II OSK 1200/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2153/19 w sprawie ze skargi L.E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 2019 r. znak: DOiR-I-6270-80/2019/AK w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2153/19 oddalił skargę L.E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA", "organ II Instancji") z 29 lipca 2019 r. nr DOiR-I-6270-80/2019/AK w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku z 17 sierpnia 2018 r. złożonego przez L.E. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "strona") Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z 6 marca 2019 r. znak O-III.6122.188.2018, działając na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2018 r. poz. 1829 ze zm.), dalej: "u.o.p.", a także art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił potwierdzenia posiadania przez S.R. (ojca wnioskodawczyni) obywatelstwa polskiego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że decyzja została wydana z powodu nieprzedłożenia przez wnioskodawczynię oraz nieuzyskania przez Wojewodę dokumentów, z których w sposób niewątpliwy wynikałby fakt nabycia i posiadania do dnia 24 października 1970r. obywatelstwa polskiego przez S.R.

W toku postępowania odwoławczego MSWiA decyzją z 29 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decydujące dla stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez ojca strony jest ustalenie, czy wystąpiły w sprawie warunki utraty przez jej ojca obywatelstwa polskiego przewidziane w przepisach ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) dalej: "ustawa z 1920 r." (obowiązującej do 19 stycznia 1951 r.). W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że w dacie, gdy ojciec wnioskodawczyni nabył obywatelstwo izraelskie (1 marca 1949 r.), miał on 40 lat i podlegał przepisom ustawy z 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 25, poz. 220 ze zm.), dalej: p.o.w. MSWiA uznał, że skoro wnioskodawczyni nie przedłożyła zaświadczenia wojskowego dokumentującego pełny przebieg służby wojskowej ojca wnioskodawczyni, obejmującego okres od nabycia przez niego obywatelstwa Izraela, tj. od 1 marca 1949 r. do 19 stycznia 1951 r., to nie sposób uznać, że ojciec strony zachował obywatelstwo polskie. Jeżeli ojciec wnioskodawczyni był zaliczony do sił rezerwowych w Wojsku Obrony Izraela przed 19 stycznia 1951 r., spełniona zostałaby wynikająca z art. 11 pkt 2 u.o.p.p. przesłanka utraty obywatelstwa polskiego.

L.E. złożyła skargę na powyższą decyzję MSWiA, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że załączone zaświadczenie Wojsk Obrony Izraela jest niepełne i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy ojciec skarżącej spełnił przesłankę utraty obywatelstwa polskiego na mocy art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej i wyciągnięcie negatywnych konsekwencji procesowych z powodu nieprzedłożenia nowego zaświadczenia z Wojska Obrony Izraela, pomimo faktu uznawania w innych postępowaniach, iż identycznej treści zaświadczenie jest pełne i pozwala na jednoznaczne ustalenie, że dana osoba nie wstąpiła do wojska w państwie obcym.

W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było potwierdzenie posiadania przez ojca skarżącej obywatelstwa polskiego.

Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że S.R. nabył obywatelstwo polskie na podstawie ustawy z 1920 r. i posiadał je do co najmniej 1 marca 1949 r., kiedy to nabył obywatelstwo izraelskie. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że utratę obywatelstwa polskiego regulował art. 11 ustawy z 1920 r. Zgodnie z tym przepisem utrata obywatelstwa polskiego następowała przez: 1) nabycie obcego obywatelstwa, 2) objęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego Wojewody (Komisarza Rządu m.st. Warszawy). Zgodnie z p.o.w., która obowiązywała w chwili nabycia obywatelstwa izraelskiego przez ojca skarżącej, obowiązek wojskowy ciążył na mężczyznach do ukończenia 60. roku życia. Zatem S.R. podlegał obowiązkowi wojskowemu w Polsce. Temu obowiązkowi podlegał także na podstawie przepisów późniejszej ustawy z 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46). W efekcie ojciec skarżącej mógł utracić obywatelstwo polskie dopiero po uzyskaniu zwolnienia od powszechnego obowiązku wojskowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ojca wnioskodawczyni dotyczy przypadek wskazany w art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r., tj. wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu. Pojęcie "wstąpienia do służby wojskowej" z art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. należy interpretować szeroko, z uwzględnieniem ówczesnych polskich regulacji odnoszących się do powszechnego obowiązku służby wojskowej. Nakazuje to wziąć pod uwagę różne możliwe formy odbywania takiej służby (służba czynna, zawodowa, rezerwowa, czynna rezerwowa, ochotnicza).

Zdaniem Sądu I instancji, zachodziła konieczność ustalenia, czy ojciec skarżącej został objęty obowiązkiem służby wojskowej w Izraelu. Powyższe wymagało przedłożenia przez skarżącą stosownego dokumentu urzędowego, który jednoznacznie określałby powyższą okoliczność. Skarżąca dokumentu takiego nie przedłożyła uznając, że organ administracji sam powinien zwrócić się do organów izraelskich celem jego pozyskania. MSWiA podkreślił, że zwracał się o taki dokument, jednak bez skutku.

Powyższe, jak zasadnie uznał organ II instancji, uniemożliwiało - zdaniem Sądu wojewódzkiego - rozpatrzenie sprawy na korzyść skarżącej. Nie mógł mieć znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy fakt, że wskazane w skardze inne sprawy administracyjne o podobnym przedmiocie i stanie faktycznym, w których przedłożono zaświadczenia armii izraelskiej o treści zbliżonej do tej, jakie znajdowało się w aktach sprawy, zostały zakończone ostatecznymi decyzjami organów pozytywnie rozpatrującymi żądania wnioskodawców o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.

L.E. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie

1) art. 141 § 4, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., oraz art. 7, art. 8 § 2, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 55 w zw. z art. 66 u.o.p. poprzez uznanie, że załączone zaświadczenie z Wojska Obrony Izraela jest niepełne i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy ojciec skarżącej spełnił przesłankę utraty obywatelstwa polskiego z mocy art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. oraz poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej i wyciągnięcie negatywnych wobec niej konsekwencji procesowych z powodu nieprzedłożenia nowego zaświadczenia z Wojska Obrony Izraela, pomimo faktu uznawania w innych analogicznych postępowaniach, iż załączone do wniosku identycznej treści zaświadczenie jest pełne i pozwala na jednoznaczne ustalenie, że dana osoba nie wstąpiła do wojska w państwie obcym;

2) art. 56 ust. 2 u.o.p. z powodu wyciągnięcia dla strony negatywnych skutków procesowych, pomimo braku obiektywnych możliwości złożenia zaświadczenia z Wojska Obrony Izraela o innej treści, zgodnej z żądaniem organu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji MSWiA z 29 lipca 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Spór w sprawie polega na ustaleniu charakteru postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie u.o.p. i na ciężarze dowodu w tego rodzaju sprawach; a dalej na interpretacji treści przedłożonego przez stronę dowodu, jakim jest dokument urzędowy wydany przez organ obcego państwa i skutków tej wykładni dla wyniku sprawy.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 u.o.p. wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Osoba występująca z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego jest obowiązana dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody (art. 56 ust. 2 u.o.p.). Ustawodawca określił w powyższym przepisie obowiązki wnoszącego o stwierdzenie posiadania obywatelstwa, ale nie oznacza to, że organ nie stosuje jednocześnie k.p.a. Takie stanowisko jest uzasadnione treścią art. 10 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym w sprawach innych, niż wymienione w ust. 1 i 2 stosuje się przepisy k.p.a., o ile ustawa nie stanowi inaczej. Normy u.o.p. zatem jedynie modyfikują ogólne reguły procesowe i takim przepisem jest rzeczony art. 56 u.o.p., stanowiąc lex specialis w stosunku do k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony z obowiązku dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej (art. 7, art. 80, 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) – vide wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1233/16. Minister prawidłowo zatem zastosował zasady postępowania wyjaśniającego zawarte w k.p.a., bowiem zwracał się do pełnomocnika cudzoziemki o przedłożenie nowego dokumentu, obejmującego określone informacje wystawionego przez wojsko izraelskie, jednak bezskutecznie. Natomiast w okolicznościach tego rodzaju sprawy inicjatywa dowodowa musi być przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania, bowiem polskie organy administracji nie mają możliwości zwrócenia się do organów Państwa Izrael o wydanie zaświadczenia dokumentującego przebieg służby wojskowej w izraelskiej armii (vide wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 322/07).

Wobec powyższego zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a., wymienionych w skardze kasacyjne w powiązaniu z przepisami k.p.a., są bezzasadne.

W związku z powyższym pozostaje zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 u.o.p. – odczytany przez NSA jako odnoszący się do u.o.p., nie zaś do k.p.a. (skarga kasacyjna została niestarannie sporządzona). Przepis ten nakłada na stronę obowiązki w zakresie dowodzenia określonych danych i informacji, z których wywodzi uprawnienie do uzyskania potwierdzenia posiadania polskiego obywatelstwa. Zdaniem NSA należy go odczytywać w powiązaniu z ust. 1 tego przepisu, który nakłada obowiązek przedstawienia informacji (nie dowodów), niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca uznała za zasadne przedłożenie omawianego zaświadczenia jako dowodu o zasadniczym znaczeniu dla okoliczności istotnych w świetle art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. oraz art. 115 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1938 r. p.o.w., które obowiązywały w dniu 1 marca 1949 r., kiedy to ojciec skarżącej nabył obywatelstwo izraelskie. Art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. stanowił, że utrata obywatelstwa polskiego następuje przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Powyższą zasadę uzupełniała dyspozycja art. 115 p.o.w., zgodnie z którym obywatel polski, podlegający obowiązkowi wojskowemu, tracił obywatelstwo polskie, jeżeli przyjmował obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej bez zgody polskiej władzy.

Zasadnie zatem skarżąca przedłożyła przedmiotowe zaświadczenie z Wojska Obrony Izraela jako próbę udowodnienia założenia, na jakim opierał się jej wniosek, tj. że ojciec nie odbył żadnego rodzaju służby wojskowej w państwie Izrael, ergo - nie utracił polskiego obywatelstwa. Zaświadczenie to zostało wprawdzie złożone do akt w trybie art. 56 ust. 2 u.o.p., niemniej informacje w nim inkorporowane nie potwierdzały informacji, z której próbowała wywieść korzystne dla siebie skutki, że ojciec nie utracił obywatelstwa polskiego nabytego na podstawie ustawy z 1920 r. Jednocześnie nie oznacza to, że organ wywierał presję na stronę, aby złożyła jeszcze inne zaświadczenie. Zwracał się jedynie (pismo z 27 maja 2019 r.) o nowy dokument, gdyż z treści złożonego wywodził odmienne skutki od tych, wynikających z celu podania cudzoziemki (art. 56 ust. 1 u.o.p.).

Wobec powyższego decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma treść zaświadczenia wydanego przez Siły Obrony Izraela z 25 marca 2018 r. o nieodbyciu czynnej służby rezerwowej, odnoszącego się do ojca skarżącej.

Kluczowe znaczenie ma rozumienie pojęcia służby wojskowej w państwie obcym. Pogląd, zgodnie z którym art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej, jest jednolicie przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie NSA (vide wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. II OSK 335/20 i przywołane tam orzecznictwo). Dalej wykładnia pojęcia "służby wojskowej" powinna być dokonywania z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego regulujących powszechny obowiązek wojskowy, obowiązujących w dacie wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1417/13; wyrok NSA z 11 października 2012 r., sygn. II OSK 1778/11). Tym samym rodzajem służby wojskowej mogła być także służba wojskowa w rezerwie (art. 84-86 p.o.w.).

W tym wypadku organ nie dysponował informacjami odnośnie daty podjęcia służby w wojsku izraelskim przez ojca, lecz należy łączyć podleganie tej służbie z faktem uzyskania obywatelstwa izraelskiego. Jako obywatel Izraela od 1 marca 1949r., urodzony w 1913 r., ojciec strony podlegał przepisom prawa izraelskiego odnośnie obowiązku odbywania służby wojskowej. Dalej - podleganie przez daną osobę obowiązkom wojskowym w państwie obcym w formie nieznanej prawu polskiemu nie wyłącza możliwości stwierdzenia utraty przez nią obywatelstwa, jeżeli rodzaj służby, zasady jej odbywania, a przede wszystkim zobowiązania, którym podlega dana osoba w ramach struktur militarnych (wojska) tego państwa, kreuje stosunek wymuszający posłuszeństwo i zależność takiej osoby od władz państwa obcego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 844/11).

W kontekście powyższego i treści zaświadczenia wydanego przez Siły Obrony Izraela, którego treść została prawidłowo odczytana przez WSA w Warszawie, nie można ojca skarżącej uznać za osobę, w stosunku do której nie znajdował zastosowania art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r., a więc osobę, która nie wstąpiła do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu wyżej przytoczonym. Ocena ta znajduje podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w treści owego zaświadczenia z 25 marca 2018 r. Odnosi się ono do informacji o służbie ojca S. R. w okresie pomiędzy 15 maja 1948 r., a 19 stycznia 1951 r. i wynika z niego generalna zasada, że zgodnie z ustawodawstwem izraelskim każda osoba posiadająca obywatelstwo izraelskie lub osoba posiadająca prawo pobytu w Izraelu, która nie została powołana do odbycia służby zasadniczej, podlegała zaliczeniu w poczet sił rezerwy. Skoro ojciec był obywatelem Izraela to niewątpliwie dwojako mógł realizować obowiązek wobec ojczyzny: poprzez odbycie służby zasadniczej lub poprzez powołanie do sił rezerwy. Znajdujące się w pkt 3. zaświadczenia stwierdzenie, że po poszukiwaniu w wykazie Sił Zbrojnych Izraela nie odnaleziono dokumentów, że osoba nie odbywała czynnej służby rezerwowej, ani innych rodzajów służby - nie potwierdza tezy skarżącej kasacyjnie. Skoro nie odnaleziono dokumentu, że dana osoba nie odbywała takiej służby, to logicznym jest, że jej podlegała na zasadzie generalnej zasady (pkt 2. zaświadczenia). Jedynym dowodem wykazującym fakt niepodlegania sytuacji zależności i posłuszeństwa wobec nowej ojczyzny byłoby przedłożenie dokumentu wskazującego, że ojciec został zwolniony z generalnego i powszechnego obowiązku służby wojskowej w państwie, którego został obywatelem. Innymi słowy - wykazanie, że sytuacja ojca była wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku odbywania zasadniczej służby wojskowej, czy służby wojskowej w rezerwie.

Materiał dowodowy poddany prawidłowej ocenie przez Sąd wojewódzki nie dawał podstaw, by twierdzić, że ojciec skarżącej został wyłączony z kręgu osób wchodzących w skład sił rezerwowych Wojsk Obrony Izraela. Z tego względu utrata obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej nastąpiła poprzez wstąpienie do służby wojskowej w państwie Izrael, bez zgody właściwego polskiego organu - na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne.