II OSK 1172/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 561/20 w sprawie ze skargi A. J. i P. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 73/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/20, oddalił skargę A. J. i P. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2020 r., nr 73/2020, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższą decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1133, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 4 listopada 2019 r., nr 262/19, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, zwana dalej: "Pr.bud."), którą organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej realizowanego ogrodzenia z elementów prefabrykowanych betonowych pełnych od strony ulicy oraz od strony południowo-zachodniej na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]., gm. [...], nakazał inwestorowi P. J. rozbiórkę części obiektu budowlanego poprzez demontaż z tego ogrodzenia wszystkich elementów prefabrykowanych, tj. prefabrykowanych płyt cokolika oraz prefabrykowanych płyt stanowiących wypełnienie między przęsłami ogrodzenia, zastosowanych niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli A. J. i P. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o pozostawienie temu Sądowi prawa o rozstrzygnięciu o kosztach postępowania II instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. "Nr 153, poz. 1270" ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego nie uchylono decyzji pomimo niepowołania biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność potwierdzenia czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "prefabrykatach i budowlanymi" czy też nie;

2) art. 9, art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez zaaprobowanie niedopełnienia obowiązków wynikających z tych przepisów przez organy obydwu instancji;

3) art. 7a § 1 oraz art. 7b k.p.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie decyzji o rozbiórce części ogrodzenia przez "Inspektora Nadzoru Budowlanego" w oparciu o niewłaściwą ocenę prefabrykowanych płyt betonowych użytych do budowy ogrodzenia, chociaż istnieją wątpliwości na tym tle.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są w stanie skutecznie podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny materiału dowodowego, którą Sąd I instancji zaaprobował. Sformułowane podstawy kasacyjne oparte na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1, art. 7b, art. 84 § 1 k.p.a., w sytuacji braku zarzutów odnoszących się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. związanych z obowiązkiem organu administracji publicznej zebrania i obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, nie mogły przemawiać za wyeliminowaniem z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji WINB.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że autor środka zaskarżenia bezpodstawnie uparuje naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi). Sąd I instancji niewątpliwie orzekał na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wynika z tego, że zasadniczo przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2741/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przepisy art. 7a § 1 i 7b k.p.a. nie są właściwą podstawą do kwestionowania oceny materiałów użytych do budowy ogrodzenia, czy są one prefabrykatami, a także uzasadnieniem dla stanowiska, że zastosowane "płyty betonowe" podlegać będą dalszym pracom, tj. otynkowaniu. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/18). Przesłanka pozostawania w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej ogranicza zakres zastosowania zasady do wątpliwości prawnych. Inaczej niż w prawie karnym, nie ma ona zastosowania do pozostawania w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a) - A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 7(a). W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21. Wobec powyższego, a także ze względu na to, że skarżący kasacyjnie nie wskazali literalnie na żaden przepis obowiązującego prawa budzący wątpliwości interpretacyjne, nie mówiąc już o wykazaniu, że istnieją co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu, zarzut oparty na tej podstawie prawnej nie mógł zostać uwzględniony.

Zasada ogólna z art. 7b k.p.a. znajduje zaś zastosowanie w sytuacjach, gdy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy organ powinien podjąć współpracę z innymi organami administracji publicznej, co do których istnieje przypuszczenie, że dysponują danymi lub informacjami, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego lub prawnego sprawy - H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 7(b). Zastosowania zasady tej nie należy jednakże łączyć z koniecznością wyjaśnienia zamysłu wprowadzenia określnego przepisu planu miejscowego. Nadto, na gruncie niniejszej sprawy, Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r., znak: ZPG.6724.6.36.2018, zajął stanowisko, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. "wprowadza zakaz wznoszenia ogrodzeń betonowych z elementów prefabrykowanych"; "plan miejscowy nie rozróżnia ogrodzeń wykonanych z typowych betonowych elementów prefabrykowanych od nietypowych"; "każde ogrodzenie betonowe z elementów prefabrykowanych jest niezgodne z prawem miejscowym".

Mając na uwadze uwagi poczynione na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu opartego na naruszeniu art. 84 § 1 k.p.a. W tym zakresie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki, iż w sprawie nie było konieczności powoływania biegłego celem ustalenia, czy w sprawie użyto prefabrykatów, czy też nie. Organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami państwowymi powołanymi do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W ramach kontroli organy nadzoru budowlanego kontrolują nie tylko zgodność wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale też mają obowiązek sprawdzać wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie ich zgodności z art. 10 Pr.bud., tj. czy wyroby stosowane w obiekcie budowlanym są wytworzone w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie podstawowych wymagań, czy wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych - również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem. Posiadają zatem specjalistyczną wiedzę w dziedzinie budownictwa, która pozwala na stwierdzenie, czy dany wyrób jest prefabrykatem, czy też nie. Tym bardziej, że ustalenie powyższego w przypadku niniejszej sprawy nie jest skomplikowane. Zgodnie z definicją prefabrykatu, zamieszczoną w słowniku języka polskiego, prefabrykat to gotowy fabryczny element budowlany łączony w całość z innymi elementami na miejscu budowy. Prefabrykat posiada też tę cechę, że może zostać zdemontowany i przeniesiony w inną lokalizację bez utraty swoich wartości użytkowych, technicznych i technologicznych. Prefabrykaty w niniejszej sprawie to betonowe bloki, które są dostarczane jako gotowe wyroby do montażu i stanowią kompletne wyroby, które są instalowane w sposób umożliwiający ich demontaż. Z takimi elementami bez wątpienia mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przy czym nie ma znaczenia czy są to elementy wykonywane na zamówienie, czy też ogólne dostępne, czy są wykonane w fabryce, czy też przez wykonawcę na miejscu budowy. Istotnym elementem jest możliwość przeniesienia elementu w inne miejsce i ponowne jego użycie bez zmiany jego właściwości. Nie jest też istotne, czy stan ogrodzenia jaki zastali pracownicy organów administracji w trakcie kontroli, był kompletny, czy miały zostać przeprowadzane dodatkowe prace (otynkowanie). Nawet po otynkowaniu istnieje możliwość, bez zmiany technicznych i użytkowych właściwości, przeniesienie ww. elementów w inne miejsce i ponowne ich wykorzystanie zgodnie z ich przeznaczeniem. Przeprowadzenie zatem dodatkowych prac nie spowoduje, że ogrodzenie zostanie doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego. W związku z tym, że w sprawie decyzję wydały właściwe organy, posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie budownictwa nie było konieczności powoływania biegłego i nie doszło do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. Powyższe należy uzupełnić spostrzeżeniem, że w toku postępowania administracyjnego, które toczyło się od listopada 2018 r., dwukrotnie zostały wydane przez WINB decyzje kasacyjne (25 marca 2019 r., nr 412/2019; 22 sierpnia 2019 r., nr 1111/2019), w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., które w swych ustaleniach formułowały tezę o wykonaniu spornego ogrodzenia z elementów prefabrykowanych. Skarżący nie podjęli zaś próby kwestionowania tego ustalenia, poprzez dostarczenie, sporządzonej na ich zlecenie, ekspertyzy technicznej użytych wyrobów budowlanych, mimo że na nich także ciąży obowiązek współdziałania w celu należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro podważają kwalifikację przyjętą przez organ nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest zwolniony od rozpatrywania zarzutu opartego na naruszeniu art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., albowiem autor skargi kasacyjnie, poza jego sformułowaniem i arbitralną oceną, że zaaprobowano niedopełnienie obowiązków wynikających z tych przepisów przez organy obydwu instancji, nie wyjaśnił w czym upatruje ich naruszenia. Na marginesie, można się jedynie domyślać, a to nie powinno być rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ma to związek z brakiem powołania biegłego celem potwierdzenia czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z prefabrykatami betonowymi, czy też nie. Wobec braku zajęcia stanowiska przez skarżących kasacyjnie i w świetle powyższych rozważań zarzut ten nie poddaje się kontroli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.