II NSNc 266/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 17 grudnia 2025 r.
SSN Elżbieta Karska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Janusz Niczyporuk
Arkadiusz Janusz Sopata (ławnik Sądu Najwyższego)
w sprawie z wniosku T. S.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J.
o ustalenie podstawy wymiaru składek
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 17 grudnia 2025 r.
skargi nadzwyczajnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku
Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 8 lutego 2022 r., sygn. III AUa 7/21
I. oddala skargę nadzwyczajną;
II. znosi wzajemnie koszty postępowania wywołanego
wniesioną skargą nadzwyczajną.
Janusz Niczyporuk Elżbieta Karska Arkadiusz Janusz Sopata
JW
UZASADNIENIE
II NSNc 266/24
2
Decyzją z dnia 3 lutego 2020 roku, znak: […] Zakład Ubezpieczeń
Społecznych Oddział w J. stwierdził, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie
T. S. podlegającego ubezpieczeniu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność
gospodarczą za miesiąc lipiec 2018 roku wynosi: 630,00 zł na ubezpieczenia
emerytalne i rentowe, chorobowe oraz wypadkowe i 3 554,93 zł na ubezpieczenie
zdrowotne.
W uzasadnieniu decyzji organ rentowy ustalił, że wnioskodawca rozpoczął
prowadzenie działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej Biuro
Rachunkowe od dnia 1 lipca 2018 r. w zakresie działalności rachunkowo-księgowej i
doradztwa podatkowego. Z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej
wnioskodawca zgłosił się do ubezpieczeń społecznych i dobrowolnego
ubezpieczenia chorobowego od dnia 1 lipca 2018 r. Za miesiąc lipiec 2018 r.
wnioskodawca zadeklarował podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie
społeczne w wysokości 11 107,50 zł, za sierpień 2018 r. w wysokości 2 665,80 zł, od
września 2018 r. do grudnia 2018 r. w wysokości 630,00 zł miesięcznie, a od stycznia
2019 r. w wysokości 675,00 zł miesięcznie. Zakład ubezpieczeń ustalił, że
wnioskodawca uzyskał świadczenia z ubezpieczenia chorobowego w wysokości 6
134,16 zł w 2018 r. i w wysokości 11 757,14 zł w 2019 r. Organ rentowy ustalił, że
spółka cywilna, której wnioskodawca jest wspólnikiem osiągnęła w lipcu 2018 r.
przychód w wysokości 22 556,30 zł i dochód w wysokości 6 906,30 zł, w sierpniu
2018 roku przychód w wysokości 22 444,30 zł i dochód w wysokości 21 153,94 zł
oraz we wrześniu 2018 r. przychód w wysokości 22.936,30 zł i dochód w wysokości
18 587,74 zł. Zakład ubezpieczeń uznał, że wysokość deklarowanej podstawy
wymiaru składek za lipiec 2018 r. w najwyższej dopuszczalnej wysokości nie jest
uzasadniona, bowiem było to działanie krótkotrwałe i nakierowane na skorzystanie
w niedalekiej przyszłości z bardzo wysokich świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
gdyż wszystkie świadczenia wypłacane są od podstawy zadeklarowanej za lipiec
2018 r. Organ rentowy podkreślił, że wysokość świadczeń z ubezpieczenia
chorobowego znacznie przewyższa wysokość uiszczonych przez wnioskodawcę
składek, co przekonuje, że zadeklarowanie wysokiej podstawy wymiaru składek
wyłącznie za jeden miesiąc miało jedynie na celu pobieranie wysokich świadczeń z
ubezpieczenia w postaci zasiłków chorobowych. Powołując się na wyrok Sądu
II NSNc 266/24
3
Najwyższego z 5 września 2018 r., sygn. akt I UK 208/17 organ rentowy stwierdził,
że posiada możliwość kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek
z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym w celu zapobieżenia
nabywaniu nienależnie zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli
okoliczności sprawy wskazują na manipulacyjne zawyżanie podstawy wymiaru
oczekiwanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zdaniem organu rentowego,
deklarowanie bardzo wysokiej podstawy wymiaru składek przez osobę prowadzącą
pozarolniczą działalność gospodarczą jest kwalifikowane jako naruszenie zasady
równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, w tym zasady solidaryzmu
ubezpieczeń społecznych i przysługiwania proporcjonalnych świadczeń w zależności
od okresu i wysokości opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W związku
z powyższym ustalono dla T. S. podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie
społeczne za lipiec 2018 r. w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia.
Wnioskodawca odwołał się od powyższej decyzji.
Wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt IV U 246/20 Sąd Okręgowy w
Krośnie oddalił odwołanie T. S. oraz zasądził od wnioskodawcy na rzecz organu
rentowego kwotę 180 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym
dowodu z przesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony oraz dokumentów
zawartych w aktach organu rentowego Sąd Okręgowy ustalił, że wnioskodawca
rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej od 1 lipca 2018 r. Działalność
prowadzona jest w formie spółki cywilnej trzech osób i polega na prowadzeniu biura
rachunkowego. Udział wnioskodawcy w zyskach spółki wynosi 35%. W lipcu 2018 r.
dochód spółki wyniósł 6 906,30 zł, w sierpniu 21 153,94 zł, a we wrześniu 2018 r. –
18 587,74 zł. Wnioskodawca zadeklarował podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne w lipcu 2018 r. w wysokości 250% prognozowanego
przeciętnego wynagrodzenia, tj. w kwocie 11 107,50 zł, w sierpniu 2018 r. w
wysokości 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, tj. 2
665,80 zł, zaś od września 2018 r. w wysokości 30% minimalnego wynagrodzenia,
tj. 630,00 zł w 2018 r. i 675,00 zł w 2019 r. Wnioskodawca od lipca 2018 r. do końca
2019 r. opłacił składki na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 7 718,06 zł. Sąd
ustalił, że wnioskodawca pobrał zasiłki chorobowe w okresach: od 16 do 26 sierpnia
II NSNc 266/24
4
2018 r., od 23 do 30 października 2018 r., od 27 grudnia 2018 r. do 6 stycznia 2019 r.,
od 4 do 10 marca 2019 r., od 20 do 29 maja 2019 r., od 19 do 25 czerwca 2019 r.,
od 3 do 18 sierpnia 2019 r., a ponadto wnioskodawca złożył roszczenie o wypłatę
kolejnego zasiłku chorobowego od 6 do 11 listopada 2019 r. Z tytułu
świadczeń z ubezpieczenia chorobowego wnioskodawca otrzymał w 2018 r. kwotę 6
134,16 zł, a w 2019 r. - 11 757,14 zł, tj. łącznie 17 891,30 zł.
W ocenie sądu I instancji, brak jest podstaw do przyjęcia zadeklarowanej
maksymalnej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy
w lipcu 2018 r. Zadeklarowanie maksymalnej podstawy wymiaru składek w
pierwszym miesiącu prowadzenia działalności gospodarczej miało na celu
osiągnięcie wysokich, nienależnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego z
pokrzywdzeniem innych uczestników systemu. Wysokość podstawy w maksymalnej
wysokości nie była uzasadniona ani faktycznie osiągniętym dochodem
wnioskodawcy (bowiem 35 % z 6 906,30 zł to kwota 2 417,20 zł), ani nawet prognozą
oczekiwanego przychodu, skoro był to pierwszy miesiąc działalności spółki. Sąd
wskazał, że miesięczny dochód wnioskodawcy był niemal dwukrotnie niższy niż
wysokość uiszczonej składki od maksymalnej podstawy wymiaru składki na
ubezpieczenie społeczne.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadne zweryfikowanie podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenie społeczne wnioskodawcy w celu zapewnienia wysokości
świadczeń odpowiadających rzeczywistym dochodom utraconym przez
wnioskodawcę z powodu choroby.
Sąd zwrócił uwagę, że możliwość sądowego zweryfikowania podstawy
wymiaru składek została przewidziana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5
września 2018 roku, sygn. akt I UK 208/17, zgodnie z którym organ ubezpieczeń
społecznych jest uprawniony do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw
wymiaru składek z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym dla
zapobieżenia nabywania nienależnych lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia
społecznego, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na intencjonalny lub
manipulacyjny zamiar uzyskania takich świadczeń z ubezpieczenia społecznego w
sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający do obejścia przepisów i zasad systemu
ubezpieczeń społecznych. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie na taki
II NSNc 266/24
5
intencjonalnie manipulacyjny zamiar uzyskania zawyżonych świadczeń z
ubezpieczenia społecznego wskazuje zadeklarowanie maksymalnej podstawy
wymiaru składki tylko za jeden miesiąc (w którym uzyskano dochód z prowadzonej
działalności w wysokości niewystarczającej na opłacenie wysokiej składki), od
którego obliczane są świadczenia z ubezpieczenia chorobowego w sytuacji
przedstawiania zwolnień chorobowych z określoną częstotliwością
(tj. w odstępach nie przekraczających 3 miesięcy).
Wnioskodawca wniósł apelację od ww. wyroku Sądu Okręgowego w Krośnie.
Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, III AUa 7/21 oddalił
apelację wnioskodawcy oraz orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny oceniając jako prawidłowe ustalenia
faktyczne dokonane przez sąd pierwszej instancji, uznał je za własne,
a także wyjaśnił, że zdaniem sądu odwoławczego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych
w celu realizacji zasady równego traktowania jest uprawniony do przeciwdziałania
nadużycia prawa do świadczeń także osób samodzielnie deklarujących podstawę
wymiaru składek. W świetle aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego
za ugruntowany uznał pogląd, że organ ubezpieczeń społecznych jest uprawniony
do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek z każdego tytułu
podlegania ubezpieczeniom społecznym dla zapobieżenia nabywania nienależnych
lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli okoliczności sprawy
wskazują na intencjonalny lub manipulacyjny zamiar uzyskania takich świadczeń z
ubezpieczenia społecznego w sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający do
obejścia przepisów i zasad systemu ubezpieczeń społecznych
(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2018 r. I UK 208/17).
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej jako: „Rzecznik”) w
oparciu o art. 89 § 1 in principia ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
(tekst jedn. Dz.U. 2024, poz. 622, dalej jako: „ustawa o SN” lub. „u.SN”) z uwagi na
konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej na podstawie art. 9 ust. 1
pkt 6 w związku z art. 1 i .art. 10. ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku
Małych i Średnich Przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1668, dalej jako:
„ustawa o Rzeczniku”) w związku z art. 89 § 2 ustawy o SN wniósł skargę
II NSNc 266/24
6
nadzwyczajną od prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8
lutego 2022 r. o sygn. akt III AUa 7/21 zaskarżając przywołane wyżej orzeczenie
Sądu Apelacyjnego w całości.
Rzecznik zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2
ustawy o SN:
A. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię tj. art. 18a
ust. 1, art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (tekst. jedn. Dz.U. 2024, poz. 497 ze zm., dalej jako:
„ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych”, „ustawa systemowa”), a także błędną
wykładnię norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83
ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy systemowej
polegającą na:
a. bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej skutkujące w szczególności
naruszeniem zakazu domniemania kompetencji organu,
b. na nieprzedstawieniu odpowiedniej metody interpretacji,
c. zastosowaniu wykładni contra legem zawierającej element nowości
normatywnej,
d. naruszeniu reguł preferencji, tj.: zasady interpretacji na korzyść podmiotu
zobowiązanego w prawie daninowym poprzez wykładnię rozszerzającą przepisów
uprawniających i wykładnię zawężającą przepisów zobowiązujących – in dubio pro
tributario, w tym zakazu stosowania analogii do zwiększenia obowiązków
daninowych,
e. bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych
oznacza identyczne kompetencje Zakładu do kwestionowania podstaw wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne, w odniesieniu do zupełnie różnych grup
ubezpieczonych (pracowników i przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji
prawnych dotyczących tych grup ubezpieczonych, odmiennych cech istotnych
(relewantnych),
co skutkowało przyjęciem, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także
jako: „ZUS”, „Zakład”, „organ rentowy”, „organ”), który nie kwestionował tytułu do
podlegania ubezpieczeniom społecznym osoby prowadzącej pozarolniczą
działalność gospodarczą, uprawniony jest do kontrolowania, kwestionowania, a
II NSNc 266/24
7
także obniżenia zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru
składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe,
wypadkowe i dobrowolne chorobowe w sytuacji, gdy w ocenie Zakładu działania
przedsiębiorcy mają charakter manipulacyjny i zmierzają do uzyskania wyższych
świadczeń w związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej
wysokości, przed okresem zamierzonego skorzystania ze świadczeń, podczas gdy
art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 8 i art. 20 ust. 1 i 3 klarownie stanowią, iż ryczałtowo
określona przez prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą podstawa
wymiaru ww. składek w granicach w nich wskazanych ma charakter kwoty
deklarowanej, zatem nie można mówić o jej manipulacyjnym charakterze w
pejoratywnym rozumieniu, nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę
przychód ani strata, ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, norma prawna wyrażona w tych przepisach ma charakter normy
imperatywnej, w konsekwencji jej zastosowanie nie może być zmieniane ani wolą
stron, ani organów, w tym Zakładu, a wskazane normy kompetencyjne dotyczące
organu w żaden sposób nie umożliwiają organowi kwestionowania zadeklarowanej
w granicach ustawowych podstawy wymiaru ww. składek;
B. naruszenie zasady wolności i prawa człowieka i obywatela określone w
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483
ze zm., dalej jako: „Konstytucja RP”) tj.: zasadę demokratycznego państwa prawa
wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7
Konstytucji RP, konstytucyjnego prawa podmiotowego do zabezpieczenia
społecznego, a także zasady wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych
wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji
RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych, zasady
wyłączności ustawowej prawa daninowego, zasady określoności regulacji
daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa
poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię tj. art. 18a ust. 1,
art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, a także norm kompetencyjnych,
tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w
związku z art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej polegającą na bezpodstawnym
odejściu od wykładni literalnej, na nieprzedstawieniu metody interpretacji,
II NSNc 266/24
8
zastosowanie wykładni contra legem zawierającej element nowości normatywnej,
przy jednoczesnym naruszeniu reguł preferencji.
Na podstawie art. 91 § 1 ustawy o SN, Rzecznik wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie co do
istoty sprawy poprzez stwierdzenie, iż podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne: emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe Pana T. S. podlegającego
tym ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą
w lipcu 2018 r. jest równa kwocie zadeklarowanej przez ubezpieczonego.
Ewentualnie Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
W odpowiedzi na skargę nadzwyczajną pozwany wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga nadzwyczajna Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców
nie zasługuje na uwzględnienie.
Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego instytucji kontroli
nadzwyczajnej w art. 89-95 u.SN miało na celu zaradzenie podnoszonym w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczeniom skargi konstytucyjnej, która
nie pozwalała na adekwatną reakcję względem orzeczeń sądów powszechnych lub
wojskowych, które wprawdzie zapadały z naruszeniem zasad konstytucyjnych,
jednak w oparciu o przepisy, którym nie można było czynić zarzutu
niekonstytucyjności (zob. sygnalizacja pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego
dokonana 12 marca 2003 r., S 1/03, OTK ZU 2003, nr 3, poz. 24). Skarga
nadzwyczajna została wprowadzona celem zaradzenia temu deficytowi
nadzwyczajnych środków zaskarżenia pozwalających na eliminację rażąco
wadliwych orzeczeń z poszanowaniem prawa do sądu (zob. wyrok pełnego składu
Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2003 r., P 11/02, pkt 5) afirmując w ten
sposób zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej.
Realizując te założenia, skarga nadzwyczajna z całą pewnością nie stanowi
instrumentu ponownej kontroli instancyjnej (trzeciej instancji – gdy nie ma możliwości
złożenia skargi kasacyjnej lub czwartej – gdy skarga kasacyjna nie została
uwzględniona), ale instrument skonkretyzowanej kontroli konstytucyjności aktów
II NSNc 266/24
9
jurysdykcyjnych, zaś jej zgodność z międzynarodowymi standardami ochrony praw
człowieka była już kilkukrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Sądu Najwyższego
(wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20, pkt 1-6; z 25
listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt 1-5; z 28 września 2021 r., I NSNc 107/21).
Skarga nadzwyczajna może zostać wniesiona jedynie wówczas, gdy jest to
konieczne dla zapewnianie zgodności prawomocnych orzeczeń sądów
powszechnych i wojskowych z zasadą demokratycznego państwa prawnego
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 89 § 1
in principio u.SN) i to tylko w sytuacji, gdy można ją oprzeć na przynajmniej jednej z
trzech podstaw, określonych w art. 89 § 1 pkt 1-3 u.SN. Sąd Najwyższy zwracał
uwagę, że połączenie ogólnej przesłanki funkcjonalnej ze szczegółowymi
podstawami skargi nadzwyczajnej sformułowaniem „o ile”, jednoznacznie wskazuje
na konieczność jednoczesnego zaistnienia przesłanki funkcjonalnej i którejś
(przynajmniej jednej) z jej szczegółowych podstaw wymienionych w art. 89 § 1 pkt 1-
3 u.SN (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2020 r., I NSNc 48/19).
Jednocześnie, wzajemna relacja, zachodząca między przesłanką funkcjonalną i
przesłankami szczegółowymi wymaga, aby w pierwszej kolejności dokonać oceny
zaistnienia podstaw szczegółowych, a następnie dopiero dokonać oceny tego, czy
ziściła się również przesłanka funkcjonalna (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 28
października 2020 r., I NSNc 22/20, pkt 2; z 25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20, pkt
10).
Na podmiocie inicjującym kontrolę nadzwyczajną prawomocnego orzeczenia
ciąży obowiązek przytoczenia i uzasadnienia podstaw wniesienia skargi
nadzwyczajnej (art. 95 pkt 1 u.SN w zw. z art. 3984 § 1 k.p.c.). Oznacza to
konieczność wskazania i uzasadnienia nie tylko którejś spośród szczegółowych
podstaw skargi (art. 89 § 1 pkt. 1-3 u.SN), ale następnie również wykazania, w
kontekście realiów konkretnej sprawy, zaistnienia przesłanki funkcjonalnej (art. 89 §
1 principium u.SN), czyli wyjaśnienia, z czego wynika konieczność zapewnienia
zgodności z zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. O ile jednak
ocena spełnienia przesłanek szczegółowych sprowadza się, w dużym uproszczeniu,
do dokonania subsumpcji, o tyle dokonując oceny ziszczenia się przesłanki
II NSNc 266/24
10
funkcjonalnej, czyli oceniając konieczność zapewnienia zgodności prawomocnych
orzeczeń z art. 2 Konstytucji RP, kluczowe staje się ważenie konstytucyjnych
wartości (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20; z
25 listopada 2020 r., I NSNc 57/20; z 21 kwietnia 2021 r., I NSNc 89/20).
Również z tego względu, przy odpowiednim stosowaniu art. 39813 § 1 k.p.c. w
zw. z art. 95 pkt 1 u.SN, przewidującego związanie sądu podstawami skargi,
uwzględnić należy specyfikę przesłanki funkcjonalnej skargi nadzwyczajnej.
Konieczność zapewnienia zgodności z art. 2 Konstytucji RP wymaga wzięcia pod
uwagę sformułowanych w orzecznictwie i doktrynie zasad konkretyzujących
tę normę ustrojową. Sąd Najwyższy nie może jednak abstrahować od całokształtu
zasady wyrażonej w tym przepisie Konstytucji RP, nawet jeśli ten nie wyeksplikował
z należytą dokładnością istotnych dla sprawy aspektów zasady demokratycznego
państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (zob.
wyroki Sądu Najwyższego: z 28 października 2020 r., I NSNc 22/20; z 25 listopada
2020 r., I NSNc 57/20).
Badając ustawowe przesłanki zasadności i dopuszczalności wniesionej skargi
nadzwyczajnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2022 r.
o sygn. akt III AUa 180/22, należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżone orzeczenie
wydane zostało przez sąd powszechny i jest prawomocne. Z akt sprawy nie wynika
również, by wniesiono wcześniej skargę nadzwyczajną (art. 90 § 1 u.SN).
Zaskarżone orzeczenie nie może też zostać wzruszone w drodze innych
nadzwyczajnych środków zaskarżenia.
Przechodząc do meritum sprawy, ale nie odnosząc się jeszcze do zarzutów
skargi nadzwyczajnej trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie faktem jest, że T. S.
osiągał niskie przychody z prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej oraz
że korzystał z wysokich zasiłków. Ubezpieczony deklarując maksymalną podstawę
wymiaru składek nie miał ku temu podstaw nawet w prognozie oczekiwanego
przychodu. Mógł zaś był niemal pewny ziszczenia się jednego z ryzyk socjalnych,
choć rodzaj i rozmiar podjętej działalności nie niósł za sobą ekspektatywy uzyskania
przychodu pozwalającego na pokrycie kosztów składek na ubezpieczenie społeczne
w maksymalnej wysokości.
II NSNc 266/24
11
Oceniając te fakty przez pryzmat zarzutów skargi nadzwyczajnej trzeba
stwierdzić, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie ma racji. Problem
prawny występujący w sprawie dotyczy przede wszystkim prawa organu rentowego
do kontroli podstawy wymiaru składki. W tym względzie Sąd Najwyższy w składzie
siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 29 listopada 2023 r. podjął
uchwałę, której nadał moc zasady prawnej i w której stwierdza się, że: „organ rentowy
w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego, nie negując
tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym, jest uprawniony do weryfikacji
podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w sytuacji, gdy w początkowym
okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony deklaruje podstawę wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne, której wysokość nie ma odzwierciedlenia
w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz
art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 1230 ze zm.)”.
Konsekwencją jej jest zaakceptowanie mechanizmu prowadzącego do
możliwości korekty zadeklarowanej składki analogicznie jak ma to miejsce w
stosunku do wynagrodzenia w umowie o pracę albo umowie zlecenia. Tym samym
za chybione należy uznać zarzuty skargi nadzwyczajnej o bezpodstawnym odejściu
od wykładni literalnej oraz o zastosowaniu wykładni contra legem zawierającej
element nowości normatywnej. Wykładnia językowa nie ma zastosowania do
rezultatów niesprawiedliwych. Takie wyniki wykładni Sąd Najwyższy uznaje za
irracjonalne, bowiem u ich podłoża leży niespójność aksjologiczna.
Ponadto podobne luki są wyjaśniane poprzez odwołanie się do racjonalnego
ustawodawcy. Skorzystanie bowiem z kompetencji do zadeklarowania podstawy
wymiaru składki nie może być dowolne, gdyż prowadzi do nadużycia ani nie może
być sprzeczne z naturą ubezpieczeń społecznych. Podkreślić trzeba,
że ustawodawca skorygował mankamenty systemu na podstawie ustawy z 15 maja
2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego
w razie choroby macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1066).
Nie można też przychylić się do zarzutu Rzecznika Małych i Średnich
Przedsiębiorców dotyczącego naruszenia reguł preferencji tj. zasady interpretacji na
korzyść podmiotu zobowiązanego w prawie daninowym ani też zarzutu o
II NSNc 266/24
12
bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych oznacza
identyczne kompetencje zakładu do kwestionowania podstaw wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do zupełnie różnych grup ubezpieczonych
(pracowników i przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji prawnych
dotyczących tych grup ubezpieczonych i ich odmiennych cech istotnych.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców powołał też uchwałę
Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r. o sygn. II UZP 1/10 jako podstawę braku
kompetencji ZUS do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność, jako podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenie społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych ustawą
o systemie ubezpieczeń społecznych.
Trzeba zgodzić się z rozumowaniem Sądu Najwyższego wyrażonym w
uzasadnieniu do uchwały III UZP 3/23, w którym stwierdza się, że „uchwała z 2010 r.
nie wyrażała zgody na nadużycia w zakresie korzystania ze świadczeń z
ubezpieczenia chorobowego, w tym przez nieuzasadnione zawyżanie podstawy
wymiaru składek. Nie wykreowała normy, że osoby prowadzące działalność
gospodarczą w każdej sytuacji będą miały zasiłki chorobowe albo macierzyńskie w
maksymalnej wysokości, gdy zadeklarują maksymalną podstawę wymiaru składek i
opłacą odpowiednią składkę. Uchwała mogła zostać opatrznie zrozumiana. Odnosiła
się do sytuacji, w której działalność gospodarcza była utrwalona i z tej przyczyny
ubezpieczona była uprawniona do zgłoszenia maksymalnej podstawy wymiaru
składek. Uchwała nie wyrażała zatem materialnej akceptacji dla braku równowagi
między przychodami i wydatkami, czyli również składkami na ubezpieczenia
społeczne. Nie jest normalną sytuacja, gdy osoba rozpoczynająca prowadzenie
działalności gospodarczej nie ma przychodów albo są niewielkie, a mimo to płaci
składki od maksymalnej podstawy tylko po to, aby pobierać maksymalne świadczenia
z ubezpieczenia chorobowego. Jednocześnie obowiązywał regulacja ustawy
zasiłkowej, która po krótkim okresie opłacania składek uprawniała ubezpieczonych
do uzyskiwania zasiłków chorobowego i macierzyńskiego od podwyższanych prze
nich podstaw wymiaru składek. Powodowało to nadużycia, wobec których pozwany
Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być bierny”.
II NSNc 266/24
13
Skarżący zarzucił też rażące naruszenie art. 58 § 1-3 oraz art. 83 § 1 k.c.
poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zadeklarowanie kwoty
podstawy wymiaru składek na maksymalnym poziomie jest w tym przypadku
sprzeczne z ustawą albo ma na celu jej obejście, jest sprzeczne z zasadami
współżycia społecznego lub złożone dla pozoru, a w konsekwencji nieważne. Dalej
skarżący słusznie zauważa, że nie jest dopuszczalne zastosowanie w stosunkach
ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego i ocenianie deklaracji
podstawy wymiaru składek w oparciu o te przepisy, ponieważ deklaracja ta nie jest
czynnością prawną kreującą stosunek cywilno-prawny, zaś przepisy prawa
ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa publicznego
i nie zawierają odesłania do przepisów prawa cywilnego.
W tym względzie należy podkreślić, że deklaracja podstawy wymiaru składek
nie jest czynnością prawa cywilnego, a zatem do jej oceny nie można stosować
wprost rozwiązań z art. 5 k.c. (art. 58 k.c.). Dana czynność, gdy jest sprzeczna
z ustawą albo ma na celu obejście prawa jest nieważna. Stąd intencjonalne działanie
nie powinno być chronione tym bardziej, że w początkowym okresie prowadzenia
pozarolniczej działalności gospodarczej, ubezpieczony deklarował maksymalną
wysokość podstawy wymiaru składek, która nie miała odzwierciedlenia w
przychodach, zaś w kolejnych miesiącach zrealizowało się ryzyko socjalne, którego
wystąpienie było pewne w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej.
Ponadto trafnie przyjmuje się, że relacji między składką i świadczeniem nie
rozpatruje się w kategoriach cywilno-prawnych, przyjmując, że w prawie ubezpieczeń
społecznych zasada ekwiwalentności świadczeń jest modyfikowana przez zasadę
solidarności społecznej.
Sąd Najwyższy uzasadniając w uchwale III UZP 3/23 prawo Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych do kontroli i weryfikacji zadeklarowanej podstawy
wymiaru składek stwierdził, iż „znajduje ona wsparcie w zasadach prawa
ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza zasadzie solidarności (wspólnoty ryzyka).
Z zasady tej wynika reguła sprawiedliwej kompensacji szkody, proporcji pomiędzy
składką i świadczeniem, godziwością świadczenia względem wkładu. Ustanowienie
nadmiernie wysokiej podstawy wymiaru składek w stosunku do rezultatów
prowadzonej działalności gospodarczej jest sprzeczne z zasadami współżycia
II NSNc 266/24
14
społecznego, w szczególności przez naruszenia lojalności jednych ubezpieczonych
wobec drugich (pobieranie zawyżonych świadczeń kosztem innych ubezpieczonych),
a także sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ubezpieczeń
społecznych”.
W związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w sposób rażący
naruszono art. 18 ustawy systemowej ani też, że dokonano błędnej wykładni norm
kompetencyjnych z niej wynikających bowiem „uprawnienia ZUS w ustawie o
systemie ubezpieczeń społecznych są określane w sposób otwarty, a nie zamknięty
(…) nie są zatem oparte na zamkniętej egzemplifikacji, co prowadzi do stwierdzenia,
że kontrola danej sytuacji nie musi być ściśle określona w ustawie. ZUS wydaje
decyzje, które podlegają kontroli sądowej. Z drugiej strony prawo do kontroli nie jest
bezwarunkowe, gdyż musi mieć swoją przyczynę (kauzę). W aspekcie obecnej
sprawy przywołać wypada art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy systemowej (do zadań ZUS
należy m.in. „wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne”), jej art.
83 ust. 1 pkt 3 (ZUS wydaje decyzje m.in. w zakresie „ustalania wymiaru składek i
ich poboru”) oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 (do zakresu kontroli przeprowadzanej przez ZUS
wykonywania zadań i obowiązków płatników składek należy w szczególności
„prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek”). Łącznie,
literalne odczytanie tych przepisów, bez potrzeby odwoływania się do pozostałych
metod interpretacyjnych, pozwala na wywiedzenie z nich normy kompetencyjnej
ZUS-u do kontroli zadeklarowanej przez ubezpieczonego wysokości podstawy
wymiaru składki ubezpieczeniowej oraz jej weryfikacji i rozumowanie takie nie nosi
cech ani wykładni rozszerzającej, ani domniemywania ww. kompetencji”.
Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że wymienione w treści skargi
nadzwyczajnej normy kompetencyjne mają charakter norm imperatywnych, które w
żaden sposób nie umożliwiają organowi kwestionowania zadeklarowanej w
granicach ustawowych podstawy wymiaru składek. Podobnie błędnym jest
twierdzenie skarżącego, że składka w granicach wskazanych ma charakter kwoty
deklarowanej i „nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę przychód ani strata,
ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych”.
W związku z tym, że Sąd Najwyższy rozpoznając skargę nadzwyczajną
nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy systemowej, to tym samym wykluczył
II NSNc 266/24
15
naruszenie zasad oraz wolności i praw człowieka i obywatela określonych w
Konstytucji RP, podobnie jak zasad państwa prawa lub konstytucyjnego prawa
podmiotowego do zabezpieczenia społecznego czy zasady wzajemności świadczeń
z ubezpieczeń społecznych.
Ponadto, oceniając zaskarżone orzeczenie kryteriami przewidzianymi dla
skargi nadzwyczajnej, trzeba zwrócić szczególną uwagę na podstawowy warunek,
jakim jest wymóg wykazania przez podmiot ją wnoszący uchybienia w postaci
niezgodności zaskarżonego orzeczenia z zasada demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (naruszenia
przez zaskarżone orzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego,
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej), uzupełnionego o
wskazanie zmaterializowania się jednego (lub więcej) spośród uchybień
stypizowanych w pkt 1-3 § 1 art. 89 u.SN. Reasumując należy więc stwierdzić, że na
autorze skargi nadzwyczajnej spoczywa obowiązek wskazania na czym in concreto
polega niezgodność zaskarżonego orzeczenia z zasadą demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Składając
skargę nadzwyczajną niezbędne jest zatem wykazanie w niej przyczyny, z powodu
której zachodzi konieczność uchylenia orzeczenia dla zapewnienia zgodności z
zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej.
Przechodząc do końcowej oceny rozpoznawanej skargi nadzwyczajnej,
biorąc pod uwagę przedstawiony stan prawny, stanowisko doktryny oraz oceniając
fakty przez pryzmat zarzutów stawianych w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia
należy stwierdzić, że skarżący nie ma racji. Zdaniem Sądu Najwyższego
zaskarżonemu wyrokowi Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie nie można przypisać
cechy naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Sąd Najwyższy tym
samym nie dopatrzył się w ww. orzeczeniu naruszeń wymienionych w treści skargi
nadzwyczajnej przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak
przepisów k.c., k.p.c. czy ustawy systemowej i wobec powyższego skargę
nadzwyczajną oddalił.
Przez „rażące naruszenie prawa” należy rozumieć naruszenie prawa na tyle
wyraźne, że do jego ustalenia nie jest konieczne prowadzenie złożonych procesów
II NSNc 266/24
16
intelektualnych (zob. K. Szczucki, Ustawa o Sądzie Najwyższym. Komentarz,
Warszawa 2018, s. 467). Również Sąd Najwyższy, w wielu orzeczeniach wskazywał,
że „rażące” naruszenie musi być „oczywiste”, czyli „widoczne dla przeciętnego
prawnika prima facie bez konieczności wnikliwej analizy” (zob. postanowienie z 29
marca 2019 r., V CSK 326/18; wyrok z 8 czerwca 2017 r., SNO 22/17; wyrok z 13
maja 2020 r., I NSNc 28/19; wyrok z 21 września 2021 r., I NSNc 59/20; wyrok z 28
września 2021 r., I NSNc 107/21). Ponadto, w przypadku skargi nadzwyczajnej Sąd
Najwyższy wskazał, że ocena tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest
uzależniona od takich kryteriów jak: pozycja naruszonej normy w hierarchii norm
prawnych, istotność naruszenia, a także skutki naruszenia dla stron postępowania
(zob. Sądu Najwyższego: z 8 maja 2019 r., I NSNc 2/19; z 13 maja 2020 r.,
I NSNc 28/19).
Zarzucone naruszenie prawa nie występuje, a zatem nie może być ani rażące,
ani też oczywiste. W konsekwencji orzeczenie nie było sprzeczne z zasadą zaufania
obywateli do państwa i jego organów, pewności prawa oraz prawidłowości
stosowania prawa przez organy państwa (art. 2 Konstytucji). W związku z tym nie
zachodzi konieczność ingerowania w powagę rzeczy osądzonej zważywszy na fakt,
że zdaniem Sądu Najwyższego skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek, które
pozwoliłyby uznać, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Zarówno samo brzmienie art. 2 Konstytucji, jak i orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego wskazuje, że sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma być
urzeczywistniany przez demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem
demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei
sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi
w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania
nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami
przywilejów dla wybranych grup obywateli (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87 oraz z 19 grudnia 2012 r.,
K 9/12, OTK-A 2012, nr 11, poz. 136). Odnosząc się do wzajemnej relacji zasady
zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz sprawiedliwości społecznej
– Trybunał wskazał, że zasad tych nie należy sobie przeciwstawiać, bowiem
II NSNc 266/24
17
sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne
państwo prawne” (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., K
8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87 oraz z 17 czerwca 2003 r., P 24/02, OTK-A 2003, nr
6, poz. 55).
Jak zaznaczył Trybunał, wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości
społecznej nie stanowi jedynie ogólnej zasady ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej
czy też swoistej „dyrektywy programowej”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,
na gruncie tego przepisu można wskazać szczególne prawo podlegające ochronie,
jakim jest prawo do sprawiedliwego traktowania, jeśli zarazem jest ono odnoszone
do sfery stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi, choćby ogólnie ujętymi.
Jest ono sprzężone z obowiązkiem państwa stania na straży sprawiedliwości
społecznej poprzez zaniechanie aktów (działań) mogących stać z nią w sprzeczności
oraz eliminowanie takich aktów, które uznano za godzące w tę zasadę. Dotyczy to
zarówno etapu stanowienia, jak i stosowania prawa (zob wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK 2001, nr 8, poz. 258).
Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska Rzecznika Małych i Średnich
Przedsiębiorców jakoby wskazane naruszenie było nie tylko oczywiste, ale i rażące.
W istocie naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy w jego następstwie powstają
skutki niemożliwe do aprobaty w świetle wymagań praworządności, czy też powodują
niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ
praworządnego państwa. Zaskarżonemu wyrokowi nie można takich cech przypisać.
Biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności Sąd Najwyższy stwierdza, że w
przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej oraz stabilność orzeczeń,
nakazują oddalić wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców
skargę nadzwyczajną, bowiem w tym przypadku Sąd Najwyższy nie dopatrzył się
naruszenia prawa materialnego ani zasady rzetelnej procedury sądowej. Sąd
Najwyższy dokonując wyważenia racji przemawiających za utrzymaniem w mocy
wyroku, a ogółem racji wynikających z integralnie pojmowanej zasady
demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości
społecznej, stoi na stanowisku, że względy słuszności przemawiają za tym, by
orzeczenie to utrzymać w mocy oraz stwierdza, że oddalenie skargi nadzwyczajnej
nie będzie zagrażało zgodności decyzji jurysdykcyjnych z art. 2 ani też z art. 45
II NSNc 266/24
18
Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91 § 1 u.SN
orzekł jak w sentencji. Jednocześnie, na podstawie art. 39818 k.p.c. w zw. z art. 95
pkt 1 u.SN zniósł wzajemnie między stronami koszty postępowania wywołanego
wniesieniem skargi nadzwyczajnej.
Zdanie odrębne do orzeczenia złożył ławnik Sądu Najwyższego Arkadiusz
Janusz Sopata.
Zdanie odrębne
Ławnika Sądu Najwyższego Arkadiusza Sopaty
do wyroku oraz uzasadnienia wyroku
Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych
z dnia 17 grudnia 2025 r.
w sprawie o sygn. akt II NSNc 266/24
w zakresie rozstrzygnięcia oraz motywów rozstrzygnięcia
Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem przyjętym przez Sąd Najwyższy w Izbie
Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 17 grudnia 2025 r. w sprawie
o sygn. akt II NSNc 266/24, dlatego składam zdanie odrębne w zakresie
rozstrzygnięcia, które zapadło na skutek wniesionej przez Rzecznika Małych i
Średnich Przedsiębiorców (dalej również: skarżący) skargi nadzwyczajnej od
prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r.,
sygn. akt III AUa 7/21, jak i zaprezentowanych przez Sąd Najwyższy - w
uzasadnieniu, motywów rozstrzygnięcia.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w oparciu o art. 89 § 1 in
principio ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz. U. z 2024 r.,
poz. 622, dalej jako: ustawa o SN), z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności
II NSNc 266/24
19
z zasadą demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 1 i art.
10 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich
Przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1668, dalej jako: „ustawa o Rzeczniku”)
w związku z art. 89 § 2 ustawy o SN wniósł skargę nadzwyczajną od prawomocnego
wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r. o sygn. akt III AUa
7/21 zaskarżając przywołane wyżej orzeczenie Sądu Apelacyjnego w całości.
Na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o SN Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
A. iż w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię
tj. art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 497 ze zm.,
dalej jako: „ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych”, „ustawa systemowa”), a
także błędną wykładnię norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1
lit. c, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy
systemowej polegającą na:
a. bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej skutkujące w
szczególności naruszeniem zakazu domniemania kompetencji organu,
b. na nieprzedstawieniu odpowiedniej metody interpretacji,
c. zastosowaniu wykładni contra legem zawierającej element nowości
normatywnej,
d. naruszeniu reguł preferencji, tj.: zasady interpretacji na korzyść podmiotu
zobowiązanego w prawie daninowym poprzez wykładnię rozszerzającą
przepisów uprawniających i wykładnię zawężającą przepisów
zobowiązujących - in dubio pro tributario, w tym zakazu stosowania analogii
do zwiększenia obowiązków daninowych,
e. bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania
ubezpieczonych oznacza identyczne kompetencje Zakładu do
kwestionowania podstaw wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, w
odniesieniu do zupełnie różnych grup ubezpieczonych (pracowników i
przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji prawnych dotyczących tych
grup ubezpieczonych, odmiennych cech istotnych (relewantnych),
II NSNc 266/24
20
co skutkowało przyjęciem, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także
jako: „ZUS”, „Zakład”, „organ rentowy”, „organ”), który nie kwestionował tytułu do
podlegania ubezpieczeniom społecznym osoby prowadzącej pozarolniczą
działalność gospodarczą, uprawniony jest do kontrolowania, kwestionowania, a
także obniżenia zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru
składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe,
wypadkowe i dobrowolne chorobowe w sytuacji, gdy w ocenie Zakładu działania
przedsiębiorcy mają charakter manipulacyjny i zmierzają do uzyskania wyższych
świadczeń w związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej
wysokości, przed okresem zamierzonego skorzystania ze świadczeń, podczas gdy
art. 18a ust. 1, art. 18 ust. 8 i art. 20 ust. 1 i 3 klarownie stanowią,
iż ryczałtowo określona przez prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą
podstawa wymiaru ww. składek w granicach w nich wskazanych ma charakter kwoty
deklarowanej, zatem nie można mówić o jej manipulacyjnym charakterze w
pejoratywnym rozumieniu, nie ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę
przychód ani strata, ani spodziewane korzyści z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, norma prawna wyrażona w tych przepisach ma charakter normy
imperatywnej, w konsekwencji jej zastosowanie nie może być zmieniane ani wolą
stron, ani organów, w tym Zakładu, a wskazane normy kompetencyjne dotyczące
organu w żaden sposób nie umożliwiają organowi kwestionowania zadeklarowanej
w granicach ustawowych podstawy wymiaru ww. składek;
B. naruszenie zasady wolności i prawa człowieka i obywatela określone
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz.
483 ze zm., dalej jako: „Konstytucja RP”) tj.: zasadę demokratycznego państwa
prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7
Konstytucji RP, konstytucyjnego prawa podmiotowego do zabezpieczenia
społecznego, a także zasady wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych
wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji
RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych, zasady
wyłączności ustawowej prawa daninowego, zasady określoności regulacji
daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa
poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię tj. art. 18a ust. 1, art.
II NSNc 266/24
21
18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, a także norm kompetencyjnych, tj. art.
41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku
z art. 2a ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej polegającą na bezpodstawnym odejściu
od wykładni literalnej, na nieprzedstawieniu metody interpretacji, zastosowanie
wykładni contra legem zawierającej element nowości normatywnej, przy
jednoczesnym naruszeniu reguł preferencji.
Na podstawie art. 91 § 1 ustawy o SN, Rzecznik wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie co do
istoty sprawy poprzez stwierdzenie, iż podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne: emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe Pana T. S. podlegającego
tym ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą
w lipcu 2018 r. jest równa kwocie zadeklarowanej przez ubezpieczonego,
ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy
do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Na wstępie należy zauważyć, iż część uzasadnienia nie dotyczy
przedmiotowej sprawy. I tak fragment: „Badając ustawowe przesłanki zasadności i
dopuszczalności wniesionej skargi nadzwyczajnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Szczecinie z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. akt III AUa 180/22, należy zwrócić
uwagę na to, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało przez sąd powszechny i jest
prawomocne. Z akt sprawy nie wynika również, by wniesiono wcześniej skargę
nadzwyczajną (art. 90 § 1 u.SN). Zaskarżone orzeczenie nie może też zostać
wzruszone w drodze innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia.” (str. 9), nie
odnosi się do tejże skargi nadzwyczajnej, gdyż ta została wniesiona od
prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2022 r. o
sygn. akt III AUa 7/21.
W uzasadnieniu czytamy również, iż: „Skarżący zarzucił też rażące
naruszenie art. 58 § 1-3 oraz art. 83 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i uznanie, że zadeklarowanie kwoty podstawy wymiaru składek na maksymalnym
poziomie jest w tym przypadku sprzeczne z ustawą albo ma na celu jej obejście, jest
sprzeczne z zasadami współżycia społecznego lub złożone dla pozoru, a w
konsekwencji nieważne. Dalej skarżący słusznie zauważa, że nie jest dopuszczalne
zastosowanie w stosunkach ubezpieczenia społecznego przepisów prawa cywilnego
II NSNc 266/24
22
i ocenianie deklaracji podstawy wymiaru składek w oparciu o te przepisy, ponieważ
deklaracja ta nie jest czynnością prawną kreującą stosunek cywilno-prawny, zaś
przepisy prawa ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa
publicznego i nie zawierają odesłania do przepisów prawa cywilnego.” (str. 12).
Zadziwiające, że w uzasadnieniu znalazły się powyższe stwierdzenia, gdyż w swojej
skardze Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie zarzucił rażącego
naruszenia art. 58 § 1-3 oraz art. 83 § 1 k.c.
Dlatego też bardzo możliwe, że decyzja większości składu orzekającego
o rozstrzygnięciu, polegającego na oddaleniu skargi nadzwyczajnej byłaby inna,
gdyby szczegółowemu badaniu poddano odpowiedni materiał zebrany w sprawie
rozpatrywanej przez wyznaczony do tej sprawy skład orzekający, nie sugerując się
rozstrzygnięciem, które zapadło w wyniku wniesienia skargi nadzwyczajnej od
wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2022 r. o sygn. akt III AUa
180/22 (II NSNc 402/23).
Nie przekonuje odwołanie się większości składu orzekającego do uchwały
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zapadłej w dniu 29 listopada 2023 r. w Izbie
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt III UZP 3/23), której nadano moc zasady
prawnej i zawarte tam argumenty, w sytuacji, kiedy ci sami sędziowie, będąc w innych
składach orzekających, już po dacie wskazanej powyżej, orzekali w tożsamych
sprawach ze skargi nadzwyczajnej wniesionych przez ten sam uprawniony podmiot,
tj. Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i w orzeczeniach tych Sąd
Najwyższy w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych uchylił zaskarżone
wyroki w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania (zob. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 15 maja 2024 r., II NSNc 371/23; z dnia 11 grudnia 2024 r., II
NSNc 267/24).
Oceniając fakty przez pryzmat skargi nadzwyczajnej w przedmiotowej sprawie,
decydująca o rozstrzygnięciu część składu orzekającego stwierdziła, że Rzecznik
Małych i Średnich Przedsiębiorców nie ma racji. Podkreślono – przywołując uchwałę
III UZP 3/23, że: „Problem prawny występujący w sprawie dotyczy przede wszystkim
prawa organu rentowego do kontroli podstawy wymiaru składki. W tym względzie
Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
29 listopada 2023 r. podjął uchwałę, której nadał moc zasady prawnej i w której
II NSNc 266/24
23
stwierdza się, że: „organ rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności
przez ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym,
jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w
sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony
deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, której wysokość
nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt. 5 w związku z art. 41 ust.
12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz. U. 2023 r.,
poz. 1230 ze zm.)” (str. 10).
Następnie uzasadniając swoją decyzję o oddaleniu skargi nadzwyczajnej
przeważająca część składu orzekającego zgodziła się również z „[r]ozumowaniem
Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu do uchwały III UZP 3/23, w którym
stwierdza się, że „uchwała z 2010 r. nie wyrażała zgody na nadużycia w zakresie
korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, w tym przez
nieuzasadnione zawyżanie podstawy wymiaru składek. Nie wykreowała normy, że
osoby prowadzące działalność gospodarczą w każdej sytuacji będą miały zasiłki
chorobowe albo macierzyńskie w maksymalnej wysokości, gdy zadeklarują
maksymalną podstawę wymiaru składek i opłacą odpowiednią składkę. Uchwała
mogła zostać opatrznie (sic!) zrozumiana. Odnosiła się do sytuacji, w której
działalność gospodarcza była utrwalona i z tej przyczyny ubezpieczona była
uprawniona do zgłoszenia maksymalnej podstawy wymiaru składek. Uchwała nie
wyrażała zatem materialnej akceptacji dla braku równowagi między przychodami i
wydatkami, czyli również składkami na ubezpieczenia społeczne. Nie jest normalną
sytuacja, gdy osoba rozpoczynająca prowadzenie działalności gospodarczej nie ma
przychodów albo są niewielkie, a mimo to płaci składki od maksymalnej podstawy
tylko po to, aby pobierać maksymalne świadczenia z ubezpieczenia chorobowego.
Jednocześnie obowiązywał (sic!) regulacja ustawy zasiłkowej, która po krótkim
okresie opłacania składek uprawniała ubezpieczonych do uzyskiwania zasiłków
chorobowego i macierzyńskiego od podwyższanych prze (sic!) nich podstaw
wymiaru składek. Powodowało to nadużycia, wobec których pozwany Zakład
Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być bierny”” (str. 11-12).
II NSNc 266/24
24
W następnej części uzasadnienia ta sama część składu orzekającego
w przedmiotowej sprawie podzieliła stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały
III UZP 3/23 podnosząc, że „Sąd Najwyższy uzasadniając w uchwale III UZP 3/23
prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do kontroli i weryfikacji zadeklarowanej
podstawy wymiaru składek stwierdził, iż „znajduje ona wsparcie w zasadach prawa
ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza zasadzie solidarności (wspólnoty ryzyka). Z
zasady tej wynika reguła sprawiedliwej kompensacji szkody, proporcji pomiędzy
składką i świadczeniem, godziwością świadczenia względem wkładu. Ustanowienie
nadmiernie wysokiej podstawy wymiaru składek w stosunku do rezultatów
prowadzonej działalności gospodarczej jest sprzeczne z zasadami współżycia
społecznego, w szczególności przez naruszenia lojalności jednych ubezpieczonych
wobec drugich (pobieranie zawyżonych świadczeń kosztem innych ubezpieczonych),
a także sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ubezpieczeń
społecznych”” (str. 13).
Powoływanie się przez większość składu orzekającego na uchwałę
Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2023 r. (III UZP 3/23), jako argument za
podjęciem decyzji o oddaleniu skargi nadzwyczajnej w rozpatrywanej sprawie (II
NSNc 266/24) charakteryzuje się brakiem konsekwencji w obliczu wcześniej
wydanych przez siebie orzeczeń (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 15 maja
2024 r., II NSNc 371/23; z dnia 11 grudnia 2024 r., II NSNc 267/24).
W składzie orzekającym rozpatrującym skargę nadzwyczajną o sygn. akt
II NSNc 371/23 wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od
wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III AUa 567/22
zasiadał jeden z członków składu rozpatrującego przedmiotową skargę
nadzwyczajną (II NSNc 266/24). Wyrokiem Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 15 maja 2024 r. uchylono zaskarżony
wyrok w całości i przekazano sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do
ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zapadłej decyzji czytamy m.in., iż: „Należy
zaznaczyć, że Sąd Najwyższy odnosił się już wielokrotnie do kwestii uprawnienia
organu rentowego do podważania zadeklarowanej przez przedsiębiorcę podstawy
wymiaru składki i samodzielnego ustalania jej niższej wartości (zob. np. wyroki Sądu
Najwyższego: z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23; z 19 kwietnia 2023 r., II NSNc
II NSNc 266/24
25
171/23; z 15 czerwca 2023 r., II NSNc 197/23; z 22 czerwca 2023 r., II NSNc 204/23
i z 13 marca 2024 r., II NSNc 348/23).
Zgodnie z art. 18 ust. 8 u.s.u.s., podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia
emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 i 5a,
stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego
przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty
ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust.
10 u.s.o.s. na dany rok kalendarzowy. Składka w nowej wysokości obowiązuje od
dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia danego roku. Przy rozstrzygnięciu
zasygnalizowanego problemu, stanowiącego również istotę postawionego przez
Rzecznika zarzutu, kluczowa pozostaje uchwała składu siedmiu sędziów z 21
kwietnia 2010 r. (II UZP 1/10), w której Sąd Najwyższy wskazał, że „Zakład
Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty
zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona
w granicach określonych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych.”” (str. 9-10 uzasadnienia wyroku w sprawie
o sygn. akt II NSNc 371/23). Dalej ten sam skład orzekający stwierdza, że: „[a]naliza
art. 18 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą została
określona inaczej niż w przypadku ubezpieczonych, co do których podstawę tę
odniesiono do przychodu w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób
fizycznych lub kwoty uposażenia, wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia.
Łączy się to ze specyfiką działalności prowadzonej na własny rachunek i
trudnościami przy określaniu przychodu z tej działalności. Z tych względów
określenie wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne
ustawodawca pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność. W
konsekwencji w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na
ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym faktycznie
przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu ubezpieczenia i zadeklarowaną przez
ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego, czy ubezpieczony osiąga przychody i w
jakiej wysokości. Po stronie osoby prowadzącej pozarolniczą działalność
II NSNc 266/24
26
istnieje zatem uprawnienie do zadeklarowania w granicach zakreślonych
ustawą dowolnej kwoty jako podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób w jaki realizuje to
uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę sferę
jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma wyraźne
umocowanie w przepisach. Kompetencji ZUS do dokonywania ocen w zakresie
sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można się zatem
ani domyślać, ani wywodzić ich wyłącznie „z kardynalnych wartości i zasad
obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych”. Uprawnień organu
rentowego do takiego zachowania nie można doszukać się również w
przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, w tym w art. 83 ust. 1 i 2 w zw. z
art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 u.s.u.s.”. (str. 11-12
uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II NSNc 371/23 ).
Z kolei w składzie orzekającym rozpatrującym skargę nadzwyczajną o sygn.
akt II NSNc 267/24 wniesioną przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców
od wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 9 listopada 2022 r., sygn. akt III AUa
97/21 zasiadał drugi z członków składu rozpatrującego przedmiotową skargę
nadzwyczajną (II NSNc 266/24). Wyrokiem Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli
Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 11 grudnia 2024 r. uchylono zaskarżony
wyrok w całości i przekazano sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Rzeszowie do
ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia wyroku dowiadujemy się, że: „[Z]US nie
jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność jako podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w granicach określonych
ustawą systemową. Uzasadniając powyższe Sąd Najwyższy wskazał,
że przedmiotem stosunków ubezpieczenia są prawa i obowiązki ubezpieczonego
oraz instytucji ubezpieczeniowej dotyczące składek oraz ochrony ubezpieczeniowej.
Cechą charakterystyczną wskazanych więzi prawnych jest występowanie
szczególnego rodzaju zależności polegającej na tym, że objęcie ochroną
ubezpieczeniową wiąże się z powstaniem obowiązku opłacania składek.” (str. 8-9
uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II NSNc 267/24). W dalszej części
uzasadnienia stwierdza się, że: „[a]naliza art. 18 ustawy systemowej prowadzi do
II NSNc 266/24
27
wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne osób
prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą została określona inaczej niż
w przypadku ubezpieczonych, co do których podstawę tę odniesiono do przychodu
w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych lub kwoty
uposażenia, wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia. Łączy się to ze
specyfiką działalności prowadzonej na własny rachunek i trudnościami przy
określaniu przychodu z tej działalności. Z tych względów określenie wysokości
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca
pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność. W konsekwencji,
w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na
ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym
faktycznie przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu ubezpieczenia
zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego, czy
ubezpieczony osiąga przychody i w jakiej wysokości. Po stronie osoby
prowadzącej pozarolniczą działalność istnieje zatem uprawnienie do
zadeklarowania w granicach zakreślonych ustawą dowolnej kwoty jako
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób
w jaki realizuje to uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę
sferę jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma
wyraźne umocowanie w przepisach. Kompetencji ZUS do dokonywania ocen w
zakresie sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można
się zatem ani domniemywać, ani wywodzić ich wyłącznie „z kardynalnych
wartości i zasad obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych”. Wobec
powyższego, uprawnień tego organu do takiego zachowania nie można
doszukać się również w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, w tym w
art. 83 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i
2 ustawy systemowej.” (str. 9-10 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II
NSNc 267/24).
Może dziwić i dlatego jest to warte odnotowania, że dwa powyższe orzeczenia
(II NSNc 371/23, II NSNc 267/24) zapadły już po uchwale siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (III UZP 3/23), w której
– przecież odmiennie niż w dwóch powyższych orzeczeniach – uznano, że „Organ
II NSNc 266/24
28
rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności przez
ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym,
jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia
w sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności
ubezpieczony deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne, której wysokość nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust.
1 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust.
1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych, jednolity tekst: Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze
zm.)”.
Wracając do treści uzasadnienia rozpatrywanej skargi nadzwyczajnej
(II NSNc 266/24), nie można zgodzić się z argumentami sformułowanymi w tymże
uzasadnieniu, iż: „Ubezpieczony deklarując maksymalną podstawę wymiaru składek
nie miał ku temu podstaw nawet w prognozie oczekiwanego przychodu.” (str. 10).
Mając odmienne zdanie na ten temat stwierdzić należy, że deklarując nawet
maksymalną podstawę wymiaru składek, ubezpieczony realizował przyznane mu
uprawnienia wynikające m.in. z art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych. Przepis ten jasno określa, iż „podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6
ust. 1 pkt 5 i 5a, stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60%
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do
ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek”. Zdefiniowana
regulacja formułuje bowiem powszechną dyspozycję dla wszystkich osób
prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, nie czyniąc z niej jakiegoś
wyjątkowego przywileju. Zatem weryfikacja w zakresie indywidualnych spraw, w myśl
art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonywana przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych może sprowadzać się wyłącznie do zbadania, czy
ubezpieczony zadeklarował podstawę wymiaru składek w zakreślonych przez prawo
granicach, a nie określenie jej poziomu w odniesieniu do wysokości osiągniętego
przychodu. W tym miejscu należy również wyraźnie zasygnalizować, że przyznanie
kompetencji ZUS do weryfikacji podstawy wymiaru składek, w przypadku podjęcia
II NSNc 266/24
29
pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego, nie jest znane ustawie i narusza
regułę umiejscowioną w art. 7 Konstytucji RP.
Przede wszystkim należy wydobyć z zapomnienia, że art. 7 Konstytucji RP,
statuujący zasadę legalizmu, stanowiącą uszczegółowienie zasady państwa prawa
stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Według Trybunału Konstytucyjnego, zasada legalizmu stanowi jądro zasady państwa
prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać
jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, zaś wszelkie działania
tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwości
interpretacyjnych, kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać
(por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K
53/05, OTK ZU 2006, nr 6/A, poz. 66, z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt K
3/17, OTK ZU 2017, poz. 68). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć
każdy z rodzajów władzy wskazany w Konstytucji RP, tj. władzę ustawodawczą,
wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań bez
podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (por. np. wyroki
Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt P 12/00, z dnia 4
grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/00). Zatem organ władzy publicznej zobowiązany
jest do przestrzegania wszystkich przepisów określających jego uprawnienia lub
obowiązki, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł prawa. Zawsze norma
kompetencyjna w obszarze prawa publicznego, podlega wykładni ścisłej, a organy
nie mogą działać, jeżeli ustawa ich do tego wyraźnie nie upoważni.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż przepis kompetencyjny „podlega zawsze
ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim
nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w
rachubę...” a „z konstytucyjnej zasady legalności, jak również z zasady
demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku,
gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego,
kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję
przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził”. (zob. uchwała Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94).
II NSNc 266/24
30
W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest
akceptowanie przez sądy czynności organów władzy publicznej pojętych bez
właściwej podstawy prawnej.
Określenie wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne
ustawodawca pozostawił osobom prowadzącym pozarolniczą działalność
gospodarczą. Następstwem tego, w przypadku tych ubezpieczonych, obowiązek
opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, jak również ich wysokość, nie są
skorelowane z osiągniętym przychodem, lecz wyłącznie z istnieniem tytułu
ubezpieczenia - i co istotne, z zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą i to
niezależnie od tego, czy ubezpieczony osiąga przychody oraz w jakiej wysokości.
Dokonanie czynności prawnej przez osobę rozpoczynającą pozarolniczą działalność
gospodarczą, tj. zadeklarowanie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie
emerytalne i rentowe w granicach dopuszczonych przez prawo, dla osiągnięcia
skutków, jakie ustawa z nią wiąże, np. uzyskanie świadczeń z ubezpieczenia
społecznego, nie świadczy o zamiarze obejścia prawa, podobnie jak inne cele
stawiane sobie przez osobę rozpoczynającą pozarolniczą działalność gospodarczą,
takie jak np. chęć pozyskania środków utrzymania. Stąd wniosek, że Zakład
Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do kwestionowania kwoty
zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą jako
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, o ile mieści się ona w
granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych.
Reasumując, należy przyznać, że skład orzekający w rzeczonej skardze
nadzwyczajnej miał świadomość, iż mamy do czynienia z brakiem spójności
w rozstrzygnięciach Sądu Najwyższego w tożsamych sprawach (ustalenie podstawy
wymiaru składek), co prowadzi do nieprzewidywalności orzeczeń, które zapadają
przed Sądem Najwyższym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Izby Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10, w
której stwierdzono, że „Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do
kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą
działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli
mieści się ona w granicach określonych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o
II NSNc 266/24
31
systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz.
1585 ze zm.)”; uchwała składu siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego z 29 listopada 2023 r., UZP III 2/23, w której
stwierdzono, że „Organ rentowy w przypadku podjęcia pozarolniczej działalności
przez ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym,
jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru składek na te ubezpieczenia w
sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej działalności ubezpieczony
deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne,
której wysokość nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku
z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust.
1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych, jednolity tekst: Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.); wyroki
zapadłe w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego:
- z 5 lutego 2025 r., II NSNc 94/24, skarga nadzwyczajna wniesiona przez Rzecznika
Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie
z 30 sierpnia 2023 r., sygn. III AUa 2751/20 – oddalona,
- z 25 maja 2023 r., II NSNc 106/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 29 lipca 2020 r., sygn. III AUa 560/20 – odrzucona,
- z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III AUa 1124/20 – uchylono zaskarżony wyrok
w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 19 kwietnia 2023 r., II NSNc 171/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 10 lutego 2022 r., sygn. III AUa 183/21 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 29 kwietnia 2025 r., II NSNc 171/24, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt III AUa 218/22 – z urzędu zawieszono
postępowanie w sprawie na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 w zw. z art. 391 § 1 i art.
39821 k.p.c. w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
II NSNc 266/24
32
(tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 622) do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy
spraw o sygnaturach I NZP 1/25 oraz I NZP 3/25,
- z 14 listopada 2023 r., II NSNc 193/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 14 stycznia 2022 r., sygn. III AUa 163/20 – odrzucona,
- z 15 czerwca 2023 r., II NSNc 197/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 25 marca 2022 r., sygn. III AUa 747/20 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 22 czerwca 2023 r., II NSNc 204/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Okręgowego w
Lublinie z 7 lipca 2020 r., sygn. VIII U 4443/19 – uchylono zaskarżony wyrok w całości
i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 11 grudnia 2024 r., II NSNc 267/24, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Rzeszowie z 9 listopada 2022 r., sygn. III AUa 97/21 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 14 marca 2024 r., II NSNc 324/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 29 lipca 2022 r., sygn. III AUa 855/20 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego
rozpoznania,
- z 13 listopada 2024 r., II NSNc 333/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Okręgowego w
Lublinie z 19 marca 2020 r., sygn. VIII U 3035/19 – oddalona,
- z 19 grudnia 2023 r., II NSNc 338/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sąd Apelacyjnego w
Lublinie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt III AUa 218/22 – odrzucona,
- z 3 kwietnia 2024 r., II NSNc 347/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 2 lutego 2023 r., sygn. III AUa 672/22 – odrzucona,
II NSNc 266/24
33
- z 13 marca 2024 r., II NSNc 348/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 31 stycznia 2023 r., sygn. III AUa 555/22 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 9 kwietnia 2025 r., II NSNc 349/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Szczecinie z 11 stycznia 2022 r., sygn. III AUa 331/21 – odroczono rozpoznanie
sprawy przedstawiając składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego następujące
zagadnienie prawne: „Czy w świetle przepisów art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 83 ust.
1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 w zw. z art.
2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst
jedn. Dz. U. z 2024, poz. 497 ze zm.) organ rentowy jest uprawniony do
weryfikowania i następczego modyfikowania kwoty zadeklarowanej przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność, jako podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne?",
- z 23 października 2024 r., II NSNc 370/23, skarga nadzwyczajna wniesiona
przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego
w Lublinie z 3 listopada 2021 r., sygn. III AUa 653/21 – oddalona,
- z 15 maja 2024 r., II NSNc 371/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 7 lutego 2023 r., sygn. III AUa 567/22 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 5 czerwca 2024 r., II NSNc 399/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Okręgowego w
Lublinie z 3 marca 2020 r., sygn. VIII U 3509/19 – uchylono w całości zaskarżony
wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 4 września 2024 r., II NSNc 400/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Rzeszowie z 1 marca 2022 r., sygn. III AUa 65/21 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
II NSNc 266/24
34
- z 15 października 2025 r., II NSNc 402/23, skarga nadzwyczajna wniesiona
przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego
w Szczecinie z 8 listopada 2022 r., sygn. III AUa 180/22 – oddalona,
- z 23 października 2024 r., II NSNc 411/23, skarga nadzwyczajna wniesiona
przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego
w Krakowie z 23 lutego 2023 r., sygn. III AUa 2346/20 – oddalona,
- z 18 marca 2025 r., II NSNc 420/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 12 stycznia 2022 r., sygn. III AUa 814/21 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 12 lutego 2025 r., II NSNc 434/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 24 stycznia 2023 r., sygn. III AUa 542/22 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,
- z 6 listopada 2024 r., II NSNc 444/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 14 marca 2023 r., sygn. III AUa 664/22 – oddalona,
- z 11 grudnia 2024 r., II NSNc 508/23, skarga nadzwyczajna wniesiona przez
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Lublinie z 20 września 2022 r., sygn. III AUa 346/22 – uchylono zaskarżony wyrok w
całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania).
Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej powołanym do
sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez m.in. zapewnienie zgodności z prawem
i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i sądów wojskowych przez
rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie uchwał rozstrzygających
zagadnienia prawne, a także kontrolę nadzwyczajną prawomocnych orzeczeń
sądowych w celu zapewnienia ich zgodności z zasadą demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej przez
rozpoznawanie skarg nadzwyczajnych. W optymalnym modelu, w celu zapewnienia
obywatelom pewności prawa i równego traktowania przez wymiar sprawiedliwości,
dąży się do jednolitości i stabilności orzeczeń. Pomimo tego, że w polskim systemie
II NSNc 266/24
35
prawa orzecznictwo nie jest formalnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego,
to ma ono ogromne znaczenie praktyczne.
Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności należało, na podstawie
art. 177 § 1 pkt 1 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 95 pkt 1 ustawy z
dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 622), z
urzędu zawiesić postępowanie w przedmiotowej skardze nadzwyczajnej, do czasu
rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy spraw o sygnaturach I NZP 1/25 oraz I NZP
3/25.
W świetle powyższych argumentów konieczne stało się złożenie zdania
odrębnego.
Ławnik Sądu Najwyższego
Arkadiusz Janusz Sopata
JW.
[r.g.]
