II OSK 1042/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lipca 2024 r., nr 681/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/24, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 29 lipca 2024 r., nr 681/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła wskazana wyżej Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

W treści skargi kasacyjnej zawarto wniosek na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie z 22 maja 2024 r., bowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając powyższy wniosek wskazano, że brak wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia może doprowadzić do nieodwracalnych, lub trudnych do odwrócenia skutków związanych z możliwością przystąpienia przez inwestora do rzekomych prac zabezpieczających (de facto prac budowlanych) zmierzających do budowy obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W postępowaniu kasacyjnym wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16.04.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77).

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, zgodnie z którą: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 (...) (p.p.s.a. – przyp. NSA), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji."

Jak wynika z uzasadnienia cytowanej uchwały "sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą."

W powołanej uchwale wyjaśniono rysującą się na tle wniosku skarżących kwestię pozostawania "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine (wniosek dotyczy wstrzymania wykonania postanowienia zmieniającego w przedmiocie zabezpieczenia obiektu budowlanego przed dostępem osób trzecich oraz wykonania robót zabezpieczających, zaś przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył tam m.in., że art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wskazują, iż "granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. (...) Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. (...) Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane."

Wprawdzie w niniejszym przypadku kwestia pozostawania "w granicach tej samej sprawy" nie jest tak oczywista, to jednak za niedopuszczalnością przyznania ochrony tymczasowej w wymienionych w uchwale przypadkach przemawia również zapatrywanie, że nie można wydać postanowienia o wstrzymaniu wykonania określonego aktu, jeżeli w wyniku rozpoznania i uwzględnienia skargi – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – sąd nie może uchylić tego aktu. Zatem rozpoznając i uwzględniając skargę na postanowienie: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, sąd może uchylić zaskarżone postanowienie, co umożliwi rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji, nie może jednak uchylić decyzji organu pierwszej instancji, a to oznacza, że nie może również wstrzymać wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależenie od powyższego należy zaznaczyć, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że w wyniku wykonania tego postanowienia powstanie niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. W sytuacji, gdy skarżąca nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 876/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.