II OSK 1149/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1095/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1095/20 oddalił skargę A. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na wniosek R. T., dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę kolejnych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie zasadnie uznano, iż zostały spełnione określone w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej upzp) przesłanki dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy.

Wskazując, że zarzuty skargi dotyczyły kwestii stosunków wodnych podniesiono, iż materia ta została w zaskarżonej decyzji uregulowana w sposób prawidłowy i zważywszy na ten etap procesu inwestycyjnego, w pełni wystarczający – a to przez zastrzeżenie, że właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie, jak również przez odesłanie do przepisów szczególnych, które odnośną materię regulują na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja czyni zatem zadość wymogom z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i przepisy te nie zostały naruszone.

Oczekiwanie skarżącej, by organ już na tym etapie przesądził o sposobie zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej przed ewentualnym zalewaniem jest, w ocenie Sądu, nieuzasadnione. Jest to kwestia przynależna do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W niniejszym postępowaniu organ nie naruszył także art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) – tym bardziej, że wyraźnie zastrzeżono, iż właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkoda dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W zaskarżonej decyzji organ nie wyłączył stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: rozporządzenie), przeciwnie, do przepisów tych, w tym § 28, odesłał.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania, w postaci art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: Kpa), poprzez przeprowadzenie przez organy dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z pisma Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z [...] stycznia 2020 r. i uznanie, że nie istnieją techniczne możliwości przyłączenia planowanych budynków do kanalizacji deszczowej oraz, że w sąsiedztwie planowanych budynków nie istnieje taka kanalizacja, podczas gdy z treści samego pisma wynika, że kanalizacja taka istnieje, jednak podpięcie do niej wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do naruszenia § 28 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nieokreślenie w decyzji obowiązku przyłączenia do kanalizacji deszczowej, która faktycznie istnieje w sąsiedztwie planowanych budynków (pkt 4 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]),

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez oddalenie skargi w przypadku, gdy zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp, co przejawiło się w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomimo tego, że wnioskodawca nie przedstawił umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną w zakresie wykonania przyłączenia budynków do istniejącej miejskiej kanalizacji deszczowej;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego tj. art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię dokonaną przez organy, co doprowadziło do nieokreślenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postaci obowiązku przyłączenia budynków do kanalizacji deszczowej oraz wykonania innych zabezpieczeń mających na celu zapobieżenie zalewaniu nieruchomości należącej do skarżącej i błędne uznanie, że ma ona możliwość zabezpieczenia swoich interesów dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy interes osób trzecich powinien zostać zabezpieczony w sposób należyty już na etapie wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, gdyż w innej sytuacji wskazany przepis byłby niemożliwy do zastosowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż zabezpieczenie interesów osób trzecich powinno dotyczyć konkretnego przedsięwzięcia, a nie tylko ograniczać się do wskazania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, których inwestor i tak nie może naruszać.

W związku z podniesionymi zarzutami, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 upzp trzeba mieć na uwadze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 upzp. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej, ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej nie wymagało weryfikowania przez organy posiadania przez inwestora umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną w zakresie wykonania przyłączenia budynków do istniejącej miejskiej kanalizacji deszczowej. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17). W związku z tym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp jest nieusprawiedliwiony.

3.4. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez przeprowadzenie przez organy dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z pisma Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z [...] stycznia 2020 r. i uznanie, że nie istnieją techniczne możliwości przyłączenia planowanych budynków do kanalizacji deszczowej. Z powołanego pisma wynika jednoznaczne, że zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego nie ma możliwości przyjęcia wód opadowo-roztopowych z powyższej działki i inwestor powinien rozważyć możliwości odprowadzenia wód we własnym zakresie. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 upzp organy obu instancji właściwie oceniły stanowisko właściwej jednostki organizacyjnej co do uzbrojenia w zakresie kanalizacji deszczowej. Natomiast błędne sformułowanie w decyzji Prezydenta Miasta [...], że kanalizacja taka nie istnieje w sąsiedztwie działki nr [...] nie miało znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, ponieważ w stanie faktycznym i prawnym ukształtowanym treścią pozwolenia wodonoprawnego nie istniała sama możliwość podłączenia terenu do kanalizacji deszczowej. Twierdzenia skargi kasacyjnej sprowadzają się do własnej oceny co do możliwości przyłączenia ww. działki do kanalizacji deszczowej.

3.5. Tym samym nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię dokonaną przez organy, co doprowadziło do nieokreślenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postaci obowiązku przyłączenia budynków do kanalizacji deszczowej oraz wykonania innych zabezpieczeń mających na celu zapobieżenie zalewaniu. Jak prawidłowo wywiódł to Sąd I instancji, zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i przepisy te nie zostały naruszone. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie miał bowiem kompetencji, aby nakazywać inwestorowi przyłączenie powstałych budynków do kanalizacji deszczowej. Kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygania w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jest to kwestia przynależna do postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno–budowlane.

3.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne.

3.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.