II OSK 1115/20

Dnia 17 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 654/19 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr ZOA-III.7721.29.2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki muru granicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 654/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Ż. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr ZOA-III.7721.29.2019, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", miasta Chełma z dnia 5 lipca 2019 r. w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki i wyznaczono nowy termin, w pozostałej części utrzymano zaś w mocy decyzję PINB, którą na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o nakazie M. Ż., K. Ż., S. Ż., P. M. i Miastu Chełm rozbiórki muru granicznego, zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] na odcinku o długości 7,13 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca M. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądówadministracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia przez organ II instancji całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez organ nieprawidłowej decyzji;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, tj. niewystraczającym rozpatrzeniu i ocenie opinii technicznej z dnia 18 grudnia 2018 r., sporządzonej przez inż. A. G., dotyczącej muru granicznego pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], usytuowanymi w Chełmie przy ul. [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że fragment muru stanowi ściany zarówno budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] (aktualnie rozebranego), jak i istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...], a także niewyjaśnienie na podstawie jakiego dokumentu właściciel działki o nr ew. [...] rozebrał murowany budynek gospodarczy, którego ściany połączone były z murem granicznym oraz w jaki sposób rozbiórka oddziaływała na mur graniczny.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 P.b. przez dokonanie błędnej wykładni przepisu do ustalonego stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie art. 67 ust. 1 P.b. odnosi się do współwłaścicieli działki o nr ew. [...], podczas gdy powinien być adresowany wyłącznie do właściciela działki o nr ew. [...].

W związku z zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2023 r. skarżąca przedstawiła argumentację uzupełniającą uzasadnienie skargi kasacyjnej, opierając ją na decyzji Prezydenta Miasta Chełm z dnia 15 października 2021 r., znak: DAGI-N-I.6830.1.2021, o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. ww. działek nr [...] i [...]. W ocenie skarżącej, z ww. decyzji wynika, że przedmiotowy mur aktualnie znajduje się w całości w granicach działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja WINB zapadła bez rozważenia całokształtu materiału dowodowego, co czego zobligowane zostały organy administracyjne na mocy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., z których wynika zasada prawdy obiektywnej.

Zasadniczo kwestia, któremu z budynków gospodarczych znajdujących się na ww. działkach służył funkcjonalnie przedmiotowy mur jako ściana nie ma znaczenia dla legalności skierowania nakazu rozbiórki do wszystkich właścicieli ww. działek sąsiednich. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oceniono, że przedmiotowy mur znajduje się na granicy działek nr [...] i [...] (zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami rzeczoznawcy sporny mur graniczny przebiega na całej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], tj. przebiega skosem przez mur). Stąd zasadność skierowania nakazu rozbiórki do wszystkich właścicieli tych działek. Ponadto dodatkowo ustalono, że aktualnie przedmiotowy mur jest również wykorzystywany przez właścicieli obydwu działek, w tym również działki nr [...], będącej współwłasnością skarżącej. Skarżąca nie podważyła skutecznie oceny, zgodnie z którą przedmiotowy mur stanowi jedną ze ścian budynku gospodarczego umiejscowionego na działce nr [...]. A zatem Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżąca nie podważyła niezaprzeczalnego faktu, że sporny mur pełni funkcję tylnej (zachodniej) ściany budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. To, że kiedyś mur będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowił integralną część rozebranego już budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] tej oceny nie podważa skutecznie, a wręcz odwrotnie – zasadniczo potwierdza ocenę, że nakaz rozbiórki został niewadliwie skierowany do właścicieli obu działek, skoro funkcjonalnie mur był związany z oboma budynkami gospodarczymi znajdującymi się na ww. działkach.

W omawianym zakresie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uwzględnił m.in. przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji WINB przedstawiony na rozprawie dowód w postaci reprodukcji archiwalnego aktu notarialnego z 1946 r. W związku z tym dowodem Sąd I instancji wyraził ocenę, z której wynika, że dla wyniku sprawy nie ma znaczenia treść przedstawionego na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. dowodu w postaci reprodukcji archiwalnego aktu notarialnego z 1946 r., a dowód ten nie zmienia faktu, że przedmiotowy mur graniczny przebiega na całej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Skarżąca nie podważyła tym samym mocy dowodowej opinii technicznej sporządzonej przez A. G., z której wynika zarówno przebieg granicy, jak i nieodpowiedni stan techniczny muru, który uzasadnia istotnie konieczność jego rozbiórki.

Trafnie też oceniono, że rozstrzygnięcie kwestii spornej pomiędzy właścicielami tych działek o przebieg granicy (z uwagi na niewłaściwe ustalenie granicy pomiędzy tymi działkami) nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego – zagadnienia związane z rozgraniczeniem i sprawy dotyczące przekroczenia granic przy wykonywaniu robót budowlanych i realizacji obiektów budowlanych, podlegają rozstrzyganiu w toku postępowania rozgraniczeniowego, w dalszej kolejności przez sądy powszechne. Organ nadzoru budowlanego, nie mając kompetencji do rozstrzygania sporów co do własności, czy co do przebiegu granic między działkami, musi opierać się na aktualnym stanie, jaki udało mu się ustalić.

Tej oceny nie podważa także uzupełniająca argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w piśmie procesowym skarżącej z dnia 8 marca 2023 r., z powołaniem się na decyzję Prezydenta Miasta Chełm z dnia 15 października 2021 r., znak: DAGI-N-I.6830.1.2021, o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. ww. działek nr [...] i [...]. Decyzja ta nie niweczy ustaleń organów nadzoru budowlanego co do przebiegu granicy pomiędzy działkami, ponieważ decyzja rozgraniczeniowa nie potwierdziła aby przebieg granicy w dniu wydania zaskarżonej decyzji WINB był błędny (wadliwy). Z decyzji tej wynika, że strony postępowania dokonały zgodnego ustalenia punktów granicznych. Decyzja rozgraniczeniowa w okolicznościach niniejszej sprawy wywiera zatem skutki prawne na przyszłość pomiędzy stronami postępowania i nie ma zasadniczo wpływu na to jak historycznie wyglądał przebieg granicy pomiędzy działkami, która – jak sama skarżąca przyznawała w trakcie postępowania administracyjnego – był sporny, a więc taki jaki nie akceptowała. Dopiero uzyskanie decyzji rozgraniczeniowej po ponad dwóch latach od wydania zaskarżonej decyzji WINB uregulowało stan prawny dotyczący granicy pomiędzy ww. działkami w sposób akceptowany przez strony postępowania. Skoro decyzja rozgraniczeniowa rodzi określone skutki prawne od daty jej wejścia do obrotu prawnego, w tym miejscu należy wskazać, że co prawda jej treść nie podważa skutecznie legalności wskazania w zaskarżonej decyzji WINB adresatów nakazu rozbiórki, niemniej może mieć znaczenie dla zakresu podmiotowego wykonalności tej decyzji, ponieważ aktualnie nakaz rozbiórki powinien być egzekwowany od właściciela nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy mur (aktualnie w art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowano kwestię przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, co oznacza, że przy wykonaniu nakazu rozbiórki i jego ewentualnej egzekucji nie można abstrahować od zmian własnościowych, w tym wynikłych ze zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami, jeżeli rzeczywiście w wyniku tej zmiany istnieją podstawy do twierdzenia, że przedmiotowy mur znajduje się wyłącznie na terenie jednej działki.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 P.b. Z przepisu tego wprost wynika, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany m.in. do właściciela obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2022 r., II OSK 982/21; z 13 października 2017 r., II OSK 2468/16). Brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis ten w tym zakresie został naruszony w wyniku błędnej wykładni. W odniesieniu zaś do legalności zastosowania tego przepisu należy wskazać, że jeżeli w niniejszej sprawie ustalono, iż przedmiotowy mur w dacie wydania zaskarżonej decyzji WINB znajdował się na granicy obu ww. działek, to istniały podstawy do skierowania nakazu rozbiórki do wszystkich właścicieli tych działek i takiej ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie przeczy pogląd prawny jaki wynika ze wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 73/10. W niniejszej sprawie ustalono bowiem, że przedmiotowy mur de facto należy do właścicielu obu działek, a determinantą oceny w tym zakresie było ustalenie, iż mur znajduje się na granicy obu działek, czego skarżąca nie podważyła skutecznie. Podstawą oceny w niniejszej sprawie nie było bowiem ustalenie, że ktoś na cudzym gruncie zrealizował mur. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło ani do błędnej wykładni ww. przepisu, ani błędnego zastosowania (subsumcji).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.