II OSK 1155/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 752/20 w sprawie ze skargi T. W. i K. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 marca 2020 r. nr 206/2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., II SA/Kr 752/20, oddalił skargę T. W. i K. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia 13 marca 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z 8 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) na podstawie o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.) nakazał inwestorom T. W. i K. N. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie drogi na dz. nr [...] i [...], położonych w miejscowości P., gmina [...], o parametrach: długość 32m, szerokość 3,30m oraz nałożył na K. N. i T. W. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 czerwca 2019 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów i opracowań.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez T. W. i K. N., zaskarżonym postanowieniem MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256, dalej kpa) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b. uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do 30 czerwca 2020 r., a w pozostałej części utrzymał to postanowienie w mocy.

T. W. i K. N. postanowienie to zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że niesporne jest, iż skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę na wykonanie spornych robót oraz że w latach 2014 – 2018 nawieźli i rozplantowali na działce [...] i częściowo na działce [...] kilka ton kruszywa, a następnie wykonali powierzchnię bitumiczną (asfaltową), w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Utwardzenie drogi gruntowej oraz jej wyasfaltowanie w sposób umożliwiający wykorzystanie wykonanej nawierzchni jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło jedynie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, co zostało wykonane po to, aby cele służebności zostały zrealizowane. Wpisana w księdze wieczystej służebność przejazdu przez działkę [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek [...],[...],[...], oznacza jedynie możliwość legalnego korzystania z cudzej nieruchomości, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 Kodeksu Cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Sąd nie uwzględnił również podnoszonych przez skarżących okoliczności, że uzyskali zgodę sąsiadów na utwardzenie drogi i wskazał, że w aktach znajduje się włączone do protokołu rozprawy oświadczenie pełnomocnika M. S. – K. S., w którym podał, że z pomiarów geodezyjnych wynika, że droga urządzona została także na działce [...] i dlatego "wyraził zgodę inwestorowi na wykonywanie nakazów PINB" (k. 70 akt). Sąd podzielił argumenty prawne MWINB zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, dotyczące interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie do utwardzenia doszło na terenie nie będącym działką budowlaną, na której prowadzone są inne roboty budowlane, a urządzenie (utwardzenie) drogi było dla skarżących celem samym w sobie.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia postanowień organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 134 § 1 w zw. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), polegające na uznaniu zaskarżonego postanowienia MWINB za prawidłowe, mimo że naruszało ono art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa oraz art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) i art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. oraz poprzez brak zastosowania przepisów prawnych z dnia dokonania rzekomej samowoli budowlanej nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP);

2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone postanowienie naruszało art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 kpa i art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa oraz art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a p.b. oraz poprzez brak zastosowania przepisów prawnych z dnia dokonania rzekomej samowoli budowlanej nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalny (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP);

3. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo, iż zaskarżone postanowienie naruszało art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) i art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.;

4. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie w uzasadnieniu, że organ dopełnił obowiązkowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi;

II. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a oraz art. 3 pkt 7a p.b. oraz przyjęcie, że każde wykonanie jakichkolwiek prac mających funkcję szlaku drogowego stanowi drogę wymagającą w myśl przepisów prawa budowlanego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa, a także w powiązaniu z art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d), art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. "oraz poprzez brak zastosowania przepisów prawnych z dnia dokonania rzekomej samowoli budowlanej nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)", w pierwszej kolejności zauważyć wypada, że w zarzucie tym nie sprecyzowano, jakie konkretnie przepisy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – "z dnia dokonania rzekomej samowoli budowlanej" nie zostały zastosowane. Nie wykazano przy tym, by treść przepisów prawa zastosowanych w niniejszej sprawie była odmienna od mających zdaniem strony mieć zastosowanie. Aby podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut mógł zostać uwzględniony konieczne jest wskazanie naruszenia konkretnego przepisu (konkretnych przepisów) obowiązującego prawa, wykazanie dlaczego wadliwie go (je) zastosowano bądź nie zastosowano albo dokonano wadliwej jego (ich) wykładni oraz że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania musi być to wpływ istotny). Nie wystarczy sama polemika z podjętym rozstrzygnięciem i ogólnie formułowane twierdzenia, że wadliwie zastosowano (lub nie zastosowano) wskazywanych przepisów. Jak już wyżej podkreślono, NSA nie może za stronę doprecyzowywać podniesionych zarzutów, uzupełniać ich, ani "domyślać się" jakie przepisy i o jakiej treści w opinii strony zostały naruszone. W tych okolicznościach omawiany zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podobne uwagi odnieść należy do kolejnego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 kpa, a także w powiązaniu z art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a p.b. "oraz poprzez brak zastosowania przepisów prawnych z dnia dokonania rzekomej samowoli budowlanej". Tak więc i ten zarzut nie jest trafny.

Odnosząc się do naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) i art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA trafnie wskazywano, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte są wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. A zatem do utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, natomiast do utwardzenia powierzchni gruntu na innych działkach wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 27.01.2017r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677).

Zauważyć ponadto trzeba, że w myśl art. 3 pkt 7 p.b., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl zaś art. 28 § 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Co do zasady zatem zarówno budowa, jak i przebudowa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że przedmiotowe roboty budowlane polegały na nawiezieniu i rozplantowaniu kilku ton kruszywa oraz wykonaniu nawierzchni bitumicznej pasem szerokości ok. 3,30m i długości 32m na działkach, na których inwestorom przysługiwała służebność przejazdu. Roboty te nie stanowiły więc jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. i wymagały pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. (por. przywołany wyżej wyrok NSA z 27.01.2017r., II OSK 1181/15). Inwestorzy jednak pozwolenia takiego nie posiadali. Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i zastosowały procedurę przewidzianą w art. 48 p.b.

Mając na uwadze przedmiot tych robót Sąd I instancji oceniając podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia należycie rozważył charakter wykonanych robót budowlanych przyjmując, ze stanowiły one budowę obiektu liniowego, jakim jest droga łącząca działkę inwestorów z drogą publiczną.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 3 i 3a oraz art. 3 pkt 7 i 7a p.b.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) i art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b., to zauważyć wypada, że unormowania te obowiązują dopiero od 19 września 2020 r. Nie obowiązywały więc ani w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia, ani w czasie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych. W tej sytuacji zarzut ich naruszenia jest chybiony.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym unormowaniu, to jest rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010.3.39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest zaś naruszeniem powyższych unormowań wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.