II OSK 1161/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 84/20 w sprawie ze skarg Z.B., A.B. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 sierpnia 2019 r. znak: SKO-ZP-415-100/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 84/20, oddalił skargi Z.B., A.B. oraz J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 sierpnia 2019 r., znak SKO-ZP-415-100/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz K. decyzją nr 21/2018 z dnia 29 czerwca 2018 r., znak IAiN.6730.W.48.2016/18, po rozpatrzeniu wniosku M.S. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa – nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo – mieszkalny wraz z budową garażu podziemnego (budynek pensjonatowy – zamieszkanie zbiorowe: wynajem pokoi i apartamentów, gastronomia oraz funkcje towarzyszące) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (budowa – przebudowa przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej i gazu) i urządzeniami budowlanymi, miejscami postojowymi i murkami oporowymi" na działkach nr [...] i [...] położonych w T. przy ul. K., gmina K.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli M.K.1, F.K., A.B., Z.B., M.K.2 i K.K., zarzucając, że nie zostały wykonane wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 17 października 2017 r. Odwołanie wniósł również J.K. podnosząc, że organ nie zrealizował wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia 17 października 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 12 września 2018 r., nr SKO-ZP-415-138/18, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i K.K. zarzucając naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdzili, że nie sposób zgodzić się z organem, że w sprawie został zachowany warunek ciągłości funkcji. Położone w pobliżu budynki mieszkalno-usługowe mają charakter agroturystyczny. Żaden z nich nie nosił i nie nosi cech pensjonatu lub hotelu. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł także J.K. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") wyrażające się w błędnym przyjęciu, że inwestor udowodnił ciągłość funkcji zabudowy, a zatem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy,

2. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez brak ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy oraz przeprowadzenia koniecznych dowodów, wyrażający się w szczególności w zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do ustalenia niezbędnych wskaźników i charakteru zabudowy na sąsiednich działkach – co w konsekwencji zaowocowało błędnym przyjęciem, że doszło do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy,

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnych danych w szczególności w zakresie tzw. powierzchni biologicznie czynnej, które łącznie naprowadziły na błędny wniosek, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo,

4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a. przez nienależytą kontrolę decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy wyrażający się w zaakceptowaniu błędów popełnionych przez organ i instancji i usankcjonowaniu bezprawnego stanu polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji obarczonej daleko idącymi wadliwościami – co oznacza w konsekwencji, ze organ odwoławczy nie sprostał należycie roli organu merytorycznego.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1628/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w kontrolowanej decyzji organu II instancji organ nie ocenił, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa oraz czy spełnia inne kryteria z art. 61 ust 1 u.p.z.p. Przedmiotem oceny organu nie były także parametry nowej zabudowy ustalone decyzją organu I instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji sprowadzało się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia zarzutów odwoławczych oraz stanowiska inwestora oraz ustosunkowanie się do niektórych zarzutów. Organ w ogóle nie poddał analizie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Uznając zasadę dobrego sąsiedztwa za spełnioną organ winien wskazać precyzyjnie działkę zagospodarowaną w sposób, który będzie niejako wyznacznikiem dla zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd wskazał także, że decyzja ustalała warunki zabudowy dla zamierzenia nazwanego nadbudową, przebudową i rozbudową budynku usługowo-mieszkalnego bez dookreślenia w jakich rozmiarach mają być w nim świadczone usługi, by odnieść ocenę tej zamierzonej działalności (ale też wielkości projektowanego obiektu) do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jaka występuje na działkach sąsiednich. Tym samym Sąd wskazał na konieczność uzyskania wyjaśnień od inwestora. Organ nie ocenił analizy urbanistyczno-architektonicznej, a co za tym idzie prawidłowości parametrów zabudowy projektowanej ani też nie odniósł się do tego czy są spełnione pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie został zaskarżony, w związku z czym sprawa stała się przedmiotem ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr SKO-ZP-415-100/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta K.

Skargę na tą decyzję w ustawowym terminie wniósł J.K. oraz Z. i A.B. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania.

J.K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak realizacji przez organ wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku, a wiążących przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co zaowocowało błędnym wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu odwoławczego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez brak ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy oraz przeprowadzenia koniecznych dowodów w ślad za wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – co w konsekwencji zaowocowało błędnym przyjęciem, iż doszło do spełnienia normatywnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż inwestor udowodnił ciągłość funkcji zabudowy, a zatem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy – pomimo obowiązku respektowania stosownych wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a. przez nienależytą kontrolę decyzji organu I Instancji przez organ odwoławczy wyrażający się w zaakceptowaniu błędów popełnionych przez organ I Instancji i usankcjonowaniu bezprawnego stanu polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji obarczonej daleko idącymi wadliwościami i to mimo związania wskazówkami i oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – co oznacza w konsekwencji, iż organ odwoławczy nie sprostał należycie roli organu merytorycznego.

Z uwagi na treść zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także złożył wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

Skarga Z.B. i A.B. zawiera natomiast bardzo ogólnie określone zarzuty. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, interesy prawne właścicieli działek sąsiadujących, a zaskarżona decyzja nie wykonuje lub wadliwie wykonuje dyspozycje zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1628/18.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zostały rozważone zarzuty J.K.

Sąd wskazał, że w skardze J.K. pojawia się przede wszystkim zarzut niewypełnienia przez organy wszystkich zaleceń danych przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1628/18, a tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Analizując zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że organ II instancji zastosował się do wytycznych WSA zawartych w poprzednim wyroku. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowych ustaleń, mając na względzie rodzaj mającej być prowadzoną działalności inwestora (funkcja pensjonatowa), w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy wypowiedział się także szczegółowo odnośnie parametrów wskazanych w analizie i w decyzji, a nadto zajął stanowisko co do uzbrojenia i dostępu do drogi publicznej.

Sąd nie uwzględnił również pozostałych zarzutów podniesionych w skardze J.K.

Odnosząc się do drugiej skargi Sąd stwierdził, że skarżący, kwestionując decyzje w ogólności, nie wskazali konkretnych zarzutów. Tym samym skarga okazała się bezzasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 p.) 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował w pełni wskazówki zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 1628/18 z dnia 25 marca 2019 r., a które to wskazówki wiązały organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy organ tych zaleceń nie zrealizował, a w szczególności nie przeprowadził koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego ani koniecznych dowodów w sprawie, w szczególności oględzin nieruchomości. Zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaowocowało błędnym przyjęciem, iż spełnione są normatywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie – decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem skarg;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo przyjął i ocenił wskaźnik powierzchni zabudowy, a tym samym prawidłowo ustalił stan faktyczny, co zostało ocenione przez pryzmat norm niemających charakteru bezwzględnie wiążącego. Zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaowocowało błędnym przyjęciem, iż spełnione są normatywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie – decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem skarg;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. przez zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnego przyjęcia przez organ, iż inwestor udowodnił ciągłość funkcji zabudowy, a zatem zostały spełnione normatywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy – pomimo obowiązku respektowania stosownych wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaowocowało błędnym przyjęciem, iż spełnione są normatywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie – decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem skarg;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. – przez brak przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi na decyzję organu odwoławczego i do niej dołączonych, co skutkowało zaaprobowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braków w dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organ. Zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaowocowało błędnym przyjęciem, iż stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a zatem spełnione są normatywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie – decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem skarg. Warto również w tym miejscu nadmienić, iż wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym z przyczyn epidemicznych, nie było uprzedniej możliwości zgłoszenia zastrzeżenia na zasadzie art. 105 p.p.s.a., bowiem skarżący powziął wiedzę o zarzucanym uchybieniu dopiero z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S., będący uczestnikiem postępowania, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy, zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zakwestionował zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 138 p.p.s.a. nie był w dacie wydawania zaskarżonego wyroku (ani obecnie nie jest) podzielony na paragrafy, a następnie na punkty.

Pomijając błędnie przywołany przepis należało – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zgodzić się z Sądem I instancji, który weryfikując legalność zaskarżonej decyzji przyjął, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wypada zatem przypomnieć, że w uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż: 1) analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być poddana ocenie organów obu instancji; 2) organ odwoławczy powinien ustalić czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 3) konieczna jest ocena prawidłowości parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu); 4) konieczne jest ustalenie położenia pensjonatu "S." oraz przedstawienie źródeł w oparciu, o które przyjęto, że w tym pensjonacie znajduje się 30 miejsc noclegowych; 5) należy dookreślić rozmiary świadczonych usług by odnieść ocenę zamierzonej działalności i wielkości projektowanego obiektu do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jaka występuje na działkach sąsiednich.

Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności tę jego część, która została zawarta na stronach 8-11, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy zastosował się do wytycznych WSA zawartych w poprzednim wyroku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, dokonaną przez pryzmat norm niemających charakteru bezwzględnie wiążącego. Skarżący kasacyjnie zakwestionował tym samym pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, co do zaliczania bądź niezaliczania do powierzchni zabudowy basenu odkrytego, niewystającego ponad powierzchnię terenu. Sąd akceptując decyzję o niezaliczeniu tego basenu do powierzchni zabudowy działki odwołał się bowiem, przy braku legalnej definicji powierzchni zabudowy, do jej pojęcia określonego w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Odwoływanie się w takich przypadkach (przy ustalaniu stanu faktycznego) do wyjaśnień pochodzących ze źródeł pozaprawnych nie może być utożsamiane z podejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie norm pochodzących spoza systemu obowiązującego prawa. Posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie jest praktyką akceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyroki NSA z: 18.09.2014 r., II OSK 675/13, LEX nr 1504905; 7.12.2016 r., II OSK 623/15, LEX nr 2205895; 25.08.2017 r., II OSK 2747/15, LEX nr 2399474; 5.01.2018 r., II OSK 955/17, LEX nr 2481455; 4.10.2018 r., II OSK 936/18, LEX nr 2588953; 11.10.2022 r., II OSK 1462/21, LEX nr 3427183) i aprobowaną również przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc się jeszcze do tego zarzutu należy podkreślić, że – wbrew twierdzeniem skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji ustosunkował się przy ocenie prawidłowości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do kwestii zabudowy działki nr [...] i wyjaśnił, że jest to działka niezabudowana, zaś przypisanie jej wskaźnika powierzchni zabudowy 19,4% wynika z oczywistej omyłki. Wskaźnik ten bowiem odnosi się do działki nr [...].

Nie znalazł też potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. przez błędne – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uznanie, że planowa zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy.

Jak już wyżej wskazano, ocenę Sądu I instancji dotyczącą uwzględnia przez organ wskazań co do dalszego postępowania, w tym również w odniesieniu do zachowania kontynuacji funkcji, należało uznać za trafną. Realizację wytycznych sformułowanych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ilustruje uzasadnienie zaskarżonej decyzji na stronie 11.

Niezależnie od powyższego trzeba mieć na uwadze, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję (wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 543/22, LEX nr 3588922). Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią (wyrok NSA z: 6.04.2023 r., II OSK 1114/20, LEX nr 3585859; 20.06.2023 r., II OSK 2241/20, LEX nr 3604829 oraz 18.10.2023 r., II OSK 142/21, LEX nr 3650591).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W drodze wyjątku, przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a., mogą przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak nawet w wyżej opisanej sytuacji celem takiego postępowania nie może być ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 19.09.2017 r., I FSK 136/16, LEX nr 2393263 oraz wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Przepis ten nie służy też do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie uznał, że załączone do skargi wydruki zdjęć z komentarzem skarżącego kasacyjnie nie mogą być uznane za dowód na okoliczność wykazania, że dane przyjęte do analizy były błędne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.