Jakkolwiek skarżąca przyjmuje, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się odrębnie do wskazanej w skardze kwestii zachowania przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego 2-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b., tym niemniej brak jest powodów, by uznać, że kontrolowane orzeczenie faktycznie obciąża powyższa wadliwość. W ramach wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji zauważył, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, w ramach której wiążąco przesądzone zostały w niej określone kwestie prawne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że poczyniona przez Sąd I instancji uwaga szczegółowo objaśniająca, jakie następstwa dla kierunku załatwienia sprawy wywiera ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2015 r., II SA/Go 588/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3579/19, zawiera w sobie wyjaśnienie uniemożliwiające uznawanie przez skarżącą, że przeszkodą prawną do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę był upływ terminu dwóch miesięcy biegnącego od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b.

Należy mieć na uwadze, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do nieistnienia podstaw uzasadniających odmowę podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem LWINB z 26 października 2016 r. znak WOK.7721.22.2016.KBoj wskazywało na brak przeszkód w sprawie do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji PINB z 6 marca 2015 r., znak PINB.4156-08A8/06. Zakresem okoliczności mających wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zostały objęte kwestie związane z możliwością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 p.b. Jakkolwiek zasadnicze uwagi w postępowaniu wywołanym skargą na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2018 r., znak DON.7101.8.2018.JSK koncentrowały się na znaczeniu procesowym kwestii określonej jako "rozstrzygnięcie sporu o własność", to nie może budzić wątpliwości, że ocena prawna odnosząca się do zawieszenia w sprawie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wymogu jego podjęcia z urzędu przez LWINB została oparta na ogólnym założeniu, zgodnie z którym na organach nadzoru budowlanego ciążył w sprawie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia o obowiązkach spoczywających na skarżącej w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z 12 grudnia 2005 r., nr 71Z/2005), które zostało uchylone w trybie wznowienia postępowania i orzeczono o odmowie jego wydania skarżącej jako inwestorowi. Brak podstaw do wzięcia pod uwagę wskazywanej przez skarżącą okoliczności związanej z datą wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nadania jej znaczenia uniemożliwiającego podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego wynika również z treści prawomocnego wyroku z 10 grudnia 2015 r., II SA/Go 588/15. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, stwierdzając warunki nakazujące doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jednoznacznie zobowiązał organy nadzoru budowlanego do wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego uwzględniającego przysługiwanie skarżącej w dacie orzekania prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której wybudowany został sporny budynek mieszkalny jednorodzinny, wobec tego, że działanie takie stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą objętą współwłasnością.

Powyższe pozostaje spójne z przyjmowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, zgodnie z którym termin określony w art. 51 ust. 1 p.b. należy interpretować w łączności z treścią art. 50 ust. 4 p.b., co powoduje, że sankcją za jego niedochowanie nie jest utrata przez organ nadzoru budowlanego kompetencji do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b., ale wyłącznie utrata mocy obowiązującej postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Przypisanie analizowanej regulacji takiego znaczenia normatywnego uwzględniać powinno sytuację, gdy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. stosuje się na podstawie art. 51 ust. 7 p.b. odpowiednio do robót budowlanych zakończonych, względem których nie zachodzi możliwość wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2648/17). Należy przypomnieć, że w prawomocnym wyroku z 9 maja 2007 r., II SA/Go 128/07, wydanym w następstwie rozpoznania skargi na postanowienie LWINB z 17 stycznia 2007 r., nr OA.JŚli.4300-415/06 uchylające postanowienie PINB z 17 listopada 2006 r., nr 82/06 (powtórnie) wstrzymujące roboty budowlane polegające na budowie spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na takie właśnie następstwo upływu terminu dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., wyraźnie wskazał, przyjmując, iż konsekwencją upływu ww. terminu w rozpoznawanej sprawie była utrata ważności postanowienia PINB z 7 czerwca 2006 r., znak PINB.4156-08/06 wstrzymującego roboty budowlane.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i art. 44 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że nie podziela sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego zaniechania doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, z akt sprawy wynika bowiem, iż przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję LWINB została skierowana do pełnomocnika skarżącej (D.S.). Przesyłka ta została zwrócona przez operatora pocztowego z powodu braku jej podjęcia przez adresata, co nie może być równoważne brakowi doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 40 § 2 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Podważenie prawidłowości zastosowania tejże reguły w kontrolowanej sprawie, jeżeli skarżąca odwołuje się w skardze kasacyjnej do faktu niedoręczenia decyzji swojemu pełnomocnikowi, powinno polegać na przypisaniu Sądowi I instancji wadliwości wynikającej z niedostrzeżenia naruszenia ww. regulacji prawnej w toku postępowania administracyjnego, nie może natomiast polegać na wskazaniu jako podstawy zarzutu kasacyjnego art. 40 § 1 k.p.a., normującego, odrębny względem powyżej opisanego, obowiązek doręczania pism stronie (jeżeli działa ona samodzielnie w postępowaniu), bądź jej przedstawicielowi. Ustawodawca, ustalając zasady doręczania pism stronom biorącym udział w postępowaniu, w przepisie art. 40 k.p.a. dokonał ścisłego rozróżnienia indywidualizującego poszczególnych adresatów, do których powinna być kierowana korespondencja, co nie pozwala stronie reprezentowanej na zasadzie art. 32 k.p.a. przez pełnomocnika skutecznie twierdzić, że jej sytuację procesową w sprawie w zakresie, w jakim ma ona związek z kwestią prawidłowego doręczenia temu pełnomocnikowi pisma (decyzji administracyjnej), kształtuje art. 40 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 343-344).

W myśl art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Sam fakt zakwestionowania w skardze kasacyjnej spełnienia przesłanek z art. 44 § 2 k.p.a. nie może przemawiać za skutecznym wzruszeniem domniemania doręczenia przesyłki. W aktach sprawy znajduje się prawidłowo sporządzone zwrotne potwierdzenie odbioru. Potwierdza ono, że w dniu 1 lipca 2021 r. w związku z niemożnością doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi została ona pozostawiona w placówce pocztowej, o czym został on zawiadomiony poprzez pozostawienie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwagi polemiczne względem tego stwierdzenia ograniczają się wyłącznie do wskazania, że pełnomocnikowi skarżącej miano nie pozostawić awiza ani w oddawczej skrzynce pocztowej, ani w żadnym innym miejscu, co pozbawia tak sformułowaną argumentację skuteczności, jeżeli powołanego uchybienia skarżąca nawet nie uprawdopodobniła. Nie towarzyszyło bowiem zarzutowi skargi kasacyjnej odwołanie się do wyniku postępowania reklamacyjnego, ani do jakichkolwiek innych okoliczności, których charakter przy rzeczowym ich wyjaśnieniu nakazywałby mówić o zaistnieniu uzasadnionych wątpliwości odnośnie do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy działania operatora pocztowego w analizowanej sprawie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.