II OSK 1278/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 882/20 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr WOA.7721.86.2020.JM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r, sygn. akt II SA/Sz 882/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi B. R. uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr WOA.7721.86.2020.JM w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (PINB) decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał B. R. wykonanie czynności poprzez odłączenie kotła gazowego dwufunkcyjnego od komina w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]. oraz na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenie. Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 17 kwietnia 2020 r.

W dniu 5 czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie), które wpłynęło do organu w dniu 8 czerwca 2020 r., ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji PINB do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB).

W piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. zatytułowanym "Odwołanie od nakazu rozbiórki (demontażu) kotła gazowego dwufunkcyjnego" skarżąca poinformowała organ, że zleciła opracowanie opinii technicznej zamontowanej instalacji gazowej z kotłem. Z opinii wynika, że nie miała miejsca samowola budowlana i wobec tego Skarżąca oświadczyła, iż nie przystąpi do demontażu kotła. Do pisma skarżąca załączyła 3 egzemplarze opinii technicznej.

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr WOA.7721.86.2020.JM Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W wyniku rozpoznania skargi na powyższe postanowienie, WSA w Szczecinie, wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 833/20), uchylił zaskarżone postanowienie.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt organu I instancji skarżąca nie posiadała w sprawie pełnomocnika. Odwołanie z dnia 3 czerwca 2020 r. od decyzji organu powiatowego z dnia 10 kwietnia 2020 r. wniósł radca prawny, nie podpisując się pod tym odwołaniem, wskazując jednocześnie, że działa w imieniu skarżącej i załączając do niepodpisanego odwołania pełnomocnictwo z dnia 4 grudnia 2019 r., podpisane czytelnie przez skarżącą. W ocenie organu do odwołania nie załączono pełnomocnictwa do działania przed organem, jak też odwołanie nie zostało podpisane. W związku z tym w piśmie z dnia 2 lipca 2020 r. organ wezwał radcę prawnego do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, do wykazania, że jest upoważniony przez skarżącą do reprezentowania jej przed organem oraz podpisania odwołania.

W piśmie z dnia 13 lipca 2020 r., radca prawny przedłożył pełnomocnictwo podpisane czytelnie przez skarżącą, opatrzone datą 10 lipca 2020 r., podpisane odwołanie oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty od przedłożonego pełnomocnictwa. Organ jednak uznał, że radca prawny nie był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ powiatowy i nie reprezentował skarżącej. Dalej organ argumentował, że w dniu 5 czerwca 2020 r., tj. w dniu złożenia odwołania z dnia 3 czerwca 2020 r. od decyzji organu I instancji, nie posiadał on umocowania do działania w imieniu skarżącej przed organem II instancji. Dopiero z dniem 10 lipca 2020 r. udzielone zostało przez skarżącą pełnomocnictwo dla radcy prawnego do działania w sprawie przed organem II instancji, co zdaniem organu oznacza, że w dniu wniesienia odwołania radca prawny nie posiadał umocowania do działania, zatem wnosząc odwołanie działał we własnym imieniu. Skoro zaś nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym wniósł odwołanie, to zasadnym jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję ZWINB z dnia 13 sierpnia 2020 r. podnosząc zarzuty naruszenia:.

1. art. 33 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, a pełnomocnik działał we własnym imieniu;

2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

3. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji w której organ winien dojść do innych wniosków i dokonać merytorycznej oceny sprawy;

4. art. 9 K.p.a. przez zaniechanie zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa oraz faktu jego udzielenia przez Skarżącą pełnomocnikowi.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r, sygn. akt II SA/Sz 882/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż decyzja PINB z dnia 10 kwietnia 2020 r. została doręczona Skarżącej w dniu 17 kwietnia 2020 r. i odwołanie od decyzji (niepodpisane) wniósł w terminie (uwzględniając wstrzymanie biegu terminów oraz określenie rozpoczęcia ich biegu przepisami związanymi ze zwalczaniem zagrożeń wywołanych wirusem SARS-CoV-2) ustanowiony przez skarżącą profesjonalny pełnomocnik. Odwołanie zostało wniesione w dniu 8 czerwca 2020 r. (nadane pocztą w dniu 5 czerwca 2020 r. na co wskazuje data stempla pocztowego na kopercie). Zdaniem Sądu, nawet udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą niż data wniesienia odwołania skutkuje uznaniem, że w chwili wniesienia odwołania pełnomocnik był należycie umocowany. Strona, poprzez udzielenie pełnomocnictwa, dokonuje bowiem konwalidacji wadliwej czynności prawnej, dokonanej przez pełnomocnika. Takie potwierdzenie czynności może nastąpić również po dokonaniu czynności, np. konwalidować można odwołanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (tak w uchwałach SN z dnia 20 grudnia 1968 r., sygn. III CZP 93/68, oraz z dnia 18 września 1992 r., sygn. III CZP 112/92). Tym samym następuje konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. Potwierdzeniu pełnomocnictwa należy przypisać charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd za chybione uznał argumentację i wnioski organu, że w dniu wniesienia odwołania pełnomocnik nie reprezentował skarżącej, gdyż nie posiadał umocowania do działania w jej imieniu (a umocowanie takie otrzymał dopiero w dacie późniejszej) oraz, że w związku z tym działał we własnym imieniu. W okolicznościach sprawy przyjął, że skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Stąd orzekanie o umorzeniu postępowania odwoławczego było wadliwe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 103 § 1 K.c. po myśli, którego w przypadku braku prawidłowego umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę i wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą niż data wniesienia odwołania skutkuje uznaniem, że w chwili wniesienia odwołania pełnomocnik był należycie umocowany, a zatem uznaniem przez Sąd, że strona poprzez udzielenie pełnomocnictwa nawet bez potwierdzenia dokonanej przez stronę czynności, dokonuje konwalidacji wadliwej czynności prawnej pełnomocnika;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskutek nieprawidłowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, że nastąpiła konwalidacja wadliwej czynności prawnej, gdyż pomimo że radca prawny nie był stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji, a także nie reprezentował w tym czasie skarżącej jako jej pełnomocnik, a więc bezsprzecznie w dniu 5 czerwca 2020 r. tj. w dniu złożenia odwołania z dnia czerwca 2020 r., od decyzji PINB w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2020 r., nie posiadał on umocowania do działania w imieniu skarżącej przed organem II instancji; sedno sprawy sprowadza się więc do tego, iż skarżąca dopiero z dniem 10 lipca 2020 r. udzieliła radcy prawnego pełnomocnictwa do działania w jej imieniu w niniejszej sprawie przed organem odwoławczym bez potwierdzenia wcześniej dokonanej czynności.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 103 § 1 K.c. Przepis ten stanowi, że jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji kwestionował możliwość potwierdzenia czynności dokonanej przez nieprawidłowo ustanowionego pełnomocnika.

Z akt sprawy wynika, że od decyzji organu I instancji wniesione zostało, w imieniu B. R., odwołanie przez ustanowionego przez nią pełnomocnika. Odwołanie to nie zostało podpisane a nadto pełnomocnictwo z 4 grudnia nie obejmowało uprawnienia pełnomocnika do działania przed organami administracji. Organ odwoławczy w piśmie z 2 lipca 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa do działania przed organami administracji oraz do podpisania odwołania w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Pełnomocnik przełożył podpisane przez siebie odwołanie oraz pełnomocnictwo do działania przed organami administracji publicznej w imieniu skarżącej opatrzone datą 10 lipca 2020 r. Wezwanie to zostało wypełnione. Przedłożono podpisane przez pełnomocnika odwołanie oraz pełnomocnictwo uprawniające go do działania przed organami administracji. Stanowisko organu administracji opiera się na założeniu, że jest to nowe pełnomocnictwo i pełnomocnik w czasie składania odwołania nie był upoważniony do wniesienia odwołania a zarazem sam nie był stroną postępowania. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Odróżnić należy kwestię istnienia pełnomocnictwa od kwestii istnienia dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo z 4 grudnia 2019 r. nie zawierało upoważnienia pełnomocnika do działania przed organami administracji, to należy uznać, że pełnomocnik nie załączył do odwołania dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Przypadek taki należy traktować jako brak formalny pisma, który podlega uzupełnieniu w trybie, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Uzupełnienie braku formalnego pisma w postaci braku pełnomocnictwa może nastąpić nie tylko poprzez dołączenie do tego pisma pełnomocnictwa już wcześniej istniejącego, sporządzonego co najmniej w dniu nadania pisma procesowego, które jedynie nie zostało załączone. Uzupełnienie tego braku może też jednak polegać na przedłożeniu dokumentu pełnomocnictwa, które zostało sporządzone dopiero po wystosowaniu przez organ administracji wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Skoro pełnomocnik podejmował w imieniu strony postępowania czynności w postępowaniu administracyjnym nie posiadając dokumentu pełnomocnictwa, a następnie przedstawiany jest dokument, z którego treści uprawnienie takie wynika, to uprawnionym jest wniosek, że osoba udzielająca pełnomocnictwa, tym późniejszym dokumentem potwierdza, iż już w czasie dokonywania czynności przed organem administracji pełnomocnictwo istniało.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.