II OSK 1314/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 30/21 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2020 r., nr OA.7722.18.12.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz B. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 30/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. J., uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 10 listopada 2020 r. nr OA.7722.18.12.2020 oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej: PINB) z dnia 18 sierpnia 2020 r. nr PINB.5160.12.11.2020, a ponadto zasądził od WINB na rzecz skarżącego B. J. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt I lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że WINB wydając postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, wydanie wskazań co do dalszego postępowania, które nie dotyczą legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, ale wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,94 m x 3,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz brak wskazań co do dalszego postępowania dla organów obu instancji w aspekcie - jaki charakter procesowy ma pismo (podanie) skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 r. w którym skarżący żąda przeprowadzenia kontroli robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w [...], skoro nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawach objętych tym wnioskiem oraz - w jakiej formie procesowej podanie skarżącego winno zostać załatwione przez organ nadzoru budowlanego, co powoduje, że nie można uznać, iż wyrok mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że wyrok wskazuje na naruszenie art. 8 k.p.a. bez określenia konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, co należy uznać za naruszenie zasad wskazywania oraz uzasadniania podstawy prawnej wyroku.

WINB wskazał również, że skarżący zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce sąsiedniej nr [...] wraz z żądaniem o informowanie go o przebiegu kontroli oraz o wszystkich czynnościach dokonanych w sprawie. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy stwierdził nieprawidłowości, które były podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ powiatowy uznał ponadto, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i nie będzie w związku z tym informowany o czynnościach organu w tej sprawie. Podanie skarżącego o kontrolę zostało zakwalifikowane - zgodnie z praktyka orzeczniczą organu jako podanie (wniosek) o wszczęcie postępowania administracyjnego, które, jako niepochodzące od strony (podmiotu mającego w sprawie interes prawny) - winno zostać załatwione stosowanym aktem administracyjnym.

Stanowisko WSA w Rzeszowie, że skarżący nie domagał się wszczęcia postępowania z jego wniosku jest bezpodstawne. Organy nadzoru budowlanego wydając kwestionowane rozstrzygnięcia uwzględniały praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych. Zgodnie z ustaloną praktyką rozstrzygania organów nadzoru budowlanego, wniosek o kontrolę robót budowlanych, dla przeprowadzenia której właściwym miejscowo, instancyjnie oraz rzeczowo jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego - stanowi wniosek o wszczęcie postępowania, gdy pochodzi od strony postępowania, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy wniosek o kontrolę robót budowlanych czyli wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną czyli nie ma interesu prawnego w sprawie, w której żąda przeprowadzenia czynności wyjaśniających i ich zakończenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej - wniosek o wszczęcie postępowania winien być załatwiony poprzez odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Nie ma racji WSA w Rzeszowie stwierdzając, że organ swobodnie według swojej woli zmienił żądanie skarżącego poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikował na inny tryb, niż wnioskowany. Organ zakwalifikował wniosek o kontrolę obiektu budowlanego jako wniosek o wszczęcie postępowania, ponieważ, w taki sposób należało zakwalifikować to pismo w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kategoryczne stwierdzenie skarżącego, że nie było jego wolą uruchamianie postępowania wnioskowego zostało złożone dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, gdy jego wniosek o wszczęcie postępowania, ponowiony w zażaleniu do WINB, został załatwiony negatywnie i zarazem oświadczenie to jest sprzeczne z wnioskami i żądaniami wynikającego ze składanych do organów pism.

WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł w się do kwestii kluczowej w przedmiotowej sprawie, a mianowicie - jaki w takim razie charakter procesowy miało pismo (podanie) skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 r., w którym skarżący żąda przeprowadzenia kontroli robót budowlanych.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób ogólnikowy i brak w nim jakichkolwiek odniesień do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zdaniem organu nie można organowi zarzucić naruszenie zasady prawdy obiektywnej jak i nieprzestrzegania zasady praworządności, skoro orzeczenie organu wojewódzkiego zostało oparte na dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych. Z tych samych względów, organ wojewódzki nie mógł naruszyć art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, skoro podanie skarżącego o kontrolę, zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w sprawie. Nie wiadomo również, z jakich względów organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania do obywateli . Uzasadnienie wyroku nie odnosi się również do naruszenia prawa procesowego poprzez wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ale czyni zarzuty pod adresem organów dotyczących naruszenia reguł procesowych bez uzasadnienia takiego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezasadnie WINB kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie błędnej kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 19 grudnia 2019 r. Wskazać trzeba, że w postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje jego faktyczna treść, dlatego też do organu należy właściwa kwalifikacja pisma i rozpoznanie go w odpowiedniej procedurze. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc w razie niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, LEX nr 2168898). Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że z podania złożonego przez skarżącego wynikało jedynie, iż domaga się on podjęcia czynności kontrolnych na działce sąsiedniej nr [...] oraz o informowanie go o przebiegu kontroli oraz o wszystkich czynnościach dokonanych w sprawie. Podkreślić trzeba, że złożenie wniosku o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie jest jednoznacznie z żądaniem wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest w tym zakresie stanowisko, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (vide: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 722; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1108/09, wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt II OSK 2402/14, postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09). Dopiero w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych naruszeń prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.

Uzasadniona była ocena Sądu I instancji, iż organ w sposób niezgodny z wolą wnioskodawcy dokonał kwalifikacji pisma jako wniosku o wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. W kolejnych pismach kierowanych do organu skarżący kwestionował stanowisko organu w zakresie braku interesu prawnego. Argumentacja ta konsekwentnie powtarzana była w zażaleniu na postanowienie PINB oraz w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska WINB, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że pismo 19 grudnia 2019 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22, z 3 marca 2023 r. II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania.

Z tych względów jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt I lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Podnoszone przez WINB okoliczności nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony, a skarżący kasacyjnie po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew argumentacji WINB Sąd I instancji przedstawił stanowisko w zakresie zakwalifikowania pism skarżącego, a także zawarł wytyczne w zakresie dalszych czynności do podjęcia których zobowiązany będzie organ.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a