II NSNc 349/23
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 9 kwietnia 2025 r.
SSN Marek Dobrowolski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Janusz Niczyporuk
Radosław Tomasz Jeż (ławnik Sądu Najwyższego)
w sprawie z odwołania K. S. i D. S.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie
o podstawę wymiaru składek,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 9 kwietnia 2025 r.
skargi nadzwyczajnej wniesionej przez Rzecznika Małych i Średnich
Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 11 stycznia 2022 r.,
sygn. III AUa 331/21:
odracza rozpoznanie sprawy przedstawiając składowi siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego następujące zagadnienie prawne:
"Czy w świetle przepisów art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 83 ust. 1
pkt 1 i 3 w zw. z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust.
1 i 2 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024,
poz. 497 ze zm.) organ rentowy jest uprawniony do
weryfikowania i następczego modyfikowania kwoty
zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą
działalność, jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie
społeczne?".
II NSNc 349/23
2
UZASADNIENIE
Pismem z 12 maja 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców
(dalej także jako: „Skarżący” lub „Rzecznik”) wywiódł skargę nadzwyczajną
od prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 11 stycznia 2022 r.,
sygn. III AUa 331/21, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie Sądu Apelacyjnego
w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia
8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 622; dalej jako:
„ustawa o SN”) Rzecznik:
1. zarzucił, że w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię
tj. art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 1009 ze zm. dalej jako:
„ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych”, „ustawa systemowa”), a także
błędną wykładnię norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c,
art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy
systemowej polegającą na: a) bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej,
b) na nieprzedstawieniu odpowiedniej metody interpretacji, c) zastosowaniu
wykładni contra legem zawierającej element nowości normatywnej, d) naruszeniu
reguł preferencji, tj.: zasady interpretacji na korzyść podmiotu zobowiązanego
w prawie daninowym poprzez wykładnię rozszerzającą przepisów uprawniających
i wykładnię zawężającą przepisów zobowiązujących – in dubio pro tributario, w tym
zakazu stosowania analogii do zwiększenia obowiązków daninowych,
e) bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych
oznacza identyczne kompetencje Zakładu do kwestionowania podstaw wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne, w odniesieniu do zupełnie różnych grup
ubezpieczonych (pracowników, osób współpracujących i przedsiębiorców), pomimo
odmiennych regulacji prawnych dotyczących tych grup ubezpieczonych,
odmiennych cech istotnych (relewantnych), co skutkowało przyjęciem, iż Zakład
Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: „ZUS”, „Zakład”, „organ rentowy”,
„organ”), uprawniony jest do kontrolowania, kwestionowania, a także obniżenia
II NSNc 349/23
3
zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru składek
na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe, wypadkowe
i dobrowolne chorobowe w sytuacji, gdy w ocenie Zakładu działania przedsiębiorcy
mają charakter manipulacyjny i zmierzają do uzyskania wyższych świadczeń
w związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej wysokości,
przed okresem zamierzonego skorzystania ze świadczeń, podczas gdy art. 18
ust. 8 i art. 20 ust. 1-3 ustawy systemowej klarownie stanowią, iż ryczałtowo
określona przez prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą podstawa
wymiaru ww. składek w granicach w nich wskazanych ma charakter kwoty
deklarowanej, zatem nie można mówić o jej manipulacyjnym charakterze
w pejoratywnym rozumieniu, nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę
ani osobę z nią współpracującą przychód ani strata, ani intencje stron, ani historia
działalności, ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
norma prawna wyrażona w tych przepisach ma charakter normy imperatywnej,
w konsekwencji jej zastosowanie nie może być zmieniane ani wolą stron,
ani Sądów, ani organów, w tym Zakładu, a wskazane normy kompetencyjne
dotyczące organu w żaden sposób nie umożliwiają organowi ani Sądowi
kwestionowania zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru
ww. składek;
2. rażące naruszenie prawa, tj. 58 § 2 i 3 k.c. poprzez jego niewłaściwe
zastosowanie i uznanie, że zadeklarowanie kwoty podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenie społeczne na maksymalnym wyznaczonym przez ustawę
poziomie jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i w związku z tym
nieważne, podczas gdy nie jest dopuszczalne zastosowanie w stosunkach
ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego i ocenianie deklaracji
podstawy wymiaru składek w oparciu o te przepisy, ponieważ deklaracja ta nie jest
czynnością prawną kreującą stosunek cywilnoprawny, przepisy prawa ubezpieczeń
społecznych mają charakter przepisów prawa publicznego i nie zawierają odesłania
do przepisów prawa cywilnego;
3. naruszenie zasady oraz wolności i praw człowieka i obywatela
określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako: „Konstytucja RP”)
II NSNc 349/23
4
tj.: zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP,
zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, konstytucyjnego prawa
podmiotowego do zabezpieczenia społecznego, a także zasady wzajemności
świadczeń z ubezpieczeń społecznych wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji
RP w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pewności
prawa i ochrony praw nabytych, zasady wyłączności ustawowej prawa daninowego,
zasady określoności regulacji daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa
i stanowionego przez nie prawa poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną
jego wykładnię tj. art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, a także
norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 1
pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej
polegającą na bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej,
na nieprzedstawieniu metody interpretacji, zastosowanie wykładni contra legem
zawierającej element nowości normatywnej, przy jednoczesnym naruszeniu reguł
preferencji;
W oparciu o powyższe zarzuty – rozwinięte w uzasadnieniu skargi
nadzwyczajnej Rzecznik, na podstawie art. 91 § 1 ustawy o SN, wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i orzeczenie co do istoty
sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu w Szczecinie. Skarżący przedstawił w swym środku zaskarżenia
dotychczasowy przebieg postępowania.
Decyzją z 30 września 2019 r., znak pisma: [.] ZUS oddział w Szczecinie
Inspektorat w G. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1
ustawy systemowej w zw. z art. 58 § 3 k.c. obniżył podstawę wymiaru składek K. S.
(dalej jako: „ubezpieczona”) z tytułu współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej
działalności gospodarczej za październik 2013 r. do kwoty [.] zł i listopad 2013 r. do
kwoty [.] zł. W uzasadnieniu Zakład wskazał, że nie kwestionuje zasadności
zgłoszenia ubezpieczonej do ubezpieczenia społecznego z tytułu współpracy
przy prowadzeniu działalności gospodarczej płatnika składek. Jednocześnie organ
podniósł, iż zadeklarowana przez D. S. (dalej jako: „przedsiębiorca”) podstawa
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w październiku 2013 r. i listopadzie
2013 r. w kwocie [.] zł zagwarantowała ubezpieczonej prawo do świadczeń z
II NSNc 349/23
5
ubezpieczenia chorobowego ustalonych wyłącznie od tych podstaw, skutkiem
czego ubezpieczona za okres od 31 grudnia 2013 r. do 31 maja 2019 r. pobrała
zasiłki macierzyńskie, chorobowe i opiekuńcze na kwotę ponad [.] zł. Zdaniem
organu rentowego wysokość należnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego
powinna uwzględniać nie tylko zasadę ich solidarnej proporcjonalności do
wysokości opłacanych składek, ale także zasadę niedyskryminacji innych
ubezpieczonych. ZUS wskazał, iż może korygować deklaracje zawyżonej podstawy
wymiaru składek bez względu na tytuł ubezpieczenia.
Zarówno ubezpieczona, jak i przedsiębiorca złożyli odwołanie od powyższej
decyzji ZUS.
Wyrokiem z 20 maja 2021 r. VI U 2498/19 Sąd Okręgowy w Szczecinie
(dalej jako: „Sąd I instancji”) oddalił odwołania przedsiębiorcy oraz ubezpieczonej.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że ubezpieczona prowadziła działalność
gospodarczą pod firmą F. w okresie od 1 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2011 r., w
ramach tej działalności świadczyła usługi fotograficzne. Mimo formalnego
wyrejestrowania działalności gospodarczej była ona prowadzona przez
ubezpieczoną. W dniu [.] 2011 r. wymienieni zawarli związek małżeński. Od [.] 2013
r. przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą pod firmą F.. przedmiotem
której jest działalność fotograficzna. Przedsiębiorca w latach 2013 – 2019 rozliczał
się w formie karty podatkowej. Z dniem 1 października 2013 r. dokonał on
zgłoszenia swojej żony do ubezpieczeń społecznych jako osoby współpracującej.
Sąd Okręgowy podniósł, iż nie budzi wątpliwości, iż ubezpieczona faktycznie
współpracowała z mężem przy prowadzeniu działalności gospodarczej.
Okoliczności tej nie kwestionował również organ rentowy, który poddał
w wątpliwość jedynie wysokość zadeklarowanej podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenia społeczne za październik 2013 r. i listopad 2013 r.
W ocenie Sądu I instancji z uwagi na fakt, iż ubezpieczona wykazywała chęć
minimalizacji obciążeń publicznoprawnych, zarówno składkowych,
jak i podatkowych (tj. m. in. pracowała na rzecz przedsiębiorcy, zanim została
zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako osoba współpracująca, zgłoszenie to
zostało dokonane w trakcie ciąży ubezpieczonej) należy dokonać oceny działań
w postaci zadeklarowania maksymalnej podstawy wymiaru składek
II NSNc 349/23
6
na ubezpieczenia społeczne za ww. okres pod kątem intencjonalnego zamiaru
obejścia lub nadużycia norm prawa materialnego wyłącznie w celu nabycia prawa
do nienależnych lub co najmniej zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia
społecznego. Nie można bowiem – zdaniem Sądu I instancji – zapewniać ochrony
prawnej działaniom zmierzającym do uzyskania zawyżonych świadczeń w związku
z manipulacyjnymi deklaracjami i krótkookresowym opłacaniem składek.
Takie działania w ocenie Sądu Okręgowego pozostają w sprzeczności z zasadami
równego traktowania wszystkich ubezpieczonych.
Apelację od wyroku Sądu I instancji złożyli wspólnie poprzez swojego
pełnomocnika ubezpieczona i przedsiębiorca.
Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., III AUa 331/21 Sąd Apelacyjny w Szczecinie
oddalił powyższą apelację. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał,
iż w całości podziela ustalenia i rozważania Sądu Okręgowego. W szczególności
według Sądu Apelacyjnego z zasady powszechności, przymusowości
i automatyzmu prawnego wynika, że obowiązkowy zakres podmiotowy ubezpieczeń
społecznych obejmuje wszystkie osoby aktywne zawodowo, a nawet nieaktywne
automatycznie, bez względu na ich wolę z chwilą powstania tytułu
do ubezpieczenia społecznego. Przedstawił również interpretację zasady
solidarności. Wskazał także, że przyznaje rację apelującym, iż dążenie
do zagwarantowania ochrony zapewnionej pracowniczym ubezpieczeniom
społecznym nie może być z definicji uznane za zmierzające do dokonania
czynności sprzecznej z prawem albo mającej na celu obejście prawa, jednak tego
rodzaju działanie nie może mieć charakteru pozaprawnego. Zdaniem Sądu
działania przedsiębiorcy i ubezpieczonej polegały na dążeniu do zagwarantowania
indywidualnej ochrony uzasadnionej jedynie z osobistego, a nie społecznego
punktu widzenia, gdy tymczasem w ocenie Sądu ustalenie wysokości składek
odprowadzanych przez osobę współpracującą w prowadzeniu działalności
gospodarczej nieadekwatnego do jej sytuacji finansowej obciąża bezzasadnie
fundusz ubezpieczeń społecznych, z którego korzysta większość społeczeństwa,
a zatem w ustalonych okolicznościach jest sprzeczne z interesem publicznym,
co jest rozumiane jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
II NSNc 349/23
7
W ocenie Sądu Apelacyjnego jakkolwiek przedsiębiorca samodzielnie
decyduje, w jakiej wysokości będzie opłacać z własnych środków składki, jeśli tylko
mieszczą się w ustawowych limitach, swoboda ta powinna podlegać szczególnie
wnikliwej analizie, gdy składki są odprowadzone za znikomy okres oficjalnej
współpracy, po czym wypłatę świadczeń w całości przejmuje Zakład.
Zdaniem Sądu II instancji organ rentowy ma prawo w toku postępowania
kontrolnego weryfikować twierdzenia ubezpieczonej i przedłożone dowody
oraz sprawdzać zasadność wysokości zadeklarowanych podstaw wymiaru składek,
w tym racjonalności ekonomicznej ponoszenia wydatków w określonej wysokości
i gwarantowanych na ten cel środków, z jednoczesnym zabezpieczeniem środków
na dalsze prowadzenie działalności. Sąd Apelacyjny powołał się na wyrok
Sądu Najwyższego z 5 września 2018 r., I UK 208/17, w którym to wskazano,
że wprawdzie przepisy prawa ubezpieczeń społecznych nie zawierają regulacji
prawnej o dopuszczalności stosowania przepisów prawa cywilnego do spornej
oceny potencjalnej nieważności lub pozorności czynności prawnej, polegającej
na uruchomieniu i prowadzeniu spornej działalności, ale nie wyklucza to tej metody
weryfikacji spornego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym, który został
wykreowany z ewidentnym zamiarem pobierania nienależnych lub oczywiście
zawyżonych świadczeń, w ramach koniecznej weryfikacji imperatywnych
przesłanek wymaganych do zastosowania konkretnych spornych norm
materialnego prawa ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza gdy okoliczności sprawy
mogą wskazywać na intencjonalny zamiar obejścia prawa lub nadużycia norm
prawa materialnego.
Sąd Apelacyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, iż właśnie w imię równego
traktowania podmiotów uczestniczących w systemie ubezpieczeń społecznych,
za nieuprawnione należy uznać wykorzystywanie przez ubezpieczoną
i przedsiębiorcę możliwości krótkotrwałego regulowania podwyższonych składek
w celu długotrwałego drenowania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
przez pobieranie świadczeń w nieuzasadnionej wysokości. Sąd za nieadekwatne
uznał także sugerowanie w apelacji, iż wymienieni są dyskryminowani na tle innych
podmiotów. Jego zdaniem fakt uzyskania przez kogoś korzyści z bezprawnego
II NSNc 349/23
8
działania, nie oznacza, że w imię konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec
prawa, innym podmiotom też należy stworzyć taką możliwość.
Wobec powyższego, przedsiębiorca zwrócił się do Rzecznika z prośbą
o interwencję w przedmiotowej sprawie poprzez rozważenie zasadności wniesienia
skargi nadzwyczajnej.
Pismem z 3 stycznia 2024 r. Rzecznik uzupełnił podstawę skargi
nadzwyczajnej, wskazując, że wystąpił ze skargą w oparciu o art. 89 § 1 in principio
ustawy o SN z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności z zasadą
demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości
społecznej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 82 § 1 u.SN, jeżeli Sąd Najwyższy, rozpoznając kasację
lub inny środek odwoławczy, poweźmie poważne wątpliwości co do wykładni
przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia, może odroczyć
rozpoznanie sprawy i przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi
siedmiu sędziów tego sądu. Z treści powyższego przepisu wynika, że skarga
nadzwyczajna jest środkiem odwoławczym w szerokim znaczeniu tego słowa,
co uzasadnia jego zastosowanie do orzekania w przedmiocie tego środka.
Sformułowane w sentencji postanowienia zagadnienie prawne pojawiło się
na tle wątpliwości co do wykładni szeregu przepisów ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. 2024, poz. 497
ze zm.; dalej: „u.s.u.s.” lub „ustawa systemowa”). Istota sporu sprowadza się
do ustalenia, czy organ rentowy jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne, gdy zadeklarowana podstawa zasadniczo
nie ma odzwierciedlenia w przychodach ubezpieczonego.
Zgodnie z art. 2a ust. 1 u.s.u.s., ustawa stoi na gruncie równego traktowania
wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne,
narodowość, stan cywilny oraz stan rodzinny. Zasada równego traktowania dotyczy
w szczególności: 1) warunków objęcia systemem ubezpieczeń społecznych;
2) obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne;
II NSNc 349/23
9
3) obliczania wysokości świadczeń; 4) okresu wypłaty świadczeń i zachowania
prawa do świadczeń (art. 2a ust. 2 u.s.u.s.).
Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 i 5a u.s.u.s. (chodzi głównie
o osoby prowadzące działalność pozarolniczą), stanowi zadeklarowana kwota,
nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy
wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 u.s.u.s. na dany rok
kalendarzowy. Składka w nowej wysokości obowiązuje od dnia 1 stycznia do dnia
31 grudnia danego roku (art. 18 ust. 8 u.s.u.s.). Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy
systemowej, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe
oraz ubezpieczenie wypadkowe stanowi zasadniczo podstawa wymiaru składek
na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenia rentowe, przy czym podstawa
wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe osób, które ubezpieczeniu
chorobowemu podlegają dobrowolnie, nie może przekraczać miesięcznie 250%
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 19 ust. 10
(art. 20 ust. 3 u.s.u.s.).
Jeżeli Zakład zakwestionuje i zmieni informacje przekazane przez płatnika
składek, zawiadamia o tym ubezpieczonego i płatnika składek. Jeżeli w terminie
określonym w art. 19 ust. 11 u.s.u.s. osoba ubezpieczona i płatnik składek nie złożą
wniosku o zmianę stanowiska Zakładu, informacje uznane przez Zakład traktuje się
jako prawdziwe. W razie złożenia takiego wniosku, Zakład po przeprowadzeniu
postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję (art. 41 ust. 3 u.s.u.s.).
W myśl art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy systemowej, do zakresu działania
Zakładu należy między innymi realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych,
a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne,
ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy,
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zakład wydaje decyzje
w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru
składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek
(art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.). Na mocy art. 86 ust. 1 u.s.u.s., kontrolę wykonywania
zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek
II NSNc 349/23
10
przeprowadzają inspektorzy kontroli Zakładu. Kontrola może obejmować
w szczególności prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania
składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład
(art. 86 ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej).
Na kanwie stosowania powyższych regulacji ukształtował się problem
społeczny, polegający na praktyce deklarowania przez ubezpieczonych
prowadzących działalność pozarolniczą maksymalnej wysokości podstawy
obliczania składek i to w okresie tuż przed momentem ziszczenia się bardzo
prawdopodobnego w danych okolicznościach ryzyka socjalnego, np. skierowaniem
na dłuższe zwolnienie lekarskie czy zajściem w ciążę. Stany faktyczne
poszczególnych spraw są w tym zakresie wyraźnie powtarzalne i co do zasady
identyczne z realiami niniejszej sprawy. Przykładowo, w sprawie zakończonej
wyrokiem Sądu Najwyższego z 15 czerwca 2023 r., II NSNc 197/23, podano
następujący stan sprawy: „za wrzesień 2015 r. ubezpieczona zadeklarowała
podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w możliwie maksymalnej
wysokości, tj. 250% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia, a następnie
wystąpiła z roszczeniem o świadczenia z ubezpieczenia społecznego, w tym
z tytułu: zasiłku chorobowego, zasiłku opiekuńczego i zasiłku macierzyńskiego.
Ze względu na przerwy pomiędzy poszczególnymi okresami niezdolności do pracy
z powodu choroby krótsze niż trzy miesiące, od 2015 r. podstawę wymiaru
świadczeń stanowiła zadeklarowana możliwie najwyższa podstawa wymiaru
składek z września 2015 r., co skutkowało pobraniem przez ubezpieczoną
świadczeń z ubezpieczenia chorobowego w łącznej wysokości 292 887,49 zł
przy opłaconych składkach na ubezpieczanie chorobowe za wrzesień 2015 r.
w wysokości 242,49 zł. Ubezpieczona za październik 2015 r., a także
po zakończeniu pobierania zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego,
świadczenia rehabilitacyjnego nie wróciła do opłacania składek od wysokich
podstaw (…)”.
W szeregu spraw o podobny stanach faktycznych ZUS wydawał decyzje,
w których – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2a ust. 1 i ust. 2
pkt 1-4, art. 18 ust. 8, 9 i 10 oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1
pkt 1 lit. a, art. 68 ust. 1 pkt 1c u.s.u.s. – ustalał podstawę wymiaru składek
II NSNc 349/23
11
na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe i wypadkowe
oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe ubezpieczonym na poziomie znacznie
niższym niż zadeklarowany. Jednocześnie organ rentowy nie kwestionował
prowadzenia działalności gospodarczej w takich przypadkach. Prowadziło to
do inicjowania licznych sporów sądowych i rozbieżności orzecznictwa.
W zakresie omawianego problemu w judykaturze Sądu Najwyższego
zaznaczyły się dwa skrajnie odmienne kierunki orzecznicze. W ramach stanowiska
pierwszego, które z perspektywy ubezpieczonego nazwać możemy „liberalnym”,
organ rentowy nie ma kompetencji do weryfikowania kwoty zadeklarowanej,
jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Podlegający
ubezpieczeniu działa tu więc swobodne, a ZUS nie może kontrolować jego
samodzielnej decyzji. Z kolei w myśl poglądu „rygorystycznego”, organ rentowy
zasadniczo może zakwestionować określoną podstawę wymiaru składek
ubezpieczonego. Innymi słowy, ZUS może dokonać władczej ingerencji w kwotę
oznaczoną przez osobę partycypującą w systemie ubezpieczeń społecznych.
Pierwsze, „liberalne” stanowisko czerpie w dużej mierze z treści uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izby Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10. W sentencji
uchwały wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony
do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą
działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne,
jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą systemową.
W uzasadnieniu uchwały powołano przede wszystkim argument, że organ
rentowy nie posiada podstawy prawnej do dokonywana weryfikacji deklarowanej
przez ubezpieczonego kwoty, jako podstawy wymiaru składek. Podniesiono,
że po stronie osoby prowadzącej pozarolniczą działalność istnieje uprawnienie
do zadeklarowania w granicach zakreślonych ustawą dowolnej kwoty,
jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób,
w jaki realizuje to uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę sferę
jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma wyraźne
umocowanie w przepisach. Kompetencji ZUS do dokonywania ocen w zakresie
sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można się zatem
II NSNc 349/23
12
ani domyślać, ani wywodzić ich wyłącznie z ogólnych zasad obowiązującego
systemu ubezpieczeń społecznych.
Sąd Najwyższego w składzie siedmiu sędziów przeprowadził szerszy wywód
na temat relacji prawa ubezpieczeń społecznych do prawa cywilnego.
Przyjął pogląd, że stosunków ubezpieczenia społecznego nie da się zakwalifikować
do stosunków zobowiązaniowych, nie można tu bowiem mówić,
tak jak w przypadku cywilnoprawnych zobowiązań wzajemnych, o ścisłej
współzależności (synallagmatyczności) składki i świadczenia. Doprowadziło to
Sąd Najwyższy do wniosku, że do stosunku ubezpieczenia społecznego nie stosuje
się przepisów prawa cywilnego, wobec czego kwestionowanie przez ZUS
zadeklarowanej w granicach przewidzianych ustawą przez osobę prowadzącą
pozarolniczą działalność podstawy wymiaru składek z powołaniem się na art. 58
czy art. 5 k.c. nie jest możliwe. Co więcej, uprawnień organu rentowego do takiego
zachowania nie można doszukiwać się również w powołanych w pkt. 3 niniejszego
wniosku przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, tj. art. 83 ust. 1 i 2 w związku
z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 ustawy systemowej.
Wreszcie w uchwale II UZP 1/10 stwierdzono, że kompetencji
weryfikacyjnych ZUS nie można wyprowadzić z zasady równego traktowania
ubezpieczonych (art. 2a u.s.u.s.), ponieważ: po pierwsze, stanowi ona
o niedopuszczalności różnicowania sytuacji ubezpieczonych z uwagi na takie
negatywne kryteria, które nie występują w ramach rozważanego problemu, tj. płeć,
stan cywilny i stan rodzinny, po drugie, na jej naruszenie, stosownie do treści ust. 3
art. 2a ustawy systemowej, może się powołać ubezpieczony, który uważa,
że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania, nie zaś organ
ubezpieczeń społecznych zmierzający do obniżenia wysokości świadczeń
przysługujących z ubezpieczenia chorobowego, po trzecie, poszanowanie zasady
równego traktowania polega na przyznaniu osobom należącym do grupy gorzej
traktowanej tych samych korzyści, jakie przysługują osobom uprzywilejowanym,
a nie na odbieraniu korzyści tym ostatnim.
Sąd Najwyższy w wielu swych orzeczeniach odwoływał się do uchwały
II UZP 1/10 i do poszczególnych, zawartych w niej rozważań. Dotyczy to tak
Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (poprzednio Izby Pracy,
II NSNc 349/23
13
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych; z wielu: wyroki z 24 października
2017 r., I UK 220/17 oraz z 10 maja 2017 r., I UK 184/16), jak i Izby Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Na kanwie rozpatrywania skarg
nadzwyczajnych wnoszonych przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców
(dalej: „Rzecznik”) w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych ukształtował
się dominujący kierunek orzeczniczy uwzględniający pogląd „liberalny” i szeroko
czerpiący z uchwały II UZP 1/10. Przykładowo w wyroku z 14 marca 2024 r.,
II NSNc 324/23, Sąd Najwyższy wskazał, że zaskarżone orzeczenie
Sądu Apelacyjnego wydane zostało wbrew treści uchwały II UZP 1/10,
która zachowuje pełną aktualność. Podkreślono, że przedmiotem stosunków
ubezpieczenia są prawa i obowiązki ubezpieczonego oraz instytucji
ubezpieczeniowej dotyczące składek oraz ochrony ubezpieczeniowej.
Cechą charakterystyczną wskazanych więzi prawnych jest występowanie
szczególnego rodzaju zależności polegającej na tym, że objęcie ochroną
ubezpieczeniową wiąże się z powstaniem obowiązku opłacania składek.
Zależność ta nie przybiera jednak w ubezpieczeniu społecznym znamion
wzajemności (ekwiwalentności) w znaczeniu przyjętym w prawie cywilnym.
Oba elementy stosunku ubezpieczenia (składka ubezpieczeniowa oraz ochrona
ubezpieczeniowa) nie są równoważne (wymienialne), bowiem zasada
ekwiwalentności świadczeń jest w tym stosunku modyfikowana przez zasadę
solidarności społecznej.
W innym orzeczeniu wydanym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
publicznych (wyrok z 19 kwietnia 2023 r., II NSNc 171/23), Sąd Najwyższy
skonfrontował stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku sądu powszechnego
z uchwałą II UZP 1/10 i podniósł, że wykładnia językowa art. 18 ust. 8 ustawy
systemowej nie budzi wątpliwości. Sąd Najwyższy stwierdził, że przychyla się
do poglądu, że ZUS nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej
przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych
w u.s.u.s.
Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23,
podniesiono ponadto, że jednoznaczność wyrażonej w art. 18 ust. 8 u.s.u.s. normy
II NSNc 349/23
14
prawnej, a zatem możliwość jej rekonstrukcji w oparciu o językowe reguły wykładni,
stoi na przeszkodzie sięgania do innych sposobów interpretacji prawa.
Krytyce poddano stanowisko sądów powszechnych w sprawie, w ramach którego –
pomimo uzyskania jednoznacznego rezultatu wykładni art. 18 ust. 8 u.s.u.s.
w oparciu o reguły językowe – sądy postanowiły od niego odstąpić
i zrekonstruować normę prawną w oparciu o reguły funkcjonalne.
W ostatnich latach w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Sądu Najwyższego zaczął dominować pogląd „restrykcyjny”, przyznający organowi
rentowemu szerokie uprawnienia weryfikacyjne (kontrolne) zgłoszonej podstawy
wymiaru składek oraz rekonstruujący te kompetencje w oparciu o ogólne zasady
prawa ubezpieczeń społecznych oraz funkcje ZUS. W wyroku z 5 września 2018 r.,
I UK 208/17, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że organ rentowy
jest uprawniony do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek
z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym dla zapobieżenia
nabywania nienależnych lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego,
jeżeli okoliczności sprawy wskazują na intencjonalny lub manipulacyjny zamiar
uzyskania takich świadczeń w sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający
do obejścia ustawy i zasad systemowych.
Swoistym ukoronowaniem zapatrywania restrykcyjnego stało się wydanie
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izby Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych z 29 listopada 2023 r., III UZP 3/23, w której wskazano, że organ
rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego,
nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym, jest uprawniony
do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w sytuacji,
gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony deklaruje
podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, której wysokość
nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 83
ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2
w związku z art. 2a ustawy systemowej). Uchwale nadano moc zasady prawnej.
W uzasadnieniu powyższego judykatu wskazano m.in., że swoboda
określania podstawy wymiaru składek nie może oznaczać dowolności.
Założeniem demokratycznego państwa prawnego powinna być dyrektywa,
II NSNc 349/23
15
że korzystanie z prawa i kompetencji powinno odbywać się w dobrej wierze,
z poszanowaniem aksjologii i zasad prawnych. Uznanie dopuszczalności kontroli
i weryfikacji zadeklarowanej podstawy wymiaru składek na dobrowolne
ubezpieczenie chorobowe znajduje swoje wsparcie w zasadach prawa ubezpieczeń
społecznych, zwłaszcza w zasadzie solidarności (wspólnoty ryzyka).
Podzielono wyrażony w doktrynie pogląd o normatywnym, dyrektywnym
charakterze tej zasady. Dalej wskazano na istotną rolę ZUS, jako wykonawcy
ubezpieczeń społecznych. Uprawnienia organu rentowego nie są oparte
na zamkniętej egzemplifikacji, co prowadzi do stwierdzenia, że kontrola danej
sytuacji nie musi być ściśle określona w ustawie. Łączne, literalne odczytanie
szeregu przepisów ustawy systemowej (powołano jej: art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c,
art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2), bez potrzeby odwoływania się
do pozostałych metod interpretacyjnych, pozwala na wywiedzenie z nich normy
kompetencyjnej ZUS do kontroli zadeklarowanej przez ubezpieczonego wysokości
podstawy wymiaru składki ubezpieczeniowej oraz jej weryfikacji, przy czym
rozumowanie takie nie nosi cech ani wykładni rozszerzającej, ani domniemywania
ww. kompetencji. Ostatecznie podkreślono, że obecna uchwała, w istocie inna
niż uchwała II UZP 1/10, będzie miała tę wartość, że organ rentowy nie będzie
podejmował decyzji radykalnie skrajnych, czyli zamiast miarkować wysokość
podstawy wymiaru składek, to decydował o braku działalności gospodarczej
albo o akceptacji dla tego tytułu ubezpieczenia z wątpliwą, bardzo wysoką
podstawą wymiaru składek.
Sąd Najwyższy – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w swym
najnowszym orzecznictwie odwołuje się do uchwały III UZP 3/23,
wskazując przy tym, że jest związany wyrażonym w niej poglądem
(wyroki: z 17 kwietnia 2024 r., III USKP 22/23 oraz z 14 lutego 2024 r.,
III USKP 5/23). Na marginesie jedynie należy wskazać, że uchwała ta
przy jej podjęciu spotkała się z aż trzema zdaniami odrębnymi składu orzekającego,
które wyraźnie kontestowały zarówno jej treść, jak i wskazaną w uzasadnieniu
argumentację (zob. zdanie odrębne SSN Piotra Prusinowskiego,
SSN Romualdy Spyt i SSN Macieja Pacudy do uchwały Sądu Najwyższego
z 29 listopada 2023 r., w sprawie III UZP 3/23).
II NSNc 349/23
16
Przedstawione powyżej uwagi, w ocenie składu orzekającego w niniejszej
sprawie, dostatecznie przesądzają o zaistnieniu poważnej rozbieżności w wykładni
przepisów prawa występującej w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uzupełnieniu
powyższych stanowisk rozważaniom poddać należy jeszcze trzy istotne
zagadnienia.
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na zasadniczą funkcję i konstytucyjne
uwarunkowania prawa ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 67 ust. 1
Konstytucji RP, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie
niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu
wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
Dodatkowo odnotować warto treść – pomijanego dotąd przez Sąd Najwyższy
w rozważaniach nad omawianym zagadnieniem prawnym – art. 71 ustawy
zasadniczej. W myśl tej regulacji, państwo w swojej polityce społecznej
i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji
materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo
do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (ust. 1); matka
przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych,
której zakres określa ustawa (ust. 2). Ten ostatni przepis jawi się jako szczególnie
istotny, albowiem w wielu stanach faktycznych (pkt 4 niniejszego wniosku),
deklarowanie wysokiej podstawy wymiaru składek dokonywane jest przez kobiety,
które planują zajść w ciążę lub w chwili składania deklaracji – są już w ciąży.
W piśmiennictwie dostrzega się wyraźny związek pomiędzy przywołanymi
regulacjami (art. 67 i art. 71 Konstytucji RP; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne.
Zarys wykładu, Warszawa 2018, s. 134).
System ubezpieczeń społecznych pełni bezsprzecznie rolę gwarancyjną
dla obywateli płacących składki. Pojęcie zabezpieczenia społecznego
jest pojmowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednolicie, jako system
urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb
obywateli, którzy utracili zdolność do pracy lub doznali ograniczenia tej zdolności
albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny (m.in. orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 1996 r., K 7/95 oraz jego wyroki:
z 7 września 2004 r., SK 30/03 i z 15 kwietnia 2008 r., P 9/06). Jedną z przyczyn
II NSNc 349/23
17
niezdolności do pracy może być choroba, w wyniku której osoba stała się niezdolna
do pracy. Może ona wówczas uzyskać świadczenia w ramach konstytucyjnego
prawa do zabezpieczenia społecznego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca
2019 r., SK 20/18).
W Sądzie Najwyższym – Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych
rozpatrywane są skargi nadzwyczajne od orzeczeń sądów powszechnych
zapadłych w zakresie omawianej problematyki. Wnoszący je Rzecznik z reguły
formułuje zarzuty dotyczące naruszenia przez sądy podstawowych zasad
konstytucyjnych, w tym klauzuli demokratycznego państwa prawnego
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy
zasadniczej), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), konstytucyjnego
prawa podmiotowego do zabezpieczenia społecznego, a także zasady
wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2
w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady pewności
prawa i ochrony praw nabytych, zasady wyłączności ustawowej prawa daninowego,
zasady określoności regulacji daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa
i stanowionego przez nie prawa.
Wskazane powyżej zasady, prawa i wolności konstytucyjne powinny mieć
istotne przełożenie na sposób rozstrzygnięcia prezentowanego zagadnienia
prawnego. Niewątpliwie wskazana powyżej praktyka deklarowania przez
ubezpieczonych prowadzących działalność pozarolniczą maksymalnej wysokości
podstawy obliczania składek i to w okresie tuż przed momentem ziszczenia się
bardzo prawdopodobnego w danych okolicznościach ryzyka socjalnego
(np. zajściem w ciążę) wydaje się mieć prima facie charakter sztuczny – zapewne
w wielu konkretnych sytuacjach celem takiego działania jest po prostu
instrumentalne wykorzystanie funduszu ubezpieczeniowego. Z drugiej jednak
strony, zagwarantowane ustawą uprawnienie do jednostronnego oznaczenia
(zadeklarowania) przez ubezpieczonego prowadzącego działalność pozarolniczą
kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek (w granicach ustawy), a przy tym
jednoznaczne brzmienie przepisów art. 18 ust. 8 oraz art. 20 ust. 3 u.s.u.s.,
prowadzić może do wniosku, że dokonywanie przez organ rentowy ex post
II NSNc 349/23
18
ustalenia wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne
narusza chociażby zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych.
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału
Konstytucyjnego zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
będąca jedną z zasad wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa
prawnego, wymaga poszanowania praw nabytych (tego, by prawa nabyte były
chronione). Chodzi przy tym o ochronę takich tylko sytuacji prawnych jednostki,
które mają charakter praw podmiotowych zarówno prywatnych, jak i publicznych.
Nie jest natomiast ważne, czy dane prawo zostało nabyte na podstawie
indywidualnego aktu organu władzy czy z mocy ustawy, z chwilą spełnienia
określonych w niej warunków. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje
„arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych”, takich wszakże tylko,
które zostały nabyte słusznie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca
1999 r., K 5/99). Zapewnia ona między innymi poszanowanie praw do świadczeń
emerytalnych, dla ochrony których szczególną doniosłość ma zasada wzajemności.
Ubezpieczony nabywa je bowiem w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu
funduszu ubezpieczeniowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 maja 2014 r.,
K 43/12).
Niezależnie od sygnalizowanych już kontrowersji dotyczących
poszczególnych sytuacji faktycznych występujących również w niniejszej sprawie,
wskazać należy, że osoby deklarujące wysokie kwoty podstawy obliczania składek
partycypują w tworzeniu funduszu socjalnego (ubezpieczeniowego). Ich swoiste
„karanie” następczą, korygującą decyzją ZUS musi być rozpatrywane w pierwszej
kolejności z uwzględnieniem zasad i praw gwarantowanych przepisami
Konstytucji RP.
Ponadto, należy również zwrócić uwagę na wielce wątpliwą kwestię istnienia
podstawy prawnej do ingerencyjnej działalności organów rentowych. W uchwale
II UZP 1/10 expressis verbis stwierdzono, że „problem (…) nie może być zatem
rozwiązany przez przypisanie Zakładowi uprawnień do weryfikacji deklarowanej
kwoty (…), albowiem nie ma do tego żadnych podstaw prawnych”. Na innym
stanowisku stanął skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, przyjmując uchwałę
III UZP 3/23. Powołano się w niej na ogólną podmiotowość ZUS, jako wykonawcy
II NSNc 349/23
19
ubezpieczeń społecznych, i wskazano, że uprawnienia ZUS w ustawie systemowej
są określane w sposób otwarty, a nie zamknięty (przykładowo: „do zakresu
działania Zakładu należy między innymi” – art. 68 ust. 1 u.s.u.s., „Zakład wydaje
decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności” – art. 83
ust. 1 u.s.u.s., „kontrola może obejmować w szczególności” – art. 86 ust. 2 u.s.u.s.).
Uprawnienia ZUS nie są zatem oparte na zamkniętej egzemplifikacji, co prowadzi
do stwierdzenia, że kontrola danej sytuacji nie musi być ściśle określona w ustawie.
W konsekwencji, w uchwale III UZP 3/23 zrekonstruowano normę kompetencyjną
ZUS do kontroli zadeklarowanej przez ubezpieczonego wysokości podstawy
wymiaru składki ubezpieczeniowej oraz jej weryfikacji. Dodano, że rozumowanie
takie nie nosi cech ani wykładni rozszerzającej, ani domniemywania
ww. kompetencji.
Powyższa interpretacja budzi zastrzeżenia z perspektywy zasad
konstytucyjnych oraz fundamentalnych reguł prawa publicznego. W myśl art. 7
Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach
prawa. Jednym z podstawowych elementów wskazanej formuły konstytucyjnej jest
zdecydowanie dominujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że organy władzy
(administracji) publicznej muszą legitymować się jednoznaczną podstawą prawną
dla podejmowania jednostronnych, władczych działań względem jednostki
(tu: ubezpieczonego). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2006 r.,
K 53/05, stwierdzono, że kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać
jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, wszelkie działania tych
organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a – w razie wątpliwości
interpretacyjnych – kompetencji organów władzy publicznej nie można
domniemywać. W innym orzeczeniu podkreślono, że z zasady legalizmu
(art. 7 ustawy zasadniczej) wynika zarówno nakaz działania w zgodzie
z przypisanymi organowi kompetencjami, jak i zakaz przekraczania tych
kompetencji. Ten pierwszy sformułowany może być w sposób ogólny,
jako możliwość podjęcia określonego działania, albo stanowczy – jako obowiązek
działania. Ograniczenie przepisami prawa jest jednak zawsze jednoznaczne
i obligatoryjne, a przekroczenie tego ograniczenia rodzi odpowiedzialność.
Zasada legalizmu jest zabezpieczeniem przed arbitralnością i dowolnością działań
II NSNc 349/23
20
organów władzy publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2021 r.,
K 20/20).
Podobnie przyjmuje się w literaturze poświęconej prawu publicznemu.
Jak wskazują J. Jagielski i J. Piecha, „działanie na podstawie prawa” oznacza,
że władza może działać wyłącznie wówczas, gdy jest w stanie „wylegitymować się”
takim uprawnieniem wynikającym z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
W tej perspektywie zasada legalizmu wprowadza istotną różnicę dotyczącą
działalności władzy publicznej (administracji) w porównaniu z sytuacją jednostki.
O ile bowiem tej ostatniej w demokratycznym państwie prawnym dozwolone jest
wszystko to, co nie jest jej zabronione, o tyle władza może działać tylko wówczas,
kiedy prawodawca dopuści taką możliwość (zob. J. Jagielski, J. Piecha,
Prawnie dopuszczalna swoboda działania administracji w realizacji jej zadań
(w:) Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2022,
s. 161). Każdy indywidualny akt administracyjny musi posiadać podstawę prawną –
wydaje go organ administrujący, a więc podmiot upoważniony przez państwo
i reprezentujący państwo (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne,
Warszawa 2018, s. 383). Dodać jeszcze należy, że w postępowaniu
administracyjnym działanie przez organy administracji publicznej bez podstawy
prawnej należy do kwalifikowanych wad proceduralnych. Na podstawie art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji,
która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianego zagadnienia
prawnego stwierdzić należy, że z żadnego przepisu ustawy systemowej,
ani żadnego innego aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie wynika wprost
kompetencja organu rentowego do kontroli oraz weryfikacji zadeklarowanej przez
ubezpieczonego wysokości podstawy wymiaru składki ubezpieczeniowej.
Potwierdza to zresztą sama uchwała III UZP 3/23, na potrzeby której –
jak wskazano wyżej – w sposób złożony rekonstruowano taką kompetencję
z szeregu przepisów normujących inne, szczegółowe uprawnienia ZUS. Pojawia się
więc w tym miejscu zasadnicza wątpliwość, czy w prawie publicznym można
domniemywać kompetencje organu władzy publicznej. Przeprowadzony wywód
II NSNc 349/23
21
konstytucyjny prowadzi do wniosku, że taka interpretacja prawa jest co najmniej
wielce ryzykowna, a w niektórych przypadkach – będzie po prostu niedopuszczalna.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie zwraca także uwagę, że ogólne
trudności w ocenie poszczególnych sytuacji doprowadziły do zmiany przepisów
prawnych. Na mocy ustawy nowelizującej z dnia 15 maja 2015 r.
(Dz.U. 2015, poz. 1066) do ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach
pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
(tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 2780; dalej: „ustawa zasiłkowa”) dodano art. 48a,
który wprowadził mechanizm pewnego „uśrednienia” podstawy wymiaru zasiłku
chorobowego. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano m.in., że „obecny stan prawny
w zakresie ubezpieczenia chorobowego sprzyja powstawaniu nadużyć, szczególnie
wśród osób prowadzących pozarolniczą działalność. Po bardzo krótkim okresie
ubezpieczenia chorobowego (1-2 miesiące) z wysoką podstawą wymiaru składki
następuje długi okres pobierania zasiłku w wysokości adekwatnej do podstawy
wymiaru składki (…). Zaproponowany sposób obliczenia podstawy wymiaru zasiłku
ograniczy skalę występujących nadużyć, gdyż z tytułu krótkiego okresu
ubezpieczenia z wysoką podstawą wymiaru składki nie będą występowały wysokie
wypłaty z ubezpieczenia chorobowego, a jednocześnie pozwoli na uwzględnienie
w podstawie wymiaru zasiłku pełnego zadeklarowanego przychodu,
przekraczającego najniższą podstawę wymiaru, z tym że uśrednionego na okres
12 miesięcy kalendarzowych” (s. 7-8 uzasadnienia rządowego projektu ustawy
o ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie
choroby i macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw, Sejm VII kadencji,
druk nr 2832). Wprowadzony mechanizm stosuje się także do ustalania podstawy
wymiaru zasiłku macierzyńskiego (art. 52 ustawy zasiłkowej).
Modyfikację przepisów skomentowano w piśmiennictwie następująco:
ze względu na uznanie w doktrynie i w judykaturze występowania koniecznej relacji
między kwotą opłaconej składki a wysokością świadczeń wypłacanych w przypadku
zaistnienia ryzyka socjalnego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie
wysokości zasiłków nie tylko od wysokości zadeklarowanej podstawy wymiaru
składki, ale także od okresu podlegania dobrowolnemu ubezpieczeniu
chorobowemu przed ziszczeniem się ryzyka, biorąc pod uwagę proporcję miedzy
II NSNc 349/23
22
okresem podlegania ubezpieczeniu a okresem pobierania zasiłku
(zob. R. Babińska-Górecka, Komentarz do art. 48a (w:) Ustawa o świadczeniach
pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
Komentarz, red. K. Walczak, Warszawa 2024, Legalis, nb 2). Nowa regulacja
obowiązuje od 1 stycznia 2016 r., co oznacza, że dla spraw dotyczących okresu
sprzed tej daty kwestia dotycząca możliwości weryfikacji przez organ rentowy
podstawy wymiaru składki – w zakresie zasiłku chorobowego i zasiłku
macierzyńskiego – osoby prowadzącej pozarolniczą działalność pozostaje otwarta.
Wpływ powyższych zmian legislacyjnych na rozważane zagadnienie prawne
jest oceniany diametralnie różnie. W ramach poglądu „rygorystycznego” przyjęto,
że „zmiana wprowadziła inny algorytm ustalania wysokości zasiłku chorobowego
w art. 48a do ustawy zasiłkowej, co konsekwentnie obejmuje też zasiłek
macierzyński – art. 52 tej ustawy, celem zapobieżenia nadużyciom w korzystaniu
ze świadczeń w związku z chorobową niezdolnością do pracy. Taka zmiana ustawy
uzasadnia stwierdzenie, że kontrola zgłaszania nieuzasadnionych i wysokich
podstaw wymiaru składek była i jest potrzebna, a to uprawnia tezę, że należy
odejść w tym zakresie od wykładni przyjętej w uchwale II UZP 1/10 i potwierdzić
uprawnienie ZUS do kontroli nie tylko tytułu ubezpieczenia społecznego, ale także
podstawy wymiaru składek podawanej przez ubezpieczonego. Prawodawca,
wprowadzając tę zmianę, wskazał pośrednio, że ZUS powinien realizować swoje
podmiotowe uprawnienie do kontroli tytułu ubezpieczenia i podstawy wymiaru
składek. Wszak zmiana ustawy wynikała ze stwierdzenia nadużyć dokonywanych
przez ubezpieczonych” (uchwała III UZP 3/23).
Wyraźnie trzeba jednak zaznaczyć, że nowelizując ustawę zasiłkową
w 2015 r., ustawodawca nie zdecydował się na dokonanie korekt w zakresie innych
przepisów dotyczących problemu deklarowania wysokiej podstawy wymiaru
składek. Na ten wątek, jak się zdaje – niejako świadomego „zaniechania”
prawodawcy, zwracano uwagę wielokrotnie w orzeczeniach Sądu Najwyższego –
Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Przykładowo,
w wyroku z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23, podniesiono: „odpowiedzią
ustawodawcy na wskazane nadużycia była nowelizacja ustawy z dnia 25 czerwca
1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby
II NSNc 349/23
23
i macierzyństwa, zaś art. 18 ust. 8 u.s.u.s. pozostał niezmieniony. Konsekwentnie
uznać należy, że intencją ustawodawcy było pozostawienie bez zmian wskazanego
przepisu, przy pełnej świadomości co do jego interpretacji dokonanej
przez Sąd Najwyższy w przytoczonej wyżej uchwale” (chodzi oczywiście o uchwałę
II UZP 1/10).
W podsumowaniu tej kwestii wskazać należy, że znaczenie nowelizacji
ustawy zasiłkowej z 2015 r. jest różnie postrzegane w orzecznictwie
Sądu Najwyższego. Co ciekawe, obydwa istniejące poglądy
(liberalny i rygorystyczny) wywodzą ze zmiany przepisów argumenty
przemawiające za słusznością ich rozumowania. Także więc ten wątek potrzebuje
dokonania szczególnie dogłębnej analizy.
Konkludując należy stwierdzić, że w judykaturze Sądu Najwyższego ujawniły
się rozbieżności na tle tego, czy w świetle przepisów art. 6 ust. 1 pkt 5
w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86
ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ustawy systemowej, organ rentowy jest uprawniony
do weryfikowania i następczego modyfikowania kwoty zadeklarowanej przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność, jako podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenia społeczne. W stosunku do przedmiotowego zagadnienia
prawnego w orzecznictwie zaprezentowano dwa stanowiska: liberalne
i rygorystyczne.
Nie powtarzając w tym miejscu pełnej argumentacji odnotować jedynie
należy, że w ramach poglądu liberalnego zaakcentować należy zwłaszcza
prokonstytucyjną wykładnię spornych przepisów u.s.u.s. oraz brak podstawy
prawnej dla uprawnień weryfikacyjnych ZUS. Z kolei w myśl stanowiska
rygorystycznego swoboda określania podstawy wymiaru składek nie może
oznaczać dowolności, a legitymację do działalności kontrolnej organu rentowego
rekonstruuje się z szeregu przepisów ustawy systemowej, określających rolę
i zadania ZUS. Obydwa poglądy dzieli także ocena wpływu na omawiany problem
nowelizacji ustawy zasiłkowej z 2015 r.
Rozstrzygnięcie wskazanych wątpliwości będzie mieć istotne znaczenie
dla uporządkowania orzecznictwa Sądu Najwyższego i w konsekwencji –
sądów powszechnych w zakresie ustalenia istnienia lub braku uprawnień organu
II NSNc 349/23
24
rentowego do weryfikowania i następczego modyfikowania podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne, określonej przez osoby prowadzące
pozarolniczą działalność. Niewątpliwie wpłynie też dodatnio na sytuację prawną
tych ubezpieczonych, poprzez wyklarowanie stabilnej linii interpretacji przepisów
prawa mających zastosowanie w ich sprawach indywidualnych.
Mając na uwadze przedstawione powyżej poważne, widoczne także
w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wątpliwości dotyczące wykładni wskazanych
przepisów – Sąd Najwyższy, na podstawie art. 82 § 1 u.SN w zw. z art. 95 pkt 1
u.SN w zw. z art. 39817 § 1 k.p.c., orzekł jak w sentencji postanowienia.
s.h.
[a.ł]
