II OSK 1223/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 294/20 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 294/20 oddalił skargę J. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2020 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [....], którą przeniesiono na N. P. i J. P. decyzję tego organu z [...] stycznia 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy w części dotyczącej działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...].

1.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp) poprzez błędną wykładnię art. 63 ust. 5 upzp, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegającą na przyjęciu, iż:

a) w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 63 ust. 5 upzp polegające na wyraźniej sprzeczności pomiędzy decyzją przenoszącą uprawnienia do zabudowy terenu, a jasną i oczywistą oraz niebudzącą wątpliwości treścią art. 63 ust. 5 upzp, bowiem zgodnie z wykładnią językową w ramach tego przepisu można dokonać jedynie zmiany podmiotowej; wymogu takiego nie spełnia, w ocenie Sądu I instancji, ingerencja w treść decyzji, poprzez wskazanie w treści decyzji przenoszącej numeru ewidencyjnego działki o mniejszym obszarze, powstałej w wyniku podziału dokonanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - albowiem zastosowana wykładnia jest wadliwa, brak oczywistości naruszenia i ww. jawnej i wyraźnej sprzeczności pomiędzy art. 63 ust. 5 upzp a decyzją, wobec której stwierdzono nieważność, ponieważ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone dla każdej działki powstałej w wyniku podziału bezpośrednio w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego na każdej z wydzielonych działek - może być realizowana niezależnie od pozostałych, zatem w konsekwencji, w okolicznościach sprawy, występuje jedynie zmiana podmiotowa, skoro dla działki nr [...] położonej w [...] gm. [...] warunki zabudowy zostały określone już w treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r., późniejsze przywołanie w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu - zmienionego numeru ewidencyjnego działki nie skutkuje zmianą treści decyzji o warunkach zabudowy;

b) w zakresie zastosowanej wykładni językowej art. 63 ust. 5 upzp zrównano pojęcie "obszaru" oraz "terenu", "powierzchni", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, z pojęciem "warunki" zawarte w tej decyzji, co do możliwości odrębnej i niezależnej zabudowy każdej z działek powstałych w wyniku podziału, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że powołanie w decyzji przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu nowego oznaczenia ewidencyjnego działki powstałej w wyniku podziału geodezyjnego dopuszczonego w tej decyzji, uniemożliwia przyjęcie na siebie wszystkich warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania i ingerencji w treść /zmianę decyzji o warunkach zabudowy, co jest wadliwe już choćby z tego powodu, iż art. 63 ust. 5 upzp posługuje się pojęciem "warunki", które to warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone niezależnie dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału i nie wyklucza (w okolicznościach sprawy) takiej zmiany podmiotowej w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowy podmiot odrębnie co do każdej z działek powstałych w wyniku podziału, bowiem wobec redakcji przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy spełnione jest kryterium przyjęcia przez następcę prawnego wszystkich warunków zawartych w ww. decyzji, nadto należy takie przeniesienie kwalifikować wyłącznie jako zmianę podmiotową, umożliwiającą realizację inwestycji, jeżeli może być realizowana niezależnie i funkcjonować samodzielnie;

c) wykładnia językowa art. 63 ust. 5 upzp zastosowana przez Sąd I instancji, doprowadziła do wniosku, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy jasną treścią tego przepisu a decyzją Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., ponieważ zmienia treść decyzji o warunkach zabudowy, a także poczynione przez ten Sąd ustalenia co do analizy urbanistycznej dokonanej jedynie w zakresie działki [...], uniemożliwiają zaakceptowanie tej decyzji nawet ze względu na zapisy i cel wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej warunki zabudowy niezależnie dla każdej z działek powstałej w wyniku podziału działki nr [...] położonej w [...] gm. [...] - stanowisko to jest błędne, z uwagi na brak oczywistości naruszenia oraz jawnej i wyraźnej sprzeczności z art. 63 ust. 5 upzp, albowiem już sama redakcja decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na fakt, iż nie występuje rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu w części tj. w zakresie działki powstałej w wyniku podziału, dla której określono niezależne warunki zabudowy i zagospodarowania terenu już w treści decyzji pierwotnej, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, prezentowana przez skarżącą wykładnia nie jest wyłączona przez brzmienie art. 63 ust. 5 upzp, a ten sam WSA w Gdańsku we wcześniejszych orzeczeniach w tożsamych stanach faktycznych, podzielał w pełni argumentację skarżącej, nadto ustalenia Sądu I instancji odwołujące się do analizy urbanistycznej, są sprzeczne z jej treścią, która znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 63 ust. 5 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, albowiem skoro istnieje konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 63 ust. 5 upzp - to skutkuje to tym, iż nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem skoro treści przepisu nie można ustalić w jego bezpośrednim brzmieniu, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco, tym bardziej, iż w sprawach o: sygn. akt II SA/Gd 161/18 wyrok z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 162/18 wyrok z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Gd 164/18 wyrok z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 371/18 wyrok z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 507/18 wyrok z 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 593/18 wyrok z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 823/18 wyrok z 27 marca 2019 r., toczących się przed WSA w Gdańsku, ten sam Sąd zajął odmienne stanowisko dopuszczające w konkretnych stanach faktycznych, tożsamych z niniejszą sprawą - możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części tj. w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości (działki) powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy, dla której warunki zabudowy zostały określone bezpośrednio w decyzji o warunkach zabudowy, co wprost wskazuje na fakt braku oczywistości i jednoznaczności powołanego wyżej art. 63 ust. 5;

3) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 6 w zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 65 upzp, poprzez dokonanie błędnej wykładni językowej art. 63 ust. 5 upzp przedstawionej zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej w zakresie możliwości zmian podmiotowych oraz ingerencji w treść decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy, w kontekście brzmienia decyzji pierwotnej z [...] stycznia 2011 r. i ustalenia warunków zabudowy dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału już w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez odniesienia się do innych przepisów upzp, skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa oraz niewłaściwym zastosowaniem art. 6 i art. 65 upzp, albowiem te dwa ostatnie przepisy nie zostały zastosowane, co skutkuje, w okolicznościach sprawy, naruszeniem zasady planistyki przestrzennej polegającej na wolności zagospodarowania terenu, jeżeli istnieje tytuł prawny do nieruchomości i sposób zagospodarowania jest zgodny z istniejącą decyzją o warunkach zabudowy, tym samym uniemożliwia realizację inwestycji następcy prawnemu podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - z dopuszczeniem podziału i określeniem niezależnych warunków zabudowy dla każdej z działek powstałych w wyniku tego podziału i pomija, iż zbycie części terenu (działki powstałej w wyniku podziału) objętego ww. decyzją o warunkach zabudowy nie powoduje wygaśnięcia tej decyzji (tj. z 3 stycznia 2011 r.), która może być realizowana na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę;

4) art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 63 ust. 5 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i uznanie, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, co było skutkiem błędnej wykładni art. 63 ust. 5 upzp wskazanej w zarzucie 1-3 co do dokonanych decyzją Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. zmian podmiotowych i przedmiotowych, co skutkuje naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych i nie zastosowaniem art. 16 § 1 Kpa tym bardziej, że w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. wydano prawomocne pozwolenie na budowę dla działki nr [...] w [...];

5) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej Ppsa) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwie dokonano kontroli legalności decyzji administracyjnej SKO w Gdańsku z [...] lutego 2020 r., ponieważ Sąd I instancji dokonał dowolnych i sprzecznych z treścią materiału dowodowego ustaleń faktycznych przyjmując, że:

- decyzja o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r. ustalała warunki zabudowy jedynie dla działki [...],

- decyzja z [...] stycznia 2017 r. dokonuje istotnej zmiany w jej treści tj. ustala warunki zabudowy dla działki [...] (powstałej z podziału działki [...]),

- parametry działki o większej powierzchni stały się parametrami zabudowy działki o mniejszej powierzchni,

- gdyby wnioskodawca chciał ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] to wówczas byłby inny obszar analizy i inne mogłyby zostać ustalone warunki zabudowy,

- nie można dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono,

powyższe ustalenia są sprzeczne z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy, są dokonane wbrew brzmieniu ww. decyzji o warunkach zabudowy (ustalającej warunki zabudowy niezależnie dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału działki [...] w [...]), a także sprzecznie z wnioskami analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę do wydania decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r., co skutkowało przyjęciem w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż w analizie urbanistycznej badano i dokonano ustaleń w zakresie możliwości zabudowy jedynie obszaru działki przed podziałem tj. działki [...] - przedmiotowa konkluzja Sądu I instancji legła u podstaw dokonania wykładni przedmiotowego art. 63 ust. 5 upzp w zakresie zmiany treści decyzji pierwotnej treścią decyzji przenoszącej uprawnienia do zagospodarowania terenu i jego zabudowy w zakresie nabywanej nieruchomości, a ponieważ analiza urbanistyczna stanowi załącznik do ww. decyzji o warunkach zabudowy, WSA w Gdańsku na podstawie akt sprawy dokonał dowolnych ustaleń, sprzecznych z dokumentami zawartymi w aktach sprawy, co podważa prawidłowość kontroli legalności skarżonej decyzji administracyjnej, zatem niewątpliwie powyższe uchybienie dyskwalifikuje skarżony wyrok, bowiem miało istotny wpływ na jego treść i w sposób oczywisty świadczy o wadliwości dokonanej kontroli legalności decyzji administracyjnej;

6) art. 141 § 4 Ppsa w sposób który mógł mieć, istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi zawartych pkt 1 lit. b, pkt 2 a, b - co powoduje, że Sąd I instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji odpowiadają prawu, a więc nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej;

7) art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art.100 § 2 Ppsa w zw. z § 51 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych z 5 sierpnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) w zw. z art. 243 2 kpc w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak rozstrzygnięcia co do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w skardze skutkuje tym, że złożone na etapie postępowania sądowego przez stronę skarżącą dokumenty stanowią dowody w aktach sprawy, które winny zostać ocenione w treści uzasadnienia wyroku, natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, iż dowodów takich nie oceniono, w szczególności w zakresie wydanego pozwolenia na budowę na podstawie decyzji nr [...], co wskazuje m.in. na fakt, iż organy administracji, uczestniczące w procesie wydawania pozwolenia na budowę nie miały wątpliwości czego dotyczy ww. decyzja przenosząca, jaki jest jej zakres i jaka była stała i utarta praktyka organów administracji w tym zakresie, nadto skutkuje brakiem prawidłowej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i brakiem prawidłowej oceny legalności decyzji SKO w zakresie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa;

8) art. 190 Ppsa w zw. z art. art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji błędnie oparł rozstrzygnięcie zawarte w skarżonym wyroku o wyrok NSA w sprawie II OSK 1494/19 z 28 kwietnia 2020 r., stosując ten wyrok do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której wyrok ten zapadł jest całkowicie odmienny od okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zaś wobec braku związania Sądu I instancji treścią ww. wyroku w rozumieniu art. 190 Ppsa brak było podstaw do jego stosowania w niniejszej sprawie, co miało - jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku - niewątpliwy i istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż do odmiennego stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zastosowano rozstrzygnięcie, które go nie dotyczy, zmieniając dotychczasowe orzecznictwo I instancji w zakresie objętym stanem faktycznym sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, bowiem skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.

3.3. Poddając ocenie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w nauce prawa, jak również w judykaturze utrwalony jest pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i niewymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, a za uznaniem danego naruszenia za rażące, przemawia zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki, które wywołała decyzja.

3.4. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, jak również w wyrokach NSA z: 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2280/18, sygn. akt II OSK 2133/18, sygn. akt II OSK 2135/18, 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 6/19, 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 366/19, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1180/19, że w oparciu o art. 63 ust. 5 upzp dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. Art. 63 ust. 5 upzp nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1494/19; 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 684/20). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05; wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 731/12).

3.5. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] stycznia 2017 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz N. P. i J. P., ale też dokonał istotnej zmiany w jej treści, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawcę z działki nr [...] na nr działki [...]. W ten sposób Wójt Gminy [...] de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...].

3.6. Zaakcentować należy, że działki te nie tylko różnią się oznaczeniem, ale przede wszystkim powierzchnią. Działka nr [...] jest mniejsza od działki nr [...]. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki o powierzchni [...] ha o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji z [...] stycznia 2017 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni [...] ha o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach. Nadto podmiot na rzecz, którego wydana była decyzja o warunkach zabudowy wyraził zgodę na jej przeniesienie w części dotyczącej nowo utworzonej działki, a nie w całości. Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 upzp jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko narusza ona bowiem w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść tegoż przepisu, lecz nadto wywołuje tego rodzaju skutki społeczno-gospodarcze, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności.

3.7. Zaakcentować należy, że pierwotna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy, wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji - obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...]. Oceny tej nie zmieniają zawarte w niej zapisy, iż warunki zabudowy ustala się dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz, że dopuszcza się podziały gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 m2, w sytuacji gdy w dacie jej wydania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki nr [...] był zdarzeniem przyszłym i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym, czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach tych działek w żadnym razie nie przesądzał zawarty w decyzji zapis określający jedynie minimalną powierzchnię (1000 m2) potencjalnie możliwych do wydzielenia działek. Ponadto w decyzji tej organ nie ustalił warunków zabudowy dla konkretnych budynków, planowanych na konkretnych działkach, a jedynie wskazał na możliwość ich realizacji na terenie działki nr [...]. Z treści decyzji wynika jedynie, że przewiduje ona możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej z wydzielonych działek wchodzącej w skład terenu inwestycji, nie określa jednakże odrębnie dla każdej z działek parametrów inwestycji, wprost odnosząc tak wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jak i szerokość elewacji frontowej do terenu inwestycji jako całości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach, a nie władczo określać parametry możliwych do wydzielenia działek.

3.8. Skoro zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości.

3.9. Zauważyć przy tym należy, że nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 upzp dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie przeprowadza się.

3.10. Także okoliczność, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, iż zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zwrócić należy również uwagę, że cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło. Natomiast w niniejszej sprawie strona, na rzecz której wydana została decyzja o warunkach zabudowy wyraziła jedynie zgodę na przeniesienie decyzji w zakresie dotyczącym nowo utworzonej działki nr [...], zatem brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 63 ust. 5 upzp.

3.11. Słuszne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, iż weryfikowana przez SKO w Gdańsku decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r. rażąco narusza prawo poprzez wydanie w jednym postępowaniu decyzji w zakresie przeniesienia warunków zabudowy w oparciu o art. 63 ust. 5 upzp, jak również dokonanie jej zmiany na podstawie art. 155 Kpa i art. 154 § 2 Kpa. Niezasadnie więc zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 63 ust. 5 upzp oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 6 w zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 65 upzp.

3.12. Nadmienić przy tym należy, że przywoływane przez skarżącą w zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej wyroki WSA w Gdańsku, dopuszczające w tożsamych stanach faktycznych możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części, w przypadku kontroli instancyjnej były przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylane, a skargi oddalano (wyroki NSA z: 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2280/18, sygn. akt II OSK 2133/18, sygn. akt II OSK 2135/18, 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 6/19, 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 366/19).

3.13. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 16 § 1 Kpa w zw. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 63 ust. 5 upzp. Niewątpliwie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art.16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Skoro, jak wynika z powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone w sposób oczywisty, uznać należało, że wskazane przepisy nie zostały naruszone.

3.14. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Skarżąca błędnie przyjmuje, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2011 r. ustalała warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta faktycznie ustala warunki zabudowy tylko dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego, na terenie inwestycji oznaczonym jako działka nr [...], ponieważ w dacie wydania decyzji nie było jeszcze wydzielonych innych działek i nie było możliwości ustalenia dla nich warunków zabudowy, nie wiedząc jaki kształt i jaką powierzchnię oraz jakie położenia będą miały poszczególne działki.

3.15. Zamierzonego skutku nie odniósł także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób bowiem zarzucić Sądowi I instancji nierozpoznanie i nienależyte odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej w sytuacji, gdy w sposób klarowny i czytelny w uzasadnieniu orzeczenia określono zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi. To z kolei umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaakcentować przy tym należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku.

3.16. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 100 § 2 Ppsa w zw. z § 51 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia 5 sierpnia 2015 r. w zw. z art. 243 2 Kpc w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak rozstrzygnięcia co do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w skardze, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega zatem na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Mając na uwadze, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, iż materiał zgromadzony w aktach administracyjnych jest pełny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, tym samym przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę było nieusprawiedliwione.

3.17. Nie sposób czynić także Sądowi I instancji zarzutu, że przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1494/19 z 28 kwietnia 2020 r. Przywoływanie w motywach rozstrzygnięcia dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, jak również poglądów prezentowanych w piśmiennictwie i doktrynie prawnej, służy niewątpliwie wzmocnieniu argumentacji wyroku i stanowi naturalny zabieg zmierzający do poparcia wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Skoro w przytoczonym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii możliwości częściowego przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, a Sąd Wojewódzki w okolicznościach przedmiotowej sprawy pogląd ten podzielił, nie można uznać, iż doszło do naruszenia art. 190 w zw. z art. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa.

3.18. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.