II OPS 5/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Arkadiusz Cudak Bogusław Dauter Maria Jagielska (współsprawozdawca i autor uzasadnienia) Wojciech Mazur Cezary Pryca Zygmunt Zgierski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego B. Z. po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. P. S. delegowanego do Prokuratury Krajowej na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, w sprawie skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania, zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1117/19, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.): "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" podjął następującą uchwałę: Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. CVS

W toku rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. (sygn. akt II OSK 1117/19) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 146/18 ze skargi tej Spółki na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważną wątpliwość interpretacyjną związaną z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na bezczynność organu wniesionej po wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia kończącego w sprawie, której zarzut bezczynności dotyczy i na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) postanowieniem z dnia 8 października 2019 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne:

"Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".

Pytanie postawione zostało na tle stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, w którym skarżąca Spółka, od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., złożyła w dniu 12 lutego 2018 r. odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie - wobec "milczenia władzy" - złożyła w dniu 7 czerwca 2018 r. ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja ostateczna wydana została przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś w dniu 6 lipca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności nie mającej wszakże rażącego charakteru.

W złożonej dnia 23 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Spółka domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania oraz przyznania sumy pieniężnej przewidzianej art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 tej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca m.in. podniosła, że realizuje inwestycję budowlaną, dla której zakwestionowaną w drodze odwołania decyzją nakazano sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz analizy zacienienia i nasłonecznienia, przy czym roboty budowlane zostały wstrzymane, a organ odwoławczy przez 4 miesiące nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., za zasadniczą kwestię w kontrolowanej sprawie uznał dopuszczalność uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji w sytuacji jej wniesienia po wydaniu przez ten organ decyzji ostatecznej, kończącej kwestionowane skargą postępowanie. Sąd wyjaśnił, że art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. przewidując określone rodzaje rozstrzygnięć, realizuje funkcję dyscyplinującą organ, a ta nie może zostać osiągnięta, jeżeli w dacie orzekania przez sąd w ogóle nie toczy się już postępowanie administracyjne, w którym strona skarżąca zarzuca organowi administracji stan bezczynności.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca Spółka podniosła m.in. zarzut błędnej wykładni art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., akcentując samoistny, niezależny od art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a., charakter rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., mający zdaniem Spółki, potwierdzać jedynie stan bezczynności, który istniał. Skarżąca sformułowała także wniosek o postawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: "Czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która została wniesiona do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności".

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej – Sąd), uzasadniając podjęte na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienie o przedstawieniu do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego o treści wyżej przywołanej, wskazał przede wszystkim, że poważna wątpliwość dotyczy kwestii prawnej związanej z różnym rozumieniem i stosowaniem przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w dacie wniesienia skargi na bezczynność właściwy organ zakończył postępowanie i wydał decyzję ostateczną. Sąd zważył, iż – na tle przedstawionego zagadnienia i związanej z nim rozbieżności ocen wyrażanych w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądów administracyjnych – rysują się trzy zasadnicze problemy, z których pierwszy zawiera się w odpowiedzi na pytanie o charakter i zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego wynikających z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Zdaniem Sądu wskazany przepis nie ma charakteru dyscyplinującego, a jego celem jest wyłącznie stwierdzenie, niezależnie od tego, czy postępowanie zostało ostatecznie zakończone w momencie wnoszenia skargi, że organ w określonym czasie poprzedzającym zakończenie postępowania, dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i zawartego tam wyjaśnienia, że proponowany art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do stanów, w których stan bezczynności lub przewlekłości występuje co najmniej w momencie wniesienia skargi. Jak jednak uznał Sąd, z brzmienia nowej regulacji nie można wyprowadzić tak kategorycznego wniosku, a stanowisko, iż skargę na bezczynność można rozpoznać merytorycznie w razie załatwienia sprawy po jej wniesieniu, lecz również wówczas gdy postępowanie w sprawie zostało zakończone przed jej wniesieniem prezentowane jest w części piśmiennictwa.

Sąd zwrócił uwagę, że wydany w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wyrok ma charakter deklaratoryjny, bowiem niezależnie od tego czy na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało zakończone czy też nie, wyrok taki stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności w określonym czasie trwania postępowania. Orzeczenie takie, stwierdzając że organ zachował się nielegalnie, oznacza spełnienie warunku dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego (k.c.). Sąd nie uznał za definitywny argument, iż warunek prejudykatu może zostać zastąpiony przez wydanie postanowienia w wyniku rozpatrzenia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. złożonego przez stronę ponaglenia, ponieważ jak wyjaśnił, "pomijając sytuację gdy nie ma organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie i nie ma podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości w trybie ponaglenia (art. 37 § 8 w zw. z art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) – sąd nie będąc związany tym postanowieniem samodzielnie ocenia istnienie oraz zakres stanu bezczynności lub przewlekłości, a oddalenie skargi na te stany stwarza podstawy do uznania, że stan niezgodności z prawem nie zaistniał, skoro nie został wiążąco stwierdzony przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku".

W ocenie Sądu, zagadnienie granic temporalnych skargi na bezczynność winno być rozpatrywane przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tym kontekście przyjęcie poglądu o deklaratoryjnym charakterze wyroku stwierdzającego zaistnienie w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania pozwala na zapewnienie stronie skarżącej pełnej i skutecznej ochrony warunkującej możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego, niezależnie od czasu ustania tego stanu przez wydanie decyzji ostatecznej. Jak zaznaczył Sąd, wydanie decyzji ostatecznej nie eliminuje możliwych negatywnych skutków trwania w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości.

Wyrażany w literaturze prawniczej pogląd przeciwny negujący dopuszczalność uwzględnienia skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po wydaniu decyzji ostatecznej bazuje, jak stwierdził Sąd, na formalno-funkcjonalnym podejściu, zgodnie z którym skoro zakończenie postępowania prowadzi do ustania stanu bezczynności lub przewlekłości, to brak jest podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedstawiony problem jest rozbieżnie oceniany i rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej strony sądy administracyjne przyjmują, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 238/15; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. I OSK 1329/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 134/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 41/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 661/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 179/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SAB/Wa 29/18). Z drugiej zaś strony nie są odosobnione orzeczenia, w których sądy administracyjne przyjmują stanowisko odmienne, akcentując konieczność ochrony podmiotów skarżących przez przyznanie im prawa do uzyskania deklaratoryjnego wyroku, który stwierdza dopuszczenie się przez organ w toku postępowania bezczynności (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 576/15; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 591/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 6/16).

Jako związany z pytaniem pierwszym Sąd wskazał na kolejny, wyłaniający się na tle wykładni art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. problem dotyczący momentu miarodajnego dla możliwości oceny zasadności skargi na bezczynność na wskazanej podstawie. Zdaniem Sądu możliwe są trzy odpowiedzi: 1) momentem miarodajnym jest moment wniesienia skargi na bezczynność, 2) momentem miarodajnym jest moment orzekania sądu administracyjnego i 3) miarodajnym, temporalnym przedmiotem odniesienia jest okres trwania stanu bezczynności, nawet jeśli w momencie wniesienia skargi lub orzekania przez sąd stan ten ustał w związku z zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji. Nawiązując do deklaratoryjnej formuły wyroku uwzględniającego skargę, Sąd uznał, że pozwala ona na odejście od pierwszych dwóch koncepcji, bowiem oddalenie skargi tylko z tego powodu, że w momencie wniesienia skargi stan bezczynności ustał prowadzi do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji publicznej. Długotrwały stan bezczynności zakończony w momencie wniesienia skargi do sądu, a w konsekwencji oddalenie skargi oznacza w istocie pozbawienie strony skarżącej skutecznego środka sądowej ochrony prawnej w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, jak też bezskuteczne staje się prawo strony do prewencyjnego, represyjnego oddziaływania na organ.

Wreszcie, Sąd wskazał na funkcje i cele uwzględnienia skargi na bezczynność, która w obecnej formule, jak twierdzi Sąd, nie zmierza jedynie do dyscyplinowania organów, gwarantowania stronom skarżącym prawa do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i uzyskania wiążącego stwierdzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa w celu dochodzenia roszczeń na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa lub rekompensaty finansowej. Równoległym celem jest deklaratoryjne i retrospektywne stwierdzenie istnienia stanu bezczynności i negatywna ocena legalności działania organu, oddziałująca prewencyjnie na jego działalność.

Pismem z dnia 11 marca 2020 r. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o odmowę podjęcia uchwały, uznając iż przedstawione pytanie nie spełnia wymagań określonych w art. 187 § 1 p.p.s.a., ponieważ jak stwierdził, istniejące unormowania prawne nie nasuwają wątpliwości co do terminu, w jakim można wnieść skargę do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2020 r. Prokurator zmodyfikował dotychczasowe stanowisko wnosząc o podjęcie uchwały, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Przed odniesieniem się do przedstawionego składowi siedmiu sędziów NSA pytania, należy w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy objęte pytaniem zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność wdrożenia procedury przewidzianej wskazanym przepisem uzależniona jest od wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego "poważne wątpliwości", a za takie uznać należy wątpliwości dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie, w której się wyłoniły. Podstawą do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka z art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r., nr 2, str. 31). Rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, jaka istotna wątpliwość prawna została przedstawiona do wyjaśnienia, ma sformułowana na tle określonego stanu faktycznego sentencja postanowienia składu orzekającego o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r., OPS 5/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 5).

Przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienie prawne: "Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" spełnia warunki, o których mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. odnosi się bowiem do kwestii prawnej odmiennie rozumianej i stosowanej przez sądy administracyjne, budzącej poważne wątpliwości, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe rozpoznanie sprawy z wniesionej skargi kasacyjnej. Dodać należy, iż ze względu na wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę związania podstawami kasacyjnymi, objęte pytaniem zagadnienie koresponduje z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.

Przedstawiona w pytaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwość dotyczy różnego rozumienia przepisu art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania.

Odpowiedź na zadane pytanie trzeba w pierwszym rzędzie poprzedzić wyjaśnieniem podstawowej kwestii, co należy rozumieć przez bezczynność, a we wstępnych rozważaniach również, co należy rozumieć przez przewlekłość i co - w związku z określonym rozumieniem tego pojęcia - oznacza skarga na bezczynność i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania kierowane do sądu administracyjnego. W tym celu niezbędne jest oparcie się nie tylko na dotyczących skargi na bezczynność przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – k.p.a.). Mimo że obie wskazane ustawy określają zasady postępowania formalnie w odmiennych obszarach, to ich wspólnym mianownikiem jest odniesienie się do administracji publicznej, której podlegające rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego działanie lub zaniechanie w indywidualnych sprawach administracyjnych kontrolowane jest przez sądy administracyjne na zasadach przewidzianych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co tworzy spójny system, w ramach którego działają, podlegając kontroli sądowej, organy administracji publicznej (por. J. Zimmerman, Dwa postępowania [w] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej; Księga jubileuszowa dedykowana prof. B. Adamiak; Presscom; Wrocław 2019).

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.

Co ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań, przyjęte wskazanym przepisem definicje powiązane zostały z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Odwołując się w tym zakresie do konkretnych przepisów, wskazać należy na treść art. 36 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia, art. 37 § 1 pkt 2), który wprost stanowi o prawie do ponaglenia, gdy postępowanie nie jest zakończone ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne") i wreszcie art. 37 § 1 pkt 1) cyt. ustawy kształtującego prawo do wniesienia ponaglenia na bezczynność w warunkach tym przepisem określonych, którego rozumienia nie można przyjmować w oderwaniu od art. 36 § 1 jednoznacznie dotyczącego prawa do ponaglenia na sprawę niezałatwioną w terminie i wymagającą wyznaczenia terminu nowego. Przepisy te składają się na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu. Charakter i cel instytucji procesowej ponaglenia trafnie określony został w literaturze przedmiotu jako środek prawny zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania jednoznacznie wyrażający intencję strony skłonienia organu do szybkiego załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego – aspekt pozytywny [w] Prawo administracyjne dziś i jutro, str. 361; red. nauk. J. Jagielski, M. Wierzbowski; Wolters Kluwer; Warszawa 2018). Twierdzenie, iż ponaglenie na bezczynność (przewlekłość) wnosi się w toku nieefektywnego postępowania, nawiązuje wprost do istoty i sensu tej instytucji, która w sposób formalny odzwierciedla niezadowolenie strony z postępu sprawy administracyjnej i stanowi próbę wymuszenia na organie załatwienia sprawy. Trudno w tym miejscu nie zauważyć, iż przyjęty przez ustawodawcę sens normatywny pojęcia ponaglenia odpowiada słownikowemu znaczeniu tego pojęcia w języku potocznym; oznacza ono wezwanie kogoś do pośpiechu, podjęcie działania w celu wymuszenia na kimś oczekiwanej, określonej czynności (vide: Uniwersalny Słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, PWN, 2006 r.; Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego).

Wreszcie pogląd, że ponaglenie na bezczynność wnosi się w toku postępowania administracyjnego znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 z dnia 28 grudnia 2016 r.) w części odnoszącej się do art. 37 § 2 – 5 k.p.a., art. 52 § 2 i art. 53 § 5 p.p.s.a., gdzie wskazano, iż stany bezczynności lub przewlekłości stanowią przesłankę wniesienia ponaglenia, który to środek prawny ma stanowić dla organu sygnalizację zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej, niż to niezbędne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r., nr 1183). Nie można w związku z tym przyjmować dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Zwrócić też wypada uwagę na szczególny, dwoisty niejako charakter ponaglenia, które inicjując administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminowego jej prowadzenia, spełnia określony art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc zatem na grunt przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszej kolejności wskazać należy na określony art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi.

Odpowiedź na zadane przez skład kierujący pytanie, ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43).

W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia.

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodać też należy, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.

Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sadowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej.

Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdza, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Rozważania powyższe prowadzą do rozstrzygnięcia zasadniczej i objętej pytaniem prawnym kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w sytuacji wniesienia jej po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji ostatecznej.

Należy zważyć, iż przepisy art. 149 § 1 pkt 1 – 3) p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach – piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 p.p.s.a. Jak w odniesieniu do ostatniego przepisu, przyjął Sąd kierujący pytanie, wydany na tej podstawie wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość ma charakter deklaratoryjny stwierdzający retrospektywnie, "że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone...".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdza, iż treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490).

Pogląd o niedopuszczalności merytorycznego rozstrzygania skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy, w której bezczynność jest podnoszona, wymaga pewnego uzupełnienia. Otóż art. 149 § 1 p.p.s.a w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2015 r. dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2), co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, skutkowało postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności, a w dalszej kolejności uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Przepis art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. miał na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ...). Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji).

Pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności.

Nie można się również zgodzić z argumentacją na rzecz poglądu o dopuszczalności nieograniczonego w czasie orzekania w przedmiocie bezczynności ze względu na zawarowane art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego do sądu i potrzebę uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów k.p.a. i p.p.s.a. zostało podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe postępowanie administracyjne. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 k.p.a. przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności – również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej.

W kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 k.c. stwierdzić należy, iż prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. lecz również wydane, na podstawie art. 37 § 6 pkt 1) k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia postanowienie, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 37 § 8 k.p.a. określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r.). W obu przypadkach rozstrzygnięć stanowią one "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji", o czym stanowi wskazany przepis k.c.

Ponadto należy podkreślić, że w celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. W przypadku postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego tym prejudykatem będzie niewątpliwie wyrok sądu administracyjnego, wydany na skutek skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, prejudykat powyższy został unormowany w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Tenże akt prawny określił w sposób jednoznaczny w art. 5 ust. 1, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania, w trybie tej ustawy, zarówno po prawomocnym zakończeniu postępowania, jak i przed jego wszczęciem (tak np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 maja 2012 r., I OPP 8/12, LexPolonica nr 3969082, z 22 października 2010 r., II OPP 37/10, LexPolonica nr 2624234).

Uwzględniając powyższe, a nawiązując do omawianego już art. 53 § 2b p.p.s.a. nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy też sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają więc przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 k.c. przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania.

Dodać wreszcie należy, iż zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.

W podsumowaniu stwierdzić należy, iż przewidziane omówionymi wyżej przepisami k.p.a. i p.p.s.a. systemowe rozwiązanie kwestii braku działania organu w indywidualnej sprawie, daje stronie postępowania dotkniętego wadliwością w zakresie szybkości i prostoty postępowania określone instrumenty procesowe, których wykorzystanie wymaga aktywności i konsekwencji samej strony dbającej o własne interesy i najlepiej zorientowanej co do wagi dotrzymania przez organ warunku terminowego załatwienia jej sprawy oraz ewentualnych negatywnych dla niej skutków milczenia władzy.

Mając na względzie przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w związku z art. 187 § 1 tej ustawy, podjął uchwałę następującej treści:

"Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO SĘDZIEGO NSA ZYGMUNTA ZGIERSKIEGO DO UCHWAŁY SKŁADU SIEDMIU SEDZIÓW NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z DNIA 15 CZERWCA 2020 R., SYGN. AKT II OPS 5/19

Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, zarówno jej teza jak i uzasadnienie, nie spełnia związanych z nią oczekiwań. W mojej ocenie jest nietrafna, stanowi efekt niewłaściwej wykładni przepisów procesowych, a także wychodzi z nieprawidłowych założeń aksjologicznych, które nakazują przecież poszanowanie rozwiązań przyjaznej dla strony postępowania interpretacji prawa, co ma ograniczyć ryzyko obciążenia tejże strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chronić zaufanie do państwa i jego konstytucyjności.

Stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadza się na czterech głównych założeniach:

I. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy.

II. Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego powiązane byłoby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, jakim jest likwidacja stanu bezczynności.

III. Dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem.

IV. Prejudykatem dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, w sytuacji wniesienia ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, będzie również zachowanie organu przewidziane w art. 37 § 8 K.p.a.

Założenia te oceniam jako nietrafne. Przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne dotyczy kwestii wywiedzenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej. Nie chodzi zatem o sytuację, gdy organ, który pozostawał w bezczynności, wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu. Kwestia ta była bowiem przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08., podjętej na gruncie ówczesnego stanu prawnego. W uchwale tej skład orzekający wyraził pogląd, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jest wydanie przez organ żądanego aktu lub dokonanie wnioskowanej czynności w wyniku wniesienia skargi na bezczynność.

Uzasadnione wątpliwości dotyczące reguł wyrokowania przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej pojawiły się natomiast po dokonaniu nowelizacji zarówno przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) art. 149 P.p.s.a. otrzymał następujące brzmienie: Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wprowadzenie w życie rozwiązań przyjętych w nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. przesądziło o konieczności dokonania dystynkcji między terminami "bezczynność organu" i "przewlekłe prowadzenie postępowania". Jednocześnie rozróżnienie to pozwoliło na wyodrębnienie dwóch stanów niesprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego: stanu "bezczynności organu" i stanu "przewlekłego prowadzenia postępowania", należących do kategorii naruszeń prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. M. Sieniuć, Przewlekłość postępowania administracyjnego jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego, [w:] Internacjonalizacja administracji publicznej, red. Zb. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Warszawa 2015, s. 353-354).

Ustawa z 3 grudnia 2010 r. treścią art. 1 pkt 8 nadała też nowe brzmienie art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejne zmiany wprowadzone treścią art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa nasiliły wątpliwości co do wykładni art. 149, w szczególności dokonanej treścią wyżej przywołanej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Zgodnie z tym przepisem do art. 149 dodane zostało zdanie drugie w brzmieniu: jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Właściwe określenie zakresu kontroli sądowej dokonywanej w sprawach bezczynności (także przewlekłości) w postępowaniu administracyjnym wymaga uwzględnienia również zmiany dokonanej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 1 pkt 1 tego aktu, obowiązującego od 12 lipca 2011 r., w art. 149 dotychczasową treść oznacza się jako § 1 i dodaje się § 2 w brzmieniu: Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Wreszcie, przywołaną już ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) dokonano kolejnej, jeszcze bardziej gruntownej noweli art. 149 P.p.s.a. W zakresie istotnym w niniejszej sprawie konieczne jest odnotowanie, że przepis art. 149 § 1 po tej zmianie składa się trzech punktów, zawierających trzy dyspozycje. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przed nowelizacją K.p.a. dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935) w orzecznictwie zwracano uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność występowała między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza zaś, gdy nie dokonuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadził postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności. Nowelizacja z 2017 r. wprowadziła legalne definicje zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast po myśli art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oznacza jego przewlekłość.

Dokonanie opisanych nowelizacji zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego jak i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiera ten skutek, że skoro sąd administracyjny ma kompetencję do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce i jaki był jej charakter, to drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania.

Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania winno być zastrzeżone dla sytuacji, gdy na dzień zamknięcia rozprawy bezczynność (przewlekłość) postępowania nie występuje ale stan ten miał miejsce wcześniej. Oczywiście wydanie przez organ aktu, interpretacji przepisów prawa podatkowego lub do dokonanie czynności uniemożliwia wyrokowanie na podstawie art. 149 § 1b) o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku.

Z pola widzenia nie może umykać charakter i cel środka prawnego, jakim jest skarga na bezczynność organu administracji publicznej; gdyby bowiem przyjąć, że wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej skutkuje brakiem merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność, to bezczynny (w określonym przedziale czasu) organ unikałby konsekwencji za brak wymaganego prawem działania, co w rezultacie prowadziłoby do zanegowania istoty środka, jakim jest skarga na bezprawne milczenie organu.

Tymczasem w sprawach dotyczących bezczynności środki stosowane na podstawie art. 149 P.p.s.a., nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, co tak mocno akcentuje kwestionowana przeze mnie uchwała. Zasadniczym celem uprawnień sądów administracyjnych rozpoznających skargi na bezczynność, po nowelizacji dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest stanowcze stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (przewlekłości) i że bezczynność ta (przewlekłość) miała miejsce (lub nie ) z rażącym naruszeniem prawa. Takie orzeczenie sądu, ma niewątpliwie deklaratoryjny charakter, a zatem nie może ograniczać się wyłącznie do stanu istniejącego w dacie wniesienia skargi do sądu. Walor takiego deklaratoryjnego orzeczenia wyraża się też w tym, że staje się on niezbędnym prejudykatem, do którego odwołują się przepisy regulujące obowiązek naprawienia szkody w związku z takim działaniem organu administracji publicznej, które pozostaje w niezgodzie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., I OSK 3420/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., II SAB/Po 207/17).

W sytuacji, gdy jednostka dochodząca odszkodowania swoje roszczenie wiązać będzie ze zdarzeniem polegającym na zbyt znacznym - w jej ocenie - opóźnieniu w wydaniu decyzji administracyjnej, podstawy prawnej dochodzonego roszczenia należy upatrywać w art. 4171 § 3 K.c. Zgodnie z tym przepisem jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Do zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej nie wystarczy zatem sama tylko bezczynność, lecz należy uzyskać stwierdzające to uchybienie orzeczenie sądu administracyjnego.

Należy też podkreślić, że nie zawsze decyzja wydana z opóźnieniem (nawet znacznym) musi być niekorzystna dla strony. Jednakże strona ta dopiero jakiś czas po wydaniu aktu dowiedzieć się, że opóźnienie organu przyniosło jej wymierną szkodę. I to nie dlatego, jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej przeze mnie uchwały, że strona była nieaktywna i nienależycie zadbała o własne interesy, ale dlatego, że przykładowo doszło do zmiany określonych regulacji pozbawiających teraz stronę uprawnień, czy doszło do upływu okresów rozliczeniowych.

Trudno też zaakceptować pogląd wyrażony w ocenianej uchwale, że prejudykatem niezbędnym do dochodzenia odszkodowania zawsze będzie postanowienie wydane przez organ w wyniku rozpoznania ponaglenia. Sąd administracyjny nie jest związany takim postanowieniem i samodzielnie ocenia czy bezczynność miała miejsce i czy nosiła ona cechy rażącego naruszenia prawa.

Za wysoce wątpliwe należy też uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej przeze mnie uchwały, iż prejudykatem niezbędnym do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym będzie również sposób załatwienia ponaglenia w sytuacji przewidzianej w art. 37 § 8 K.p.a. Z treści tego przepisu absolutnie nie wynika, iż obowiązkiem organu w takiej sytuacji procesowej będzie wydanie postanowienia stwierdzającego bezczynność, tak jak w przeciwieństwie do tego przepisu expressis verbis przewiduje art. 37 § 6 K.p.a. Tu chodzi jedynie o wyraz wewnętrznego przekonania organu, iż skoro bezczynność miała miejsce, to powstaje obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Ponadto, o czym świadczy praktyka organów orzekających, gdy organ, o którym mowa w art. 37 § 3 pkt 2 Kp.a. wyda oczekiwany akt bezpośrednio po wpływie doń ponaglenia, pozostawia on ponaglenie bez oceny jego zasadności, a strona pozbawiona jest jakiegokolwiek instrumentu do uzyskania stwierdzenia bezczynności. Wykluczona też zostanie możliwość stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ale nawet gdyby przyjąć, że postanowienie wydane w wyniku ponaglenia może być uznane za niezbędny prejudykat do uzyskania odszkodowania, to wobec braku orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzającego, iż organ dopuścił się bezczynności, wykluczona będzie możliwość poniesienia przez organ finansowych konsekwencji opieszałego działania – art. 149 § 2 P.p.s.a (wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a), a strona w sposób ewidentny pozbawiona będzie uprawnienia do uzyskania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Również postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a. stwierdzające, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie będzie uzasadniało wszczęcia postępowania w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. 2016, poz. 1169), jako że zgodnie z art. 6 pkt 6 tej ustawy przez uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa należy rozumieć takie stwierdzenie na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. Przepis ten został jednak zmieniony przez art. 1 pkt 9 ustawy z 7 czerwca 2017 r. zmieniającej K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. i obecnie nosi brzmienie: Ponaglenie zawiera uzasadnienie. Zatem możliwość dochodzenia odszkodowania, na podstawie art. 5 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za bezczynność zaistnieje wyłącznie wówczas, jeżeli strona uzyska orzeczenie sądu administracyjnego uwzględniającego skargę (por. A. Wrzesińska-Nowacka, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz dla praktyków, pod. red. E. Klat-Górska i A. Mudrecki, ODDK Sp. z o.o. Sp.k., Gdańsk 2018, s. 200).

Zakładając, że system prawny stanowi uporządkowany i w pewnym stopniu zhierarchizowany zbiór przepisów, powiązanych ze sobą różnorakimi więzami treściowymi, funkcjonalnymi i logicznymi, to proces rekonstrukcji normy zawartej w konkretnym przepisie nie może abstrahować od systemowego kontekstu, w jakim ów przepis stanowiący przedmiot czynności wykładniczych umieszczony został w systemie prawa. Chodzi tu właśnie o analizę treści przepisów art. 37 K.p.a. w powiązaniu z regulacją zawartą w innym akcie prawnym, tj. w art. 53 § 2b) P.p.s.a. Wynik tej analizy również potwierdza, że strona może domagać się skutecznej ochrony prawnej w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności organu po wydaniu przez ten organ decyzji, której dotyczy zarzut bezczynności. Zgodnie z tym przepisem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skoro tak, a warunkiem prawnej dopuszczalności wniesienia skargi do sądu jest wniesienie ponaglenia, to trudno jest uznać, że stwierdzenie przez sąd, iż organ dopuścił się bezczynności (przewlekłości) w prowadzonym przez siebie postępowaniu ma być ograniczone jedynie do otwartych stanów faktycznych, trwających co najmniej w momencie wniesienia skargi.

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak każdy akt o charakterze procesowym, szczegółowo traktuje kwestię terminowości uregulowanych w niej instytucji procesowych. Nie ma zatem żadnego powodu, by w drodze wykładni ograniczać przyznane nią prawa strony w zakresie terminu wniesienia skargi na bezczynność.

Pojawia się też oczywiście pytanie jak długo po wydaniu decyzji ostatecznej strona może w drodze skargi na bezczynność zwalczać bezprawne zaniechanie (milczenie) organu. Wydawać by się mogło, że z przyczyn zdroworozsądkowych i związanych z prawną konstrukcją pojęcia bezczynności skarga na tę bezczynność organu administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym winna się zawierać w przedziale czasowym między bezskutecznym upływem terminu dla podjęcia przez organ określonego aktu lub czynności a ich wydaniem (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 326).

Tymczasem odpowiedź na to pytanie nie może abstrahować od celów i istoty zmian dokonanych przede wszystkim w poszczególnych przepisach artykułu 149 P.p.s.a.

Stosunki publicznoprawne nie funkcjonują w próżni i często są powiązane z relacjami nawiązywanymi w sferze prawa prywatnego. Związki te mogą w szczególności polegać na tym, że stosunek publicznoprawny stanowi konsekwencję stosunku prywatnoprawnego lub odwrotnie. Zdarza się również, że stosunek regulowany normami prawa publicznego stwarza podstawę powstania relacji w dziedzinie prawa prywatnego. Przykładem tej ostatniej sytuacji jest właśnie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezczynności organu. Zachodzenie tych relacji winno zatem zobowiązywać sąd administracyjny do badania zasadności skargi w szerszym systemowym zakresie. Skoro zadaniem sądów administracyjnych jest udzielania obywatelowi ochrony przed bezprawnością zachowań administracji, to jego realizacja powinna być pełna, zmierzająca do usunięcia skutków zidentyfikowanego bezprawia bez względu na to, czy akcja sądowa w postaci wywiedzenia skargi na bezczynność uruchomiona została przed wydaniem ostatecznej decyzji, czy też po jej wydaniu (zob. J. Wegner – Kowalska, Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania?, Państwo i Prawo 2018, nr 8, s.67).

Niewątpliwie stan bezczynności organu, w przeciwieństwie do stanu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, ulega zniwelowaniu z dniem wydania decyzji załatwiającej sprawę. Załatwienie sprawy nie sanuje jednak nieterminowego działania organu w sprawie, wszakże naruszył on przepisy K.p.a. konkretyzujące zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 i 35 K.p.a.). W sytuacji zatem braku możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na tzw. "zadawnioną" bezczynność, organ uchylałby się od skutków swych bezprawnych działań (a w zasadzie braku wymaganego prawem działania) w sposób nieuprawniony, korzystając ze swoistego przyzwolenia na tego rodzaju działanie. W dalszej konsekwencji, jak to wyżej podniesiono, brak rozpoznania tej skargi po wydaniu decyzji w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a) P.p.s.a. zamykałby możliwość dochodzenia odpowiedzialności organu, a ściślej funkcjonariusza publicznego w trybie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Mielibyśmy zatem do czynienia z pewną niespójnością systemową regulacji, których wspólnym celem powinno być dyscyplinowanie organów (funkcjonariuszy publicznych w nich zatrudnionych). Jedna z nich bowiem tworzy podstawy dochodzenia tej odpowiedzialności (ustawa z 20 stycznia 2011 r.), druga zaś wprowadzona w art. 149 § 1a) w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przy przyjętej odmiennej koncepcji wskazującej na brak możliwości rozpoznania analizowanej skargi na bezczynność organu, skutecznie tamowałaby drogę dochodzenia owej odpowiedzialności. Powyższa konstatacja prowadzi zatem do wniosku, iż obie te regulacje należy postrzegać łącznie i w rozważanym aspekcie kierować się wynikami wykładni systemowej.

Ponadto, skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. regulacji zawartej w art. 53 § 2b) P.p.s.a. (Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu), to do obrony jest pogląd, iż zrezygnowano z zakreślenia końcowego terminu do wywiedzenia skargi na bezczynność (przewlekłość) postępowania po zakończeniu sprawy administracyjnej decyzją ostateczną. Użyty w tym przepisie zwrot w każdym czasie (tzn. zawsze) dowodzi, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń czasowych w możliwości inicjowania tego postępowania.

Warto w tym miejscu odwołać się do regulacji zawartej w art. 53 § 2a P.p.s.a., zgodnie z którą: W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Nikt przecież nie kwestionuje, że akty prawa miejscowego mogą być kwestionowane w każdym czasie, nawet po ich wejściu w życie. Tymczasem obowiązujący zakaz wykładni homonimicznej dotyczy nadawania tym samym pojęciom różnego znaczenia (M. Gutowski/P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2017, s. 252).

Nietrafny jest również argument zawarty w uzasadnieniu uchwały, a dotyczący odwołania się do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U.2018, poz. 75 ze zm.). Fakt, iż z treści art. 5 ust. 1 tego aktu wynika, że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie, nie oznacza, że w sytuacji wniesienia skargi po prawomocnym zakończeniu postępowania strona pozbawiona będzie możliwości dochodzenia naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 tej ustawy strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić (...) naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy.

Tymczasem wniesienie skargi na bezczynność organu po wydaniu przez tenże organ ostatecznej decyzji administracyjnej pozbawia stronę niezbędnego prejudykatu, w postaci orzeczenia sądu administracyjnego, do dochodzenia odszkodowania.

Uwzględniając całokształt przedstawionych racji, a w szczególności mając na uwadze przede wszystkim ochronę praw jednostki, która w sytuacji odrzucenia przez sąd skargi na bezczynność (uchwała stanowi o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi), wniesionej po wydaniu ostatecznej decyzji, zostałaby pozbawiona uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego bezprawny brak działania organu, prezentuję pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien podjąć uchwałę o następującej treści:

"Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięć podjętych na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)".

Sędzia NSA Zygmunt Zgierski

UZASADNIENIE

zdania odrębnego Sędziego NSA Wojciecha Mazura

do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19

Nie zgadzam się z uchwałą skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i co do argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu.

Rozstrzygnięcie uchwały uważam za błędne, niemające oparcia ani w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej powoływany jako "K.p.a."), a zarazem godzące w konstytucyjnie chronione prawo do sądu, a także w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Za chybioną uważam argumentację powołaną w uzasadnieniu uchwały, bowiem, w mojej ocenie, błędnie wywiedziono przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi (a właściwie sprawy ze skargi) na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z przepisów innego aktu prawnego (K.p.a.), które nie dotyczą trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, lecz regulują tryb zwalczania "opieszałości" organu administracji za pomocą środka, którego wyczerpanie, zgodnie z tymi przepisami, warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

Ponadto uważam, że niejednoznaczność argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały spowoduje poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie ustalenia, co należy rozumieć przez "przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.".

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Stosownie do treści art. 77 ust. 2 Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Powołane przepisy stanowią samoistną podstawę prawa do sądu. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny "(...) różne usytuowanie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w systematyce konstytucyjnej sztucznie rozdziela więź tych postanowień, a art. 77 ust. 2 reguluje jedynie jeden z aspektów normowanych w art. 45 ust. 1 Konstytucji" (zob. wyroki TK: z 7 września 2004 r. sygn. P 4/04, z 10 maja 2000 r. sygn. K. 21/99).

Wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje: 1) prawo dostępu do sądu; 2) prawo do właściwej procedury przed sądem; 3) prawo do wiążącego rozstrzygnięcia sprawy oraz 4) prawo do odpowiednio ukształtowanego (pod względem podmiotowym) sądu (zob. wyroki TK: z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt P 8/08, z 26 lutego 2008 r. sygn. SK 89/06). Negatywny aspekt prawa do sądu definiuje się jako zakaz zamykania lub nadmiernego ograniczania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (zob. wyroki TK: z 2 czerwca 2009 r. sygn. 31/08, z 2 czerwca 2009 r. sygn. SK 31/08).

Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, że wolą ustrojodawcy jest objęcie prawem do sądu możliwie najszerszego zakresu spraw. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego płynie natomiast dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. W sytuacji, gdy dochodzi do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym, bądź nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, może mieć miejsce ograniczenie zakresu przedmiotowego prawa do sądu, jednakże jest ono dopuszczalne "(...) w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób" (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97). Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie takie może zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie może ono też naruszać istoty prawa do sądu. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu determinuje także powołany wyżej art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wyłącza bowiem możliwość zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Powołana norma konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w przepisach art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.; dalej powoływany, jako "K.c."), regulujących zasady odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W kontekście analizowanego problemu istotne znaczenie mają art. 417 § 1 oraz art. 4171 § 3 K.c. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Wedle drugiego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.), którą dodano do K.c. art. 4171 (druk sejmowy z 15 września 2003 r. nr 2007), "art. 4171 § 3 K.c. dotyczy szkody wyrządzonej przez przewlekłość postępowania sądowego lub administracyjnego". Zaznaczono następnie, że "tu również konieczne będzie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem przewlekłości postępowania". Dalej zaś wskazano, że w sprawach administracyjnych środkiem takim jest skarga na bezczynność w indywidualnych sprawach administracyjnych przewidziana w (mającym wówczas wejść w życie

– przyp. aut.) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Należy też odnotować, że projektodawca, mając na względzie ówcześnie obowiązujący stan prawny, zaznaczył w uzasadnieniu rzeczonej nowelizacji, że skarga na bezczynność będzie stanowić środek służący stwierdzeniu zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego.

Założoną przez projektodawcę rolę orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednoznacznie potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 26 maja 2017 r. sygn. akt I CSK 611/16, w którego uzasadnieniu stwierdził, że "właściwym postępowaniem, w którym stwierdza się przewlekłość postępowania, nie jest postępowanie przed sądem cywilnym, (...) ale środki wskazane w K.p.a. oraz w P.p.s.a.". Jak zauważył Sąd Najwyższy, "w konsekwencji należy uznać, że postępowaniem, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., jest postępowanie zainicjowane zażaleniem przewidzianym w art. 37 K.p.a. lub skargą na bezczynność bądź przewlekłość postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Bez uzyskania we wskazanym trybie stwierdzenia, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania (...) nie można uznać, aby została spełniona, wymagana przez art. 4171 § 3 K.c., przesłanka dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa". Dalej zaś Sąd Najwyższy skonstatował, że odpowiedzialność Skarbu Państwa ponoszona zgodnie z art. 417 § 1 K.c. nie jest odpowiedzialnością absolutną, a jej granice wyznacza "(...) konieczność pozostawania (...) niezgodnych z prawem działań lub zaniechań w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodą. Ponadto, gdy szkoda wyrządzona została przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem ustawodawca wprowadził dodatkowe wymogi określone w art. 4171 § 2 i 3 K.c.". Sąd zauważył też, że art. 4171 § 3 K.c., "(...) inaczej niż art. 4171 § 4 K.c., wyraźnie odsyła do innego postępowania, niż postępowanie przed sądem cywilnym rozpoznającym powództwo o odszkodowanie". Sąd Najwyższy skonstatował wreszcie, że "skoro (...) we właściwym postępowaniu, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., nie wykazano, że postępowanie zmierzające do usunięcia niezgodności z prawem pierwotnej decyzji oraz wydania nowej zgodnej z prawem, nie było przewlekłe, nie można uznać, że Skarb Państwa powinien ponosić odpowiedzialność za skutki zdarzeń, które nie pozostają w adekwatnym związku przyczynowym z decyzją (...)".

Nie można wprawdzie całkowicie wykluczyć sytuacji, w których – wobec szczególnych okoliczności sprawy (np. jeśli do wyrządzenia szkody doprowadzi nie tylko przewlekłość postępowania – zob. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV CSK 367/15) – w celu uzyskania odszkodowania nie będzie konieczne wykazanie bezczynności lub przewlekłości postępowania "stwierdzeniami" (tzw. prejudykatem), o których mowa w art. 4171 § 3 K.c., niemniej będą to sytuacje wyjątkowe, a wykazanie adekwatnego związku przyczynowego będzie wtedy bardzo utrudnione, jeżeli nie niemożliwe, co jednoznacznie potwierdza przywołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego z 26 maja 2017 r. sygn. akt I CSK 611/16.

W związku z powyższym, nie budzi według mnie wątpliwości, że wyrok sądu administracyjnego, stwierdzający na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ administracji dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stanowi tzw. prejudykat warunkujący możliwość dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej przez obie wymienione formy opieszałości organu. Taką rolę orzeczenia sądu administracyjnego potwierdził zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów na str. 16 uzasadnienia kontestowanej uchwały.

Wobec takiej konstatacji należy uznać, że gwarantowane przez art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji prawo do sądu, w zakresie kwestionowania w postępowaniu sądowym "opieszałości" w działaniu administracji publicznej, obejmuje zarówno prawo do uzyskania orzeczenia zobowiązującego do zakończenia postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), jak i orzeczenia stwierdzającego, że organ dopuścił się bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Przy czym uważam, że – inaczej niż w przypadku postanowienia wydawanego na podstawie art. 37 K.p.a. w wyniku rozpatrzenia ponaglenia – orzeczenie o zobowiązaniu organu administracji do podjęcia decyzji nie jest warunkiem koniecznym zaktualizowania się prawa do uzyskania orzeczenia stwierdzającego, czy organ ten dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (o tym szerzej poniżej). Ograniczenie tak określonego prawa do sądu, w jakimkolwiek jego zakresie, może nastąpić tylko mocą ustawy i tylko wtedy, gdy koliduje ono z inną konstytucyjnie chronioną wartością o równym lub większym znaczeniu, a urzeczywistnienie owej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Oczywiste jest więc, że ograniczenie takie nie może wynikać z normy wyprowadzonej wskutek utrwalonej wykładni określonego przepisu w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2017 r. SK 37/15).

Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uzasadnieniu kwestionowanej przeze mnie uchwały zasadniczą część argumentacji, która doprowadziła do konstatacji zawartej w rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego, oparł na analizie przepisów art. 37 K.p.a. W pierwszej kolejności wywiódł, że skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w tym samym przepisie P.p.s.a., jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie natomiast, analizując przewidzianą w art. 37 K.p.a. instytucję ponaglenia, Sąd doszedł do wniosku, że tak, jak ponaglenie, tak i skarga do sądu administracyjnego może zostać wniesiona wyłącznie przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Jak stwierdzono w uzasadnieniu (str. 11), "(...) kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia".

Nie zgadzam się z powyższym stanowiskiem.

Owszem, treść art. 37 § 1 i § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem prowadzenia postępowania (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. zwrot postępowanie jest prowadzone wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 K.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję.

Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 K.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia.

Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że "(...) sprawa nie została załatwiona w terminie lub że – w jej ocenie – jest załatwiana dłużej niż jest to konieczne" (druk sejmowy z 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., należy więc, moim zdaniem, uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Innymi słowy, przepisy art. 37 K.p.a. są przepisami, które czytelnie, choć nie expressis verbis uwzględniają aspekt czasowy wdrożenia przewidzianego w nich środka prawnego.

Jakkolwiek uważam, że konsekwencją zakwalifikowania przez P.p.s.a. ponaglenia jako środka zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2) musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów K.p.a., to jednak stanowczo sprzeciwiam się konstatacji, że przepisy art. 37 K.p.a. mogą – a do tego w istocie sprowadza się wywód zawarty w uzasadnieniu kontestowanej uchwały – determinować w czasie dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., czy też dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (na wątpliwości, jakie nasuwa uchwała, co do przyjęcia, czy skarga jest niezasadna, czy niedopuszczalna, zwracam uwagę w dalszej części uzasadnienia zdania odrębnego).

W P.p.s.a. nie ma przepisu, który określałby maksymalny termin wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jakkolwiek ratio legis powołanego przepisu było usunięcie wątpliwości, co do tego, czy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma być poprzedzona ponagleniem, w stosunku do którego właściwy organ administracji musi zająć negatywne stanowisko, czy też rozpatrzenie ponaglenia nie jest warunkiem dopuszczalności skargi [zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – druk sejmowy z 28 grudnia 2016 r. nr 1183; oraz powołane w nim orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego)], to nie można nie dostrzec, że rozstrzygnięcie kontestowanej uchwały stoi w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu.

Wziąwszy zatem pod uwagę przywołane wyżej normy konstytucyjne oraz niebudzące w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ich rozumienie, nie można z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 37 K.p.a., które określają tryb zwalczania bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, domniemywać normy prawnej ograniczającej prawo do sądu poprzez wyinterpretowanie z tych przepisów granic czasowych, w których skarga na bezczynność lub przewlekłość może zostać uwzględniona, czy też jest dopuszczalna. Okoliczność, że – jak wywodzi Sąd w uzasadnieniu uchwały (str. 11-12) – przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest tożsamy z bezczynnością i przewlekłością zdefiniowanymi w art. 37 § 1 K.p.a., bynajmniej nie uprawnia do wykładni, która prowadzi do wniosku nieznajdującego oparcia w żadnym przepisie P.p.s.a. regulującym tak warunki dopuszczalności skargi, jak i sposób rozstrzygnięcia sprawy w przypadku uwzględniania skargi. Trzeba natomiast podkreślić, że tzw. ogólna moc wiążąca kwestionowanej uchwały, która wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a., będzie skutkować utrwaleniem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zamykającej stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw. Doprowadzi więc do sytuacji jednoznacznie dyskwalifikowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, znalazło się stwierdzenie (str. 11-12), że "(...) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b P.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość". Dalej (str. 12) Sąd zauważył, że "mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam". Ostatecznie (str. 12) Sąd skonstatował, że "(...) ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy".

Przywołana argumentacja jest moim zdaniem całkowicie chybiona.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów odróżnił bowiem wprawdzie skutek wniesienia ponaglenia dla postępowania administracyjnego i dla postępowania sądowoadministracyjnego, jednakże zaraz potem stwierdził, że cel tego środka prawnego jest taki sam w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na potrzeby postawionej tezy przypisał więc ponagleniu – jednemu wszakże środkowi prawnemu – różną funkcję w zależności od tego, czy po jego wniesieniu strona postępowania decyduje się wnieść skargę do sądu administracyjnego, czy też nie. W pierwszym przypadku jest to wyłącznie środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, w drugim natomiast, ponaglenie stanowi środek otwierający drogę do kontroli bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a w dalszej perspektywie warunek uzyskania prejudykatu w postaci postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a.

Przypisanie takich dwóch odmiennych ról ponagleniu przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza dalsza część uzasadnienia kwestionowanej uchwały (str. 15), gdzie stwierdza się, że za dopuszczalnością orzekania o bezczynności w nieograniczonym czasie nie przemawia "(...) zawarowane art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego do sądu i potrzeba uzyskania prejudykatu, bowiem prawo to, w wyniku nowelizacji omówionych już przepisów K.p.a. i P.p.s.a. zostało podwójnie zabezpieczone przez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy czym uruchomienie kontroli sądowej nie zostało w żaden sposób ograniczone czasowo przez wpadkowe postępowanie administracyjne". Jak dalej wywiedziono, "stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 K.p.a. przysługują w istocie równolegle dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności

– również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie tym samym postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej".

Przywołana konstatacja prowadzi do wniosku, że w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona postępowania ma dwie możliwości: albo 1) składa ponaglenie i czeka na jego rozpatrzenie, albo 2) po złożeniu ponaglenia składa skargę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu są to dwa równoległe środki kontroli, które podwójnie zabezpieczają prawo strony do uzyskania tzw. prejudykatu pozwalającego na dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym.

W mojej ocenie taki wniosek stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 37 K.p.a., a także z wynikającą z art. 52 § 1 P.p.s.a. kolejnością czynności: 1) wyczerpania środka zaskarżenia, a następnie 2) wniesienia skargi. Kolejność ta nie pozwala przyjąć, że skarga do sądu i ponaglenie są środkami, które przysługują równolegle. Wynikające z art. 53 § 2b P.p.s.a. prawo do wniesienia skargi bez oczekiwania na rozpatrzenie ponaglenia nie oznacza, że strona ma obowiązek złożenia skargi do sądu przed rozpatrzeniem ponaglenia. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by pozbawić ją takiej możliwości, co szczególnie wyraźnie rysuje się w kontekście podniesionej przez Sąd w uzasadnieniu kwestii uzyskania prejudykatu.

Błąd w założeniu przyjętym w kwestionowanej uchwale potwierdza, moim zdaniem, prosty przykład. Może wszakże okazać się, że strona postępowania złoży ponaglenie pozostając w słusznym przekonaniu, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności lub przewlekłości (np. prowadzi postępowanie odwoławcze przez rok, wzywając strony do przedstawienia kolejnych dokumentów, które znajdują się już w aktach sprawy i kierując do stron kolejne zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie). Niewątpliwie więc, działając w zaufaniu do państwa (tworzonego przez nie prawa, a także działających za nie organów), strona korzysta w tej sytuacji z prawa, które przyznał jej ustawodawca w celu uzyskania stwierdzenia, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a. Ma też podstawy, by oczekiwać stwierdzenia bezczynności przez organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia. Niemniej, pomimo oczywistych podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, organ wydaje postanowienie stwierdzające, że w sprawie nie doszło do bezczynności lub przewlekłości, natomiast przed wydaniem tego postanowienia (np. dzień przed jego wydaniem) organ odwoławczy wydaje decyzję ostateczną.

Powyższy, niemający waloru tylko teoretycznego, przykład dobitnie ukazuje, że przypisanie ponagleniu i skardze na bezczynność lub przewlekłość postępowania charakteru dwóch równoległych środków prawnych obrony przed bezczynnością lub przewlekłością, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnie gwarantowanym prawem strony do wynagrodzenia szkody spowodowanej niezgodnym z prawem działaniem (zaniechaniem) organu władzy publicznej. W opisanej sytuacji, zaakceptowanie stanowiska składu siedmiu sędziów, doprowadzi bowiem do pozbawienia strony

- należycie korzystającej z przysługujących jej praw - możliwości uzyskania prejudykatu, o którym mowa a art. 4171 § 3 K.c.

Podobny wniosek należy odnieść do realiów sprawy (sygn. II OSK 1117/19), w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/18), 23 lipca 2018 r. strona postępowania administracyjnego (skarżąca) wniosła skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia odwołania złożonego przez nią od decyzji organu pierwszej instancji. Przed wniesieniem skargi, 7 czerwca 2018 r. wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia w stosunku do organu rozpatrującego odwołanie. Następnie organ odwoławczy, 22 czerwca 2018 r. wydał decyzję ostateczną, natomiast organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia 6 lipca 2018 r. wydał postanowienie, w którym stwierdził wprawdzie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, jednakże odmówił stwierdzenia, że bezczynność miała rażący charakter. Wspomnianą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona wniosła 17 dni po wydaniu wskazanego postanowienia, domagając się stwierdzenia, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie, jak w powyżej przedstawionym przykładzie, dotyczącym uzyskania prejudykatu, także w tym przypadku – przy założeniu, że wobec niezłożenia skargi po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania, zachodzi przeszkoda w rozpoznaniu sprawy w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 – strona zostaje pozbawiona prawa do uzyskania orzeczenia, w którym sąd administracyjny, stwierdzając, że doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązany jest - jednocześnie - stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W obu opisanych przypadkach strona, by zabezpieczyć swoje prawo do sądu, musiałaby niejako "na wszelki wypadek" złożyć skargę do sądu administracyjnego zaraz po wniesieniu ponaglenia. Nie mogłaby bowiem wykluczyć, że już następnego dnia po wniesieniu ponaglenia postępowanie zostanie zakończone ostateczną decyzją.

Taka, przyjęta przez skład siedmiu sędziów, rola ponaglenia w sytuacji, gdy po jego wniesieniu strona decyduje się na złożenie skargi do sądu administracyjnego

- co aby zagwarantować sobie prawo do rozpoznania sprawy przez sąd musi zrobić "jak najszybciej" - sprowadza ten środek prawny do rangi czynności czysto technicznej (pozbawionej jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla postępowania administracyjnego), której funkcją jest wyłącznie zadośćuczynienie wymogowi wynikającemu z art. 52 § 1 P.p.s.a. Akceptacja stanowiska zajętego w kwestionowanej uchwale prowadzi więc do nieakceptowanego, moim zdaniem, wniosku, że - odmiennie niż w przypadku niezłożenia skargi – ponaglenie poprzedzające złożoną skargę nie wszczyna w istocie postępowania mającego na celu weryfikację stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym, a jest tylko warunkiem uruchomienia "alternatywnej" drogi kontroli bezczynności lub przewlekłości, tj. postępowania sądowego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów – jakkolwiek dostrzegł dwojaki skutek wniesienia ponaglenia – to uznał, że jeden z nich realizuje się w przypadku niezłożenia skargi do sądu, a drugi w przypadku skorzystania z tego prawa. W tym drugim przypadku ponaglenie stanowi tylko wspomniany przez Sąd "łącznik" między postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Zdecydowanie sprzeciwiam się opisanemu wyżej ograniczeniu roli ponaglenia w przypadku skorzystania przez stronę z możliwości wniesienia skargi do sądu.

Nie mogę też nie zwrócić uwagi na to, że w jednostce redakcyjnej art. 53 P.p.s.a. poprzedzającej § 2b, tj. w § 2a, ustawodawca posłużył się dokładnie takim samym sformułowaniem "w każdym czasie", jak w § 2b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jakkolwiek, o czym wyżej wspomniałem, biorę pod uwagę, że założoną przez ustawodawcę funkcją art. 53 § 2b P.p.s.a. było usunięcie wątpliwości, co do dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej przed rozpatrzeniem ponaglenia, to zarazem podkreślam, że z bezspornych reguł wykładni językowej wynika zakaz nadawania temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń - tzw. zakaz wykładni homonimicznej (zob. np. wyroki TK z 1 grudnia 2018 sygn. SK 25/16, z 18 lipca 2013 r. sygn. SK 18/09; wyroki NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. 2520/15, z 14 października 2016 r. sygn. I OSK 1047/15, z 14 października 2016 r. sygn. I OSK 894/15). Zasadzie tej odpowiada skierowana do prawodawcy dyrektywa konsekwencji terminologicznej, która nakazuje do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń oraz zakazuje oznaczania różnych pojęć tymi samymi określeniami (zob. § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r., poz. 283; zob. też wyroki NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1279/15, z 29 września 2016 r. sygn. II OSK 3224/14). Uchwalenie ustawy, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub umożliwiają dowolną interpretację należałoby uznać za naruszające wskazane reguły (zob. wyrok TK z 14 września 2001 r. sygn. SK 11/00; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. 2520/15). Przełamanie zasady konsekwencji terminologicznej nie jest całkowicie niedopuszczalne, jednakże uwarunkowane jest wyraźnym wskazaniem przez ustawodawcę (zob. uchwała TK z 29 stycznia 1992 r. sygn. W 14/91; wyrok NSA z 6 czerwca 2018 sygn. II FSK 1526/16).

Wziąwszy powyższe pod uwagę, nie widzę podstaw do przyjęcia, że to samo sformułowanie, użyte przez ustawodawcę w ramach jednego aktu normatywnego (P.p.s.a.), co więcej, w dwóch kolejnych jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu, należy rozumieć odmiennie. W przypadku "innych aktów", o których mowa w art. 53 § 2a, dopuszczalność skargi, czy też wydania orzeczenia uwzględniającego skargę "w każdym czasie", nie budzi natomiast wątpliwości.

Zupełnie nie przekonuje mnie argumentacja (str. 13 uzasadnienia), wedle której, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność "(...) narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem". Nie widzę też racjonalnych przesłanek, by tezę narzucającą ograniczenie w czasie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wspierać treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.), zgodnie z którym skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie (str. 16 uzasadnienia).

Moim zdaniem, uwzględniwszy, że ustawodawca w przepisach art. 53 P.p.s.a. (§ 1 i § 2) - poprzedzających § 2a i § 2b, w których posłużył się sformułowaniem "w każdym czasie" – przewidział (wprowadził) termin, w jakim należy wnieść skargę do sądu administracyjnego, należy wysnuć wniosek wprost przeciwny do przedstawionego przez skład siedmiu sędziów. Z pewnością natomiast nie można zgodzić się z założeniem, że skoro w K.p.a. i P.p.s.a. przyjęto system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem, to termin taki należy

- w drodze wykładni - określić także w stosunku do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podobnie należy poddać krytyce argumentację odnoszącą się do art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Skoro ustawodawca wprost wskazał w tym przepisie, że skargę należy wnieść w toku postępowania, a nie zawarł takiego zastrzeżenia co do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, natomiast stwierdził, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie ma jakichkolwiek przesłanek przemawiających za stanowiskiem, że w przypadku skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obowiązuje analogiczne ograniczenie czasowe, jak w przypadku skarg na przewlekłość postępowania sądowego. Co więcej, należy dostrzec, że wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ograniczenie czasowe ustawodawca złagodził w art. 16 tej ustawy, zgodnie z którym strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, 933 i 1132) - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy. Jak powyżej wywiodłem, takiej możliwości nie ma strona, która nie uzyskała prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., to znaczy stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wskazana różnica dowodzi moim zdaniem, że odwołanie się do ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. powinno doprowadzić skład siedmiu sędziów do wniosku zasadniczo odmiennego niż wyrażony w rozstrzygnięciu kwestionowanej uchwały.

Godzi się też odnotować, że brak "maksymalnego" terminu przewidzianego na zaskarżenie do sądu administracyjnego "opieszałości" organu administracji nie jest obcy systemom prawnym innych państw europejskich.

Zarówno w prawie niemieckim (§ 75 Verwaltungsgerichtsordnung), jak i austriackim (§ 18 ust. 2 Verwaltungsgerichtsordnung), przewidziano wyłącznie terminy maksymalne, mimo to, że w obu tych systemach odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za niegodne z prawem działanie lub zaniechanie administracji ukształtowana jest mniej rygorystycznie niż w art. 4171 K.c. Art. 34 ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec zawiera jedynie ogólną normę, zgodnie z którą, jeżeli ktoś w sprawowaniu powierzonego mu urzędu publicznego naruszy obowiązek służbowy w stosunku do osoby trzeciej, odpowiedzialność zasadniczo ponosi państwo lub korporacja, w służbie której pozostaje. W przypadku działania zamierzonego lub rażącego niedbalstwa zastrzega się prawo regresu. W sprawach roszczeń odszkodowawczych oraz z tytułu regresu nie można wyłączyć drogi prawnej przed sądami powszechnym. Konieczności uzyskania prejudykatu nie przewiduje także § 839 niemieckiego Bürgerliches Gesetzbuch, dotyczący odpowiedzialności urzędniczej za naruszenie oficjalnych obowiązków. W świetle z kolei § 11 austriackiej ustawy o "urzędniczej" odpowiedzialności cywilnej [Bundesgesetz über die Haftung der Gebietskörperschaften und der sonstigen Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts für in Vollziehung der Gesetze zugefügte Schäden (Amtshaftungsgesetz – AHG], w gestii sądu cywilnego pozostaje decyzja, czy rozpoznanie powództwa zależy od zajęcia stanowiska przez sąd administracyjny, któremu ewentualnie można przekazać sprawę celem załatwienia kwestii wpadkowej.

Z kolei w prawie czeskim termin maksymalny został określony w art. 80 czeskiego Kodeksu postępowania sądowoadministracyjnego. Tamtejszy ustawodawca jednoznacznie przesądził więc o wprowadzeniu maksymalnego terminu, w którym można wnieść skargę na "opieszałość" organu administracji. Przy czym, co istotne w kontekście analizy porównawczej tego rozwiązania z rodzimym, termin ten nie został "osadzony" w trwającym braku aktywności organu, lecz określony jako jeden rok, liczony od upływu określonego w przepisach szczególnych terminu, w którym decyzja powinna zostać wydana, a w przypadku, gdy termin taki nie jest określony w przepisach szczególnych – od dnia podjęcia ostatniej czynności w sprawie przez organ administracji wobec strony lub przez stronę wobec organu w administracji (zob. szerzej: "Effectiveness of Judicial Protection against Administrative Silence in the Czech Republic". Soňa Skulová, Lukáš Potěšil, David Hejč, Radislav Bražina. Central European Public Administration Review, Vol. 17, No. 1/2019, str. 53).

Natomiast w prawie włoskim określony jest roczny termin na wniesienie skargi na bezczynność organu, liczony od upływu terminu do załatwienia sprawy (zob. Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania? Joanna Wegner-Kowalska PiP 2018/8/54-68).

Na tle powyższych uwag i aktualnego brzmienia art. 53 § 2b P.p.s.a. wyłania się szerszy problem terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Być może wymaga to unormowania procesowego, ale jest to, moim zdaniem, wyłączna kompetencja prawodawcy, a nie sądu dokonującego wykładni prawa, co więcej opartej na powiązaniu przepisów dwóch aktów prawnych.

W kontekście analizowanego problemu prawnego, warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że aktami, do których odnosi się powołany wyżej art. 53 § 2a P.p.s.a., są m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Tego typu aktami są m.in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r. poz. 293). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, nie wykluczono możliwości wniesienia skargi i wydania uwzględniającego ją orzeczenia nie tylko w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz również po uchyleniu przyjmującej go uchwały (zob. np. wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, a także uchwała TK z 14 września 1994 r. sygn. W5/94). Nie jest to z pewnością reguła i każdorazowo wymaga oceny sądu, czy nieobowiązująca uchwała narusza interes prawny skarżącego (art. 101 ust. 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2020 r. poz. 713) (zob. wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. II OSK 2559). Niemniej w tym przypadku, w judykaturze dostrzeżono, że różnorodność okoliczności faktycznych i prawnych poprzedzających skargi do sądów administracyjnych nakazuje uwzględnić, że nie zawsze sytuacja, w której skargę złożono, gdy "bezprawie" organu administracji nie ma już miejsca (kwestionowany akt prawa miejscowego nie obowiązuje), stanowi przeszkodę w uwzględnieniu tej skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchylonej uchwały. Orzeczenie na podstawie wskazanego przepisu spowoduje bowiem wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego z mocą ex tunc, a co za tym idzie "otworzy" stronie postępowania drogę do uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 4171 § 3 K.c.).

W mojej ocenie, z analogicznych względów, to jest różnorodności okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących kontekst wnoszonych do sądów administracyjnych skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie należy przyjmować niedopuszczającej wyjątków reguły interpretacyjnej (wiążącej mocą art. 269 § 1 P.p.s.a wszystkie sądy administracyjne), która zakazuje uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w każdej sytuacji, w której skarga na "opieszałość" organu administracji publicznej jest wniesiona po wydaniu decyzji ostatecznej kończącej postępowanie administracyjne. Narzucenie takiej reguły, co szczegółowo wyjaśniłem powyżej, stanowi niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym pozaustawowe, a co więcej nieuzasadnione względami aksjologicznymi, ograniczenie prawa do sądu i uzyskania orzeczenia sądu niezbędnego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem (zaniechaniem) organu władzy publicznej. Wyraźnie potwierdza to opisany wyżej przykład wniesienia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) po wniesieniu ponaglenia i wydaniu decyzji ostatecznej przed negatywnym rozpatrzeniem oczywiście uzasadnionego ponaglenia. Ponieważ natomiast stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest koniecznym elementem orzeczenia wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ograniczenie takie dostrzegam również w sprawie, w której przedstawiono przedmiotowe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia.

Dlatego uważam, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne jest rozważanie zaistniałych wątpliwości w szerszym kontekście, z uwzględnieniem w szczególności zachowania skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym, moim zdaniem, skład siedmiu sędziów powinien był przejąć sprawę do rozpoznania i ocenić, czy doszło do bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wracając jeszcze do wzmiankowanych względów aksjologicznych, dostrzegam oczywiście, że brak ograniczenia czasowego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może skutkować wnoszeniem takich skarg nawet po kilkudziesięciu latach od zakończenia postępowania. Biorę też pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, sprawując nadzór judykacyjny - czy to poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (skarg kasacyjnych i zażaleń), czy to podejmowanie uchwał wyjaśniających zagadnienia prawne - powinien mieć na względzie m.in. zasadę pewności prawa i stabilności stosunków prawnych. Przestrzeganie tej zasady ma jednak służyć przede wszystkim ochronie praw podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji publicznej. W kontekście zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia, należy więc dostrzec, że podjęte przez skład siedmiu sędziów rozstrzygnięcie służy ochronie interesu Skarbu Państwa kosztem prawa do sądu strony postępowania, która korzystając z przysługujących jej środków prawnych, działa w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uwzględniając ten aspekt analizowanego problemu, nie mam wątpliwości co do tego, że nie ma tu miejsca na przyjęcie reguły, od której sądy administracyjne nie będą mogły odstąpić. Uważam, że w sytuacjach wskazanych na str. 13 uzasadnienia uchwały, kiedy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania będą wnoszone po kilkunastu, czy nawet kilkudziesięciu latach, zadaniem sądu orzekającego w konkretnej sprawie powinna być ocena, czy fakt skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po tak długim okresie, stanowi nadużycie tego prawa. Na pewno z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdzie strona w trakcie postępowania administracyjnego w sposób wzorcowy korzystała z uprawnień wynikających z przepisów prawa, a następnie wskutek podjętej uchwały utraciła prawo do sądu zagwarantowane przepisami Konstytucji.

Abstrahując od przedstawionej wyżej argumentacji, zwracam też uwagę, że tezy zawarte w sentencjach uchwał mają w istocie formę odpowiedzi na pytania prawne zawarte we wnioskach lub postanowieniach. Odpowiedzi te są zaś rezultatem toku rozumowania, który znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach uchwał. Dlatego w judykaturze podkreśla się, że nie ma wiążącego charakteru tylko ta część uzasadnienia uchwały, która nie ma bezpośredniego związku ze stanowiskiem przyjętym w uchwale (zob. np. postanowienie NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. II OW 39/19, wyroki NSA: z 27 listopada 2018 r. sygn. I FSK 1763/18, z 20 września 2011 r. sygn. akt II FSK 627/10, z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 771/16 i z 6 marca 2013 r. sygn. akt I FSK 1786/12; A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". System Informacji Prawnej LEX 2019 r., uwaga nr 4 do art. 269).

Wziąwszy powyższe pod uwagę wyrażam obawę, że zestawienie rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego zawartego w sentencji kontestowanej uchwały z jej uzasadnieniem wzbudzi uzasadnione, moim zdaniem, wątpliwości, co do tego, co skład siedmiu sędziów rozumie przez "przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu (...) skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.".

Z jednej strony, w uzasadnieniu uchwały (str. 7) zawarto stwierdzenie, że "przedstawiona w pytaniu składu orzekającego wątpliwość dotyczy różnego rozumienia przepisu art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania". Zdaje się to wskazywać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów "identyfikuje" przedstawione zagadnienie prawne, jako dotyczące dopuszczalności orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uwzględnienia skargi), a nie dopuszczalności skargi. W dalszej części uzasadnienia (str. 13) Sąd potwierdza tak określony zakres analizowanego problemu, stwierdzając że "rozważania powyższe prowadzą do rozstrzygnięcia zasadniczej i objętej pytaniem prawnym kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) P.p.s.a. w sytuacji wniesienia jej po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji ostatecznej".

Z drugiej strony, w innym fragmencie uzasadnienia kontestowanej uchwały (str. 14) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, odwołując się do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdza, że "(...) treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone (...)". W tym przypadku Sąd nie mówi już zatem o dopuszczalności uwzględnienia skargi (orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), lecz o niedopuszczalności merytorycznego orzekania "w ogóle", przez co należy rozumieć zarówno uwzględnienie skargi, jak i jej oddalenie. Podobną tezą (niedopuszczalnością merytorycznego rozstrzygania skargi na bezczynność w razie jej wniesienia po zakończeniu sprawy) Sąd poprzedza (str. 14) wnioskowanie odnoszące się do brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a. sprzed nowelizacji dokonanej w kwietniu 2015 r. Analogicznym sformułowaniem Sąd posługuje się też konstatując, że (str. 15) "pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności".

Na stronie 17 uzasadnienia uchwały, nie odwołując się wprawdzie do art. 58 P.p.s.a., Sąd wprost stwierdza natomiast, że "(...) za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego".

Co więcej, na stronie 12 uzasadnienia, Sąd "łączy" wywiedziony przezeń przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z wykładnią art. 53 § 2b P.p.s.a. Stwierdza mianowicie, że przedmiot ten "(...) ma zasadnicze znaczenie dla wykładni wskazanego (przyp. aut.) przepisu, stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego termin jej wniesienia do sądu". Z przedstawionej następnie argumentacji zdaje się wynikać, że z chwilą zakończenia postępowania i wydania ostatecznej decyzji przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia, tj. bezczynność lub przewlekłość postępowania, co jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a) (zob. np. postanowienia NSA z 7 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 462/10 i z 10 lipca 2014 r. sygn. II OSK 1798/14). Z drugiej strony, odniesienie się przez Sąd do art. 53 § 2b P.p.s.a. i wykładnia tego przepisu dokonana z uwzględnieniem ustalonego przez Sąd przedmiotu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, która doprowadziła do określenia przedziału czasowego, w którym można wnieść skargę kasacyjną, nie pozwala wykluczyć, że zdaniem składu siedmiu sędziów skarga wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Nie mogę zaakceptować tak skonstruowanego uzasadnienia kontestowanej uchwały. Zestawienie bowiem jej rozstrzygnięcia z niejednoznaczną argumentacją powołaną w uzasadnieniu, wywoła, moim zdaniem, poważne wątpliwości, z którymi będą musiały się zmierzyć sądy administracyjne rozpoznające sprawy ze skarg na bezczynność, wniesionych po zakończeniu postępowania administracyjnego, co do tego, czy stwierdzona przez skład siedmiu sędziów "przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a." oznacza niedopuszczalność uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a co za tym idzie konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a., czy przeszkoda ta została przez Sąd zrównana z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a może z wniesieniem jej po terminie (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W efekcie, nie dość klarowane uzasadnienie uchwały może doprowadzić do skutków zasadniczo odmiennych od funkcji, jaką powinna spełniać ta forma "wypowiedzi" Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Przeszkoda", którą stwierdzono w rozstrzygnięciu uchwały, może bowiem być uznawana w przyszłym orzecznictwie, jako podstawa wydania dwóch różnych form orzeczenia: postanowienia (art. 58 § 1 pkt 2 lub 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a.) albo wyroku (art. 132 w zw. z art. 151 P.p.s.a.). Orzeczenia (wyroki) licznie przywołane w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r. sygn. II OSK 1117/19, którym przedstawiono zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia, zdają się wskazywać, że ta kwestia nie budzi aktualnie wątpliwości w orzecznictwie.

Z powyższych względów:

1. nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zaskarżonej uchwały oraz argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu, która doprowadziła do wniosku, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.";

2. uważam, że zróżnicowanie okoliczności faktycznych i prawnych spraw, w których skargi na bezczynność (także na przewlekłe prowadzenie postępowania) wniesiono po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji nie pozawalają na rozstrzygnięcie analizowanego zagadnienia prawnego w formie ogólnej reguły interpretacyjnej, a co za tym idzie

3. uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów powinien był na podstawie art. 187 § 3 P.p.s.a. przejąć do rozpoznania sprawę, w której przedstawiono zagadnienie prawne;

4. niezależnie od powyższego, nie akceptuję uzasadnienia uchwały w zakresie, w jakim nasuwa ono wątpliwości co do tego, co należy rozumieć przez "przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu (...) skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.".