II OSK 1060/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. O. o wykładnię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1060/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1009/20 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r. , znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanawia: odmówić dokonania wykładni wyroku.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1060/21 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1009/20 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r. , znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę a w pkt 2 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 10 października 2022 r. pełnomocnik A. O. adwokat D. S. wniósł o wykładnię powyższego wyroku.

Zwrócił uwagę, że jedną z przesłanek wydania korzystnego dla skarżącego A. O. wyroku WSA w Kielcach była okoliczność, że: "zaskarżone orzeczenie, którego podstawą materialnoprawną był art. 48 ust 2 ustawy "Prawo budowlane" zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., organ nie wykazał bowiem, poza powołaniem się na odmienne parametry, że stodoła wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 1972 r. została w całości rozebrana, a w to miejsce powstał zupełnie nowy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowy budynek gospodarczy".

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "nie ma konieczności ustalania przez organ nadzoru budowlanego czy inwestor w całości rozebrał poprzedni budynek i zbudował nowy czy też rozebrał tylko jego część i w miejsce rozebranej części zbudował nową część budynku" (strona 14 uzasadnienia wyroku NSA).

Pełnomocnik zauważa, że wiedza o tym oraz powzięcie przez organy administracyjne stanowczych i jednoznacznych ustaleń w zakresie tego czy powstały budynek jest w całości od podstaw zbudowanym budynkiem nowym, czy też może de facto stanowi on stary budynek, na który wydano pozwolenie na budowę, jednak jedynie częściowo powiększony i rozbudowany (przebudowany) ma istotne znaczenie w kontekście dalszego możliwego przebiegu działań administracyjnych odnoszących się do budynku.

W szczególności wiedza ta i stanowcze oraz jednoznaczne wyrażenie poglądu może mieć znaczenie w kontekście:

1. ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, postępowania w przedmiocie jej umorzenia w całości lub w części (w tym przykładowo także określenia wysokości opłaty legalizacyjnej w postępowaniu o jej umorzenie; dla przykładu - w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1387/17 czytamy, że "Organy nie pochyliły się też nad stopniem naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i czy w związku z tym nałożona opłata legalizacyjna była adekwatna do stopnia naruszenia".)

- co z kolei nakazuje wyciągnąć ten wniosek, że opłata legalizacyjna może w postępowaniu administracyjnym o jej umorzenie być miarkowana także z uwagi na stopień naruszenia przepisów ustawy "Prawo budowlane".

W realiach zaś niniejszej sprawy wydaje się słusznym odróżnić naruszenie przepisów ustawy stopnia znacznego w sytuacji, w której doszłoby do określenia, że budynek został wzniesiony od podstaw oraz stanowi on nowy budynek od sytuacji, w której istniejący w chwili obecnej obiekt to de facto obiekt istniejący w tym samym miejscu od nieomal połowy ubiegłego wieku, legitymujący się decyzją Powiatowej Rady Narodowej w Końskich z dnia 23 lutego 1972 roku o pozwoleniu na budowę wzbogacony jedynie o nadbudowaną część (obiekt rozbudowany/przebudowany);

2. ewentualnego, mogącego mieć miejsce w przyszłości postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki oraz zakresu tego nakazu (czy przedmiotem decyzji o nakazie rozbiórki miałaby stać się całość czy jedynie część istniejącego obecnie obiektu, w kubaturze oraz wymiarze przekraczającym zakres pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 1972 roku);

3. faktu że przepisy prawa budowlanego w przypadku prac budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego nie nakładają na inwestora uzyskania pozwolenia na budowę nowego budynku lecz na prace budowlane związane z rozbudową istniejącego budynku; różnicowanie sytuacji inwestora, który dokonał rozbudowy istniejącego wcześniej budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę poprzez nakładanie na niego obowiązku przedłożenia dokumentacji potrzebnej przy uzyskaniu pozwolenia na budowę nowego budynku narusza zasadę równości wobec prawa.

Wobec powyższego zatem, że w niniejszej sprawie przedmiotem wątpliwości strony jest zagadnienie rodzące poważne implikacje tj. czy budynek, o jakim jest mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w poprzedzających go decyzjach winien być traktowany jako budynek całkiem nowy, wzniesiony od podstaw, czy też jako budynek uprzednio już istniejący oraz w związku z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, w którym to sąd jednak pośrednio wydaje się wskazywać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - istnieje rodząca konsekwencje wątpliwość tego rodzaju czy dalsze postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ma dotyczyć części (oznaczonej na potrzeby niniejszego wniosku jako rozbudowy) czy też całego obiektu.

Pełnomocnik wnosi o wykładnię orzeczenia oraz jednoznaczne wskazanie: czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zaś dalsze postępowanie administracyjne ma dotyczyć rozbudowy istniejącego wcześniej budynku, czy też dalsze postępowanie administracyjne ma jednak dotyczyć zagadnień odnoszących się do budowy zupełnie nowego budynku wzniesionego od podstaw.

Pełnomocnik zaznaczył, że w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest precyzyjnego i ścisłego oznaczenia de facto czym jest rozbudowa. Pojęcie to jest kształtowane w znaczącym stopniu orzeczeniami sądów i nie jest jednolite. Pełnomocnik zwraca uwagę, że w wypadku budynku w miejscowości Olszamowice nie doszło do powiększenia powierzchni użytkowej budynku, co z kolei typowe jest dla rozbudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wykładnię uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1060/21 nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Zgodnie z ugruntowanym poglądem zarówno orzecznictwa jak i doktryny, konieczność dokonania wykładni konkretnego rozstrzygnięcia zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, a więc taki, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Z samej istoty wykładni wyroku wynika, że może ona dotyczyć jedynie tego, co zostało w nim zawarte" (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 419). Wykładnia orzeczenia nie może zmierzać do zmian merytorycznych polegających na reinterpretacji uzasadnienia czy jego poszerzenia o inne elementy istotne zdaniem wnioskodawcy (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK 502/13).

Wykładnia orzeczenia powinna zatem zmierzać do usunięcia wątpliwości dotyczących treści rozstrzygnięcia, ale także skutków jakie orzeczenie to ma wywołać. Wykładnia orzeczenia nie może jednak prowadzić do nowego rozstrzygnięcia. Wniosek o wykładnię nie może ponadto zmierzać do wyjaśnienia zawartych w uzasadnieniu orzeczenia wyrażeń prawniczych i znaczenia słów, ani też do polemiki ze stanowiskiem sądu orzekającego w sprawie i wskazaniami co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wątpliwości co do uzasadnienia orzeczenia mogą być wyjaśnione w trybie art. 158 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do dokonania prawidłowej interpretacji sentencji orzeczenia. Uwzględnienie wniosku może nastąpić jedynie gdy istnieje rzeczywista wątpliwość co do istoty rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, a nie udzielania odpowiedzi na kreowane przez stronę pytania (tak postanowienie NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OZ 1011/07).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba dokonania wykładni wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1060/21. Zarówno bowiem sentencja kwestionowanego wyroku, jak i jego uzasadnienie są sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Uzasadnienie wniosku o dokonanie wykładni uzasadnienia wyroku sprowadza się zaś w istocie do udzielenia stronie wnioskującej odpowiedzi na postawione przez nią pytania, co nie mieści się w pojęciu wykładni wyroku i jest niedopuszczalne.

Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi przez NSA w wydanym wyroku było podzielenie zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji kontrolując legalność postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r., znak: WINB-WOA.7721.5.4.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sprawie rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę naruszył art. 48 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na czas wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji (powinno być postanowienia). NSA jednoznacznie wskazał, ze warunkiem koniecznym do wydania tego postanowienia jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i został zrealizowany bez takiego pozwolenia.

NSA jednoznacznie stwierdza, że, "w realiach niniejszej sprawy, dla prawidłowości zastosowania ww. przepisu nie ma znaczenia okoliczność, że inwestor wykorzystał do realizacji obiektu cześć istniejącego wcześniej budynku. Nie ma konieczności ustalania przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor w całości rozebrał poprzedni budynek i zbudował nowy, czy też rozebrał tylko jego cześć i w miejsce rozebranej części zbudował nową część budynku, Nie zmienia to bowiem faktu, że zarówno w świetle zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego jak i z dołączonej przez inwestora do odpowiedzi na skargę zaleconej przez inwestora ekspertyzy wynika, iż inwestor dokonał rozbudowy istniejącego wcześniej budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę." Wobec tego poszukiwanie odpowiedzi na postawione we wniosku o wykładnię pytanie skarżącego czy NSA miał na myśli rozbudowę polegającą na budowie całkowicie nowego budynku w miejsce starego czy też rozbudowę polegającą na dobudowie części nowego budynku do pozostałej części budynku jest niecelowe bowiem NSA tej kwestii nie rozstrzygał. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wydanego przez ŚWINB postanowienia miała okoliczność, że nastąpiła rozbudowa budynku (bez znaczenia czy całości czy części) bez wymaganego pozwolenia na budowę a to uzasadniało na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. NSA na str. 15 uzasadnienia stwierdził wyraźnie, że "Okoliczność, że rozbudowa wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości.".

Za dokonaniem wykładni nie przemawia oczekiwanie skarżącego, że NSA w tym wyroku miałby przesądzić zakres i skutki ewentualnej rozbiórki czy też określić przesłanki dla prawidłowego określenia opłaty legalizacyjnej. NSA zauważył, że rozstrzyganie przez Sąd I instancji kwestii możliwości przeprowadzenia rozbiórki rozbudowanego obiektu było przedwczesne na etapie badania legalności wydania zaskarżonego w sprawie postanowienia ŚWINB. Wobec tego NSA sam nie zajmował się powyższą kwestią. NSA zauważył, że dopiero gdy inwestor obowiązków z postanowienia o wstrzymaniu robót nie wykona albo gdy okaże się, że legalizacja nie będzie możliwa organ będzie rozważał, czy wydanie nakazu rozbiórki będzie możliwe, a jeżeli tak to w jakim zakresie. NSA nie mógł w wyroku wchodzić w kompetencje organu i przewidywać skutki niewykonania postanowienia w postaci orzeczenia zakresu rozbiórki czy też braku możliwości legalizacji. Sąd nie mógł także wypowiadać się odnośnie do sposobu określenia opłaty legalizacyjnej bowiem wówczas kwestia ta nie mogła być brana pod uwagę z uwagi na przedmiot zaskarżenia. Jeśli skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego w kwestii zakresu orzeczonej rozbiórki czy określenia warunków legalizacji rozbudowy, w tym wysokości opłaty legalizacyjnej, możliwości jej umorzenia czy rozłożenia na raty, to powinien kwestionować rozstrzygnięcia organów nadzoru w tym zakresie a nie poszukiwać przesądzenia tego poprzez dokonanie wykładni wyroku, który nie mógł zajmować się tymi zagadnieniami z racji granic zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny poruszył kwestię opłaty legalizacyjnej i jej wysokości ale w kontekście zasady praworządności tj. że organy nadzoru budowlanego muszą stosować stosowne przepisy prawa ustalone przez ustawodawcę. Okoliczność, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej w świetle obowiązujących regulacji prawnych może okazać się niemożliwe a legalizacja nieopłacalna nie zmienia tego, że zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu.

Na podstawie treści uzasadnienia możliwe jest ustalenie jakie powody stanowiły o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydanej w myśl art. 48 § 2 ustawy Prawo budowlane. W żadnym wypadku za pomocą wykładni wyroku nie można doprowadzić do zawarcia w nim stwierdzeń lub ocen odmiennych niż te które zostały tam zawarte. W istocie do tego właśnie zmierzałoby udzielenie odpowiedzi na zagadnienia wskazane przez wnioskującego o wykładnię.

Zdaniem NSA, uzasadnienie wyroku nie nasuwa żadnych wątpliwości w zakresie podstaw rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku jest logiczne i spójne. Wyraźnie wskazano motywy i podstawy rozstrzygnięcia.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, wobec braku podstaw do dokonania wykładni wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 158 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.