II OSK 1151/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 154/20 w sprawie ze skargi O.L. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. III SAB/Kr 154/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi O.L. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności (pkt II), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 6 000 zł (pkt IV), zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Dnia 14 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy w firmie [...] s.c. J.U., D.S. w O.

W dniu 22 sierpnia 2018 r. (data nadania) skarżący nadesłał brakujący załącznik nr 1 do ww. wniosku dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. nadesłania prawidłowo wypełnionego oryginału załącznika nr 1 do wniosku z uwzględnieniem strony nr 4 - oświadczenie o niekaralności, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Przesyłka została dwukrotnie awizowana w dniach 31 sierpnia 2018 r. oraz 10 września 2018 r. Z uwagi na niepodjęcie korespondencji w terminie zwrócono ją nadawcy 17 września 2018 r.

Kolejno pismem z dnia 27 listopada 2018 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jako przyczynę wskazując nieusunięcie w terminie braków formalnych wniosku, poprzez niedostarczenie prawidłowo wypełnionego przez pracodawcę (zawierającego dokładną nazwę podmiotu powierzającego wykonanie pracy, wszystkie warunki zatrudnienia, oświadczenie ze strony nr 4 dotyczące karalności oraz czytelny podpis i pieczątkę osoby upoważnionej) załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (w przypadku podpisania załącznika przez osobę niewskazaną w KRS-stosowne upoważnienie). Powyższe zawiadomienie skarżący otrzymał 20 grudnia 2018 r.

Pismem z dnia 29 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o wskazanie na jakim etapie jest rozpatrywanie jego wniosku. Wyjaśnił, że nadal planuje przebywać w Polsce i świadczyć pracę w firmie dotychczasowej.

Pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. (również data nadania) pracodawca skarżącego, D.S., zwrócił się do organu "z prośbą o kontynuację procedury i pomoc (...) w przejściu jej do końca w pozytywny sposób. Zaangażowanie pracownika w pracę u nas, sytuacja z jaką mamy do czynienia na wschodzie [...] determinują nas do tego, żeby w możliwie najlepszy sposób pomóc mu funkcjonować w warunkach normalnej rzeczywistości w naszym kraju". Pismo podpisał zarówno ww. pracodawca, jak i sam skarżący. Do pisma załączono uzupełniony załącznik nr 1 do wniosku. W związku z brakiem odpowiedzi organu na ww. pismo, pracodawca skarżącego pismem z dnia 11 lutego 2019 r. (12 lutego 2019r. data nadania w UP) ponowił treść powyższego pisma z dnia 24 grudnia 2018r. z prośbą o zajęcie stanowiska.

Z uwagi na dalszy brak odpowiedzi, skarżący pismem z dnia 15 maja 2019 r. (17 maja 2019 r. data nadania w UP) wniósł ponaglenie, wnosząc o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne wymienione w wezwaniu Wojewody Małopolskiego z dnia 24 sierpnia 2018 r., które nie zostały w terminie uzupełnione. Zdaniem organu, Wojewoda Małopolski pozostawiając wniosek bez rozpoznania, procedował w sposób prawidłowy.

Pismem z dnia 5 września 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez organ. Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie w terminie sprawy; stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że w sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanek normatywnych skuteczności doręczenia zastępczego w trybie awizowania pisma z dnia 24 sierpnia 2018 r. Nadto zaznaczono, że skoro lista uchybień w poszczególnych wezwaniach nie była tożsama, to uzupełnienie braku przez dostarczenie oświadczenia o niekaralności nie byłoby i tak skuteczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie nie pozostawał on w bezczynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zestawienie ze sobą żądanych do uzupełnienia braków zawartych w wezwaniu organu z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz braków nieuzupełnionych przez skarżącego, będących podstawą pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku z dnia 14 sierpnia 2018 r., prowadzi do wniosku, że wskazywane braki nie są ze sobą tożsame. W wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2018 r. organ wezwał skarżącego jedynie do nadesłania prawidłowo wypełnionego oryginału załącznika nr 1 do wniosku z uwzględnieniem strony nr 4 - oświadczenie o niekaralności. Z kolei jako przyczynę pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2018 r. bez rozpoznania, w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. organ wskazał niedostarczenie prawidłowo wypełnionego przez pracodawcę (zawierającego dokładną nazwę podmiotu powierzającego wykonanie pracy, wszystkie warunki zatrudnienia, oświadczenie ze strony nr 4 dotyczące karalności oraz czytelny podpis i pieczątkę osoby upoważnionej) załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (w przypadku podpisania załącznika przez osobę niewskazaną w KRS - stosowne upoważnienie). W związku z powyższym lista braków, będących podstawą pozostawienia podania bez rozpoznania, jest znacznie dłuższa niż wynikało to z wezwania organu z dnia 24 sierpnia 2018 r. A zatem Sąd przyznał rację skarżącemu, że nawet uzupełnienie braku przez dostarczenie oświadczenia o niekaralności wedle telefonicznego wezwania, nie byłoby skuteczne, bowiem lista braków okazała się znacznie dłuższa niż jak wynikało to z ww. wezwania z dnia 24 sierpnia 2018 r.

W konsekwencji powyższych rozbieżności dotyczących braków formalnych wniosku z dnia 14 sierpnia 2018 r., pozostawienie przez organ przedmiotowego podania skarżącego bez rozpoznania, było zdaniem Sądu, nieuprawione. Sąd zwrócił uwagę, że braki formalne takie jak brak dokładnej nazwy podmiotu powierzającego wykonanie pracy, brak wszystkich warunków zatrudnienia, czy brak czytelnego podpisu nie występują, z kolei co do pozostałych wskazanych braków, to brak podstaw prawnych do żądania pieczątki osoby upoważnionej, czy też odnoszenie się do KRS w przypadku spółki cywilnej.

Dalej Sąd podkreślił, że w okolicznościach sprawy organ nie reagował na wezwanie skarżącego do wskazania na jakim etapie jest jego wniosek (pismo z dnia 29 listopada 2018r.) oraz na pisma z "prośbą o kontynuacje procedury i pomoc (...) w przejściu jej do końca" (pismo z dnia 24 grudnia 2018 r. podpisane przez skarżącego oraz jego pracodawcę, pismo z dnia 11 lutego 2019 r. podpisane już przez samego tylko pracodawcę). W ocenie Sądu wobec treści tych pism, niezrozumiałe było niepodjęcie żadnych działań przez organ, zwłaszcza, że pismo z dnia 24 grudnia 2018 r., w którym skarżący prosi o pomoc w załatwianiu jego wniosku, zawierające żądany załącznik nr 1 do wniosku wraz z oświadczeniem o niekaralności, organ mógł potraktować jako uzupełnienie niekompletnej dokumentacji, czy też jako nowy wniosek o udzielnie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższego jednak organ nie uczynił, a wręcz przeciwnie, milczał nie podejmując przy tym żadnych działań i nie odnosząc się do tych pism w jakikolwiek sposób.

Dodatkowo Sąd wskazał na wątpliwości co do doręczenia przesyłki z dnia 24 sierpnia 2018r. (zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków wniosku), a w konsekwencji uznał, że przyjęcie przez organ, iż w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego jej doręczenia i w efekcie tego wydanie zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, nastąpiło przedwcześnie. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Sąd zobowiązał zatem organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2018 r., orzekając jak w pkt I i II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiada dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Przekroczenie terminu musi być znaczne i nieznajdujące usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Od złożenia wniosku minęło bowiem ponad dwa lata. Nawet jeżeli organ pozostając w błędnym przekonaniu uznał, że słusznie pozostawił wniosek z dnia 14 sierpnia 2018 r. bez rozpoznania, to winien rozpoznać ponowiony i uzupełniony wniosek z dnia 24 grudnia 2018 r., mając na uwadze podstawowe zasady i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wynikający z ustawy o cudzoziemcach ww. obowiązek pouczenia cudzoziemca o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących cudzoziemcowi prawach i ciążących na nim obowiązkach. Organ nie tylko nie załatwił wniosku skarżącego, ale nawet nie udzielił ani jemu ani jego pracodawcy odpowiedzi na prośby i ponaglenia.

Przyznając skarżącemu sumę pieniężną Sąd wziął pod uwagę trudności związane z normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Najistotniejszą jednak okolicznością jest funkcja dyscyplinująco-przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy skarżącego i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Dlatego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku.

W pkt V sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – Wojewoda Małopolski, zaskarżając wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu organ zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz.U. z 2019 r., poz. 779) poprzez wynikające z błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że organ mógł potraktować pismo z dnia 24 grudnia 2018 r. podpisane przez skarżącego jako nowy wniosek;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1/ art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności i uznanie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie stanowiska, że bezczynność nie miała miejsca i tym bardziej z uznaniem, że nie była z rażącym naruszeniem prawa;

2/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;

3/ art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego uwzględnienia skargi i uznania, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, równocześnie uznając w sposób nieuzasadniony twierdzenia skarżącego: "w tym aspekcie wzięto pod rozwagę i trudności związane z normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie.";

4/ istotne naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku poprzez przyjęcie, że "W ocenie Sądu, zestawienie ze sobą żądanych do uzupełnienia braków zawartych w wezwaniu organu z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz braków nieuzupełnionych przez skarżącego, będących podstawą pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku z dnia 14 sierpnia 2018 r., prowadzi do wniosku, że wskazywane braki nie są ze sobą tożsame.";

5/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;

Dalej Wojewoda podniósł, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 44 k.p.a. poprzez uznanie, że "wobec wątpliwości dotyczących doręczenia przesyłki z dnia 24 sierpnia 2018 r., przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego jej doręczenia i w efekcie tego wydanie zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, było w opinii Sądu, przedwczesne.".

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Małopolski wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przed Sądem pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu.

Istota sprawy sprowadza się do oceny czy organ administracji, jak ustalił Sąd, pozostawał bezczynny mimo pozostawienia bez rozpoznania wniosku cudzoziemca z dnia 14 sierpnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pozostawienie bez rozpoznania wniosku cudzoziemca z dnia 14 sierpnia 2018 r. było nieuprawnione wobec ujawnionej rozbieżności wskazywanych braków formalnych wniosku. Jak zaznaczono, zestawienie ze sobą żądanych do uzupełnienia braków zawartych w wezwaniu organu z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz braków nieuzupełnionych przez skarżącego będących podstawą pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2018 r. prowadzi do konkluzji, iż braki te nie są ze sobą tożsame. Ponadto uznano, iż nie można pominąć w tej sprawie również kwestii podnoszonej przez skarżącego, a dotyczącej nieprawidłowego doręczenia wezwania z dnia 24 sierpnia 2018 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Sąd zgłaszając wątpliwości związane z tym doręczeniem zastępczym uznał więc, że pozostawienie podania bez rozpoznania zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2018 r. było w jego ocenie przedwczesne. Tym samym w konsekwencji organ nie rozpoznał do dnia wydania wyroku (17 grudnia 2020 r.) wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a więc dopuścił się bezczynności. Nadto, zdaniem Sądu, pismo z dnia 24 grudnia 2018 r. "z prośbą o kontynuowanie procedury i pomoc (...) w przejściu jej do końca" podpisane w szczególności przez cudzoziemca i zawierające żądany załącznik nr 1 do wniosku, organ mógł potraktować jako uzupełnienie niekompletnej dokumentacji czy też nowy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Uznano następnie, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro przekroczono termin załatwiania sprawy w sposób znaczny i nieznajdujący usprawiedliwienia w realiach tej sprawy. Sąd orzekł również o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 6 000 zł.

W realiach tej sprawy jest niesporne, iż wniosek skarżącego z dnia 14 sierpnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP nie był kompletny. Stąd też organ administracji pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia pisma.

Analiza akt prowadzi do wniosku, że doręczenie skarżącemu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku nastąpiło na gruncie postępowania prowadzonego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą wynikającą z art. 42 i art. 43 k.p.a. jest doręczenie pisma adresatowi, a – w przypadku jego nieobecności – dorosłemu domownikowi. W sytuacji, w której nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., zastosowanie ma kluczowy w niniejszej sprawie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z kolei art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, że pismo doręczone w ww. trybie pozostawia się w aktach sprawy, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Doręczenie to opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r. II OSK 186/18).

Uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki (wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. II OSK 2171/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w realiach tej sprawy skutecznie obalić domniemania prawnego doręczenia przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Obalenie tego domniemania nie może nastąpić poprzez oświadczenie skarżącego, iż nie znalazł zarówno w przypadku pierwszej próby awizowania jak i drugiej żadnego z wymaganych przepisami prawa zawiadomień o pozostawieniu awizowanych przesyłek, a co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Tego rodzaju okoliczności, nawet przy założeniu, że są zgodne z prawdą, w istocie oznaczałyby, że nie wykonano czynności z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. niezbędnych do uznania doręczenia za skuteczne, a tego nie można stwierdzić mając na uwadze akta tej sprawy. Poczta Polska S.A. zobowiązana jest doręczyć przesyłki pocztowe adresatowi pod wskazany adres. Czynności związane z podjęciem próby doręczania przesyłek przez operatora i ich awizowania nie wymagają uwierzytelnienia ich wykonania.

Dodać też należy, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki (taki jaki jest w aktach sprawy) jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości (vide: wyroki NSA: z 12 grudnia 2008 r. II GSK 555/08; z 20 stycznia 2021 r. II OSK 2716/20). Słusznie w skardze kasacyjnej wskazano, iż w okolicznościach tej sprawy organ nie miał żadnych powodów, aby wątpić w prawidłowość i skuteczność doręczenia wezwania w trybie doręczenia zastępczego, a następnie w oparciu o ww. okoliczność, miał pełne podstawy do pozostawienia sprawy bez rozpoznania.

Niewątpliwie przedmiotowe wezwanie z dnia 24 sierpnia 2018 r. zostało skierowane na adres wskazany przez skarżącego i zawierało prawidłowe pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braków, a skarżący nie uzupełnił braków złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tym samym w sprawie słusznie znalazł zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji niesporne jest, że pomimo wezwania skarżący nie wypełnił prawidłowo oryginału załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w zakresie wskazywanego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. oświadczenia o niekaralności (na stronie 4). Ten brak jest wystarczającą podstawą do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Okoliczności tej nie zmieni podnoszona w motywach zaskarżonego wyroku argumentacja, iż z zestawienia żądania uzupełnienia braków zawartych w wezwaniu z dnia 24 sierpnia 2018 r. oraz braków nieuzupełnionych przez skarżącego będących podstawą pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony z dnia 14 sierpnia 2018 r. wynika, że nie są tożsame.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie prawidłowo wypełnionego oryginału załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączanego w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zaś w nawiasie zaznaczył (z uwzględnieniem strony nr 4 – oświadczenie o niekaralności), w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Oznaczało to, iż należy przedstawić prawidłowo wypełniony oryginał załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w szczególności zwracając uwagę na kwestię oświadczenia o niekaralności zamieszczonej na stronie 4 tego załącznika, bowiem w aktach sprawy nie przedstawiono wymaganych informacji w tym zakresie.

Wobec doręczenia ww. wezwania w trybie tzw. doręczenia zastępczego, pismem z dnia 27 listopada 2018 r., odebranym przez skarżącego w dniu 20 grudnia 2018 r., organ poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jako przyczynę wskazując nieusunięcie w terminie braków formalnych wniosku tj. niedostarczenie prawidłowo wypełnionego przez pracodawcę (zawierającego dokładną nazwę podmiotu powierzającego wykonanie pracy, wszystkie warunki zatrudnienia, oświadczenie ze strony nr 4 dotyczące karalności oraz czytelny podpis i pieczątkę osoby upoważnionej) załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (w przypadku podpisania załącznika przez osobę niewskazaną w KRS – stosowne upoważnienie).

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyną pozostawienia wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2018 r. bez rozpoznania było po prostu nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych wezwania poprzez niedołączenie prawidłowo wypełnionego oryginału załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w zakresie oświadczenia o niekaralności. Stanowiska tego nie zmienia to, iż w piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. nastąpiło wyliczenie przez organ co powinno być zamieszczone w prawidłowo wypełnionym załączniku nr 1, niezależnie od kwestii oświadczenia o niekaralności, bowiem ten ostatni element miał decydujące znaczenie dla prawidłowego pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak pełnej tożsamości pism z dnia 24 sierpnia 2018 r. i z dnia 27 listopada 2018 r., na co powołuje się Sąd pierwszej instancji, nie może zmienić powyższego stanowiska.

Zatem nie było podstaw do kwestionowania w tej sprawie zarówno prawidłowości doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych, jak i prawidłowości pozostawienia wniosku strony z dnia 14 sierpnia 2018 r. bez rozpoznania. Nie można zatem, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skutecznie wskazywać na bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku cudzoziemca, jak też podnosić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponieważ postępowanie z wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostało zakończone pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia, organ nie mógł pozostawać w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku. Za wyrokiem NSA z 28 lutego 2020 r. II OSK 3864/19, stwierdzić należy, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Odnosząc te ustalenia do okoliczności niniejszej sprawy, nie zaistniała pierwsza przesłanka w postaci obowiązku podjęcia działania przez organ administracji. To ustalenie musiało odnieść skutek w postaci oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, co jednak nie nastąpiło, bowiem Sąd pierwszej instancji jak zasadnie podniesiono w kasacji błędnie zastosował art. 149 § 1 i §1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., jak też co skutecznie zaznaczono nie zastosował konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. wobec skargi cudzoziemca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku.

Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, ale nie wpływa to na generalną ocenę wniesionej skargi kasacyjnej jako usprawiedliwionej. W szczególności należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dot. uzasadnienia wyroku nie można wiązać z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, ale musi być odnoszony do kompletności uzasadnienia – patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. II GSK 3549/15. Z kolei zarzutu błędnej wykładni art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jest nieprecyzyjny. Powołane wyżej rozporządzenie oznaczono zbyt ogólnie bez wskazania jakiejkolwiek jednostki redakcyjnej wynikającej z tego aktu, zaś art. 106 ustawy o cudzoziemcach ma wyjątkowo rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, tym samym wskazywanie na taką normę musi być precyzyjne, skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie może konkretyzować zarzutów. Poza tym Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni ww. aktów w swym uzasadnieniu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, w realiach tego postępowania, że istota tej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stąd zastosował konstrukcję prawną z art. 188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę cudzoziemca na bezczynność Wojewody Małopolskiego. Natomiast tak rozpoznawana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wyżej wykazano Wojewoda Małopolski spełnił przesłankę z art. 64 § 2 k.p.a. w postaci uprzedniego wezwania cudzoziemca do usunięcia braków formalnych podania. Wezwanie to zostało skierowane na adres przywołany przez skarżącego i zawierało prawidłowe pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braków. Jako że skarżący nie uzupełnił braków złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w sprawie słusznie znalazł zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie pozostawał w bezczynności, albowiem skarżącemu zostało skutecznie doręczone wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast wraz z nieuzupełnieniem ww. braków przez skarżącego i pozostawieniem jego podania bez rozpoznania, uległo formalnie zakończeniu postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2018 r., co uzasadnia przyjęcie stanowiska co do konieczności oddalenia skargi na bezczynność organu w trybie art. 151 p.p.s.a.

Jedynie informacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie można było potraktować pisma skarżącego z dnia 24 grudnia 2018 r., do którego załączono żądany załącznik nr 1, jako nowego wniosku. Należy zauważyć, iż w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W powołanej uchwale wyjaśniono również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Skoro więc przedmiotowe postępowanie z wniosku cudzoziemca z dnia 14 sierpnia 2018 r. zakończono pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (powyższe zawiadomienie doręczono skarżącemu 20 grudnia 2018 r.), to kolejny wniosek strony z dnia 24 grudnia 2018 r. podpisany również przez pracodawcę nie mógł skutecznie ani uzupełnić niekompletną dokumentację ani wszcząć kolejnego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Tym samym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz skarżącego kasacyjnie organu od skarżącego, albowiem w sprawie z uwagi na jej charakter zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.