II GZ 345/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3145/22 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia 11 października 2022 r. nr PB.2876/05.w.91.2022.uwm.3.2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na obrót produktem biobójczym postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 17 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3145/22, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi J.S. (dalej: skarżący, strona) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: Prezes URPL, organ) z 11 października 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na obrót produktem biobójczym.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na opisaną wyżej decyzję Prezesa URPL skarżący wniósł o wstrzymanie jej wykonania argumentując, że zaskarżona decyzja, obejmując swym zakresem wygaszenie pozwolenia, nakłada obowiązek zaniechania prowadzenia obrotu produktem kluczowym dla jego działalności gospodarczej, jaką jest handel hurtowy produktami biobójczymi. Skarżący podkreślił, że wykonanie decyzji może doprowadzić do znacznych strat i upadłości strony, bowiem prowadzi on działalność wyłącznie w zakresie sprzedaży produktów biobójczych, dodatkowo o charakterze regionalnym, ograniczonym głównie do województwa mazowieckiego, a w prowadzonej działalności kluczowe znaczenie ma sprzedaż produktu, którego dotyczy sporna decyzja, który to produkt stanowi w ostatnich czterech latach średnio ponad 74% udziału w całości sprzedaży prowadzonej przez skarżącego.

Uzasadniając uwzględnienie wniosku WSA podkreślił na wstępie, że objęta żądaniem wstrzymania wykonania decyzja, którą stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia na obrót produktem biobójczymi, jest rozstrzygnięciem posiadającym przymiot wykonalności. W ocenie sądu pierwszej instancji deklaratoryjny charakter zaskarżonej decyzji nie wyklucza możliwości zastosowania w sprawie instytucji wstrzymania wykonania decyzji przewidzianej w art. 61 p.p.s.a. Zdaniem WSA skarżący wykazał, że wykonanie spornej decyzji uniemożliwi prowadzenie jego działalności gospodarczej, którą – w świetle złożonych do akt sprawy dokumentów – jest wyłącznie sprzedaż produktów biobójczych, w tym (w największym udziale) produktu, w stosunku do którego stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia na obrót. Natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji może, w ocenie sądu, obiektywnie doprowadzić do nieodwracalnych skutków w postaci utraty płynności finansowej i w konsekwencji likwidacji prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. WSA podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na obrót produktem biobójczym oznacza w konsekwencji niemożność dalszego prowadzenia sprzedaży konkretnego produktu, co rodzi skutki na gruncie zawodowym (kwestie lokalowe, wizerunkowe), jak też prywatnym (spadek dochodów, utrata poczynionych nakładów). Powyższe skutki mogą być trudne do odwrócenia, ponieważ lokal, pełniący funkcję magazynu niezbędnego do prowadzenia działalności, może zostać wynajęty innemu podmiotowi, co utrudni ewentualne ponowne uruchomienie infrastruktury hurtowni. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że udział produktu objętego zaskarżoną decyzją jest kluczowy dla ogółu prowadzonej przez stronę sprzedaży, a pozwolenie na jego obrót jest znaczące dla zachowania płynności finansowej jednoosobowej działalności gospodarczej skarżącego.

Zażalenie na to postanowienie WSA złożył Prezes URPL, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 196 p.p.s.a. organ wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie do czasu rozstrzygnięcia zażalenia.

W piśmie procesowym z 18 lipca 2023 r. skarżący, podtrzymując wszystkie dotychczasowe twierdzenia i wnioski w zakresie zasadności udzielenia mu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dodatkowo przedłożył aktualne dane dotyczące sprzedaży produktu biobójczego objętego sporną decyzją za rok 2022 oraz za pierwsze półrocze 2023 r. i jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w piśmie dokumentów na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. opisanych w pkt 3 uzasadnienia wniosku złożonego przy skardze do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Podkreślenia również wymaga, że postanowienie sądu o udzieleniu ochrony tymczasowej musi być poprzedzone oceną czy akt lub czynność, którego wstrzymania żąda strona nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Zatem nie każdy zaskarżony akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Zasadą jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 206).

Przede wszystkim jednak Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy zaskarżona decyzja posiada przymiot wykonalności. Zdaniem NSA skarżący w rozpoznawanej sprawie domagał się wstrzymania wykonania aktu, który w istocie nie nadaje się do wykonania (nie posiada cech wykonalności w rozumieniu art. 61 p.p.s.a.) i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się, nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji.

Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprawnień z pozwolenia na obrót produktem biobójczym jest aktem deklaratoryjnym i stanowi potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego, który w tej sprawie nastąpił z mocy prawa. Zaskarżona decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia nr 2876/05 nie kształtuje w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia pozwolenia z mocy prawa.

Argumenty strony zmierzają do wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje natychmiastowe zakończenie sprzedaży spornego produktu, co oznaczać będzie utratę płynności finansowej i w konsekwencji może prowadzić do upadłości. Jednak skarżący pominął istotne okoliczności, a mianowicie – co wynika z mających zastosowanie w sprawie przepisów – obrót produktem objętym sporną decyzją skarżący może prowadzić w określonych ustawą ramach czasowych. Innymi słowy, nie jest tak, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje przedłużenie tego terminu i możliwość dalszej sprzedaży produktu objętego sporną decyzją o wygaśnięciu pozwolenia na obrót.

Zaskarżoną decyzją z 11 października 2022 r. Prezes URPL, działając na podstawie art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 24; dalej: ustawa), zgodnie z którym pozwolenie na obrót, którego wszystkie substancje czynne zostały zatwierdzone, wygasa jeżeli nie złożono wniosku o wydanie pozwolenia lub wniosek o wydanie pozwolenia złożono bez dochowania wymaganego przepisami prawa terminu do jego złożenia – po upływie 180 dni od dnia zatwierdzenia ostatniej substancji czynnej, stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa pozwolenia nr 2876/05 z 4 października 2005 r. na obrót produktem biobójczym "[...]". Z kolei zgodnie z art. 89 pkt 3 zd. 3 obowiązującego od 1 września 2013 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U. UE. L 167 z 27.06.2012, str. 1 z późn. zm.), w przypadku gdy nie złożono wniosku o pozwolenie ani wzajemne uznanie równoległe zgodnie z akapitem drugim: a) po upływie 180 dni od dnia zatwierdzenia substancji czynnej lub substancji czynnych zaprzestaje się udostępniania na rynku danego produktu biobójczego; oraz b) wykorzystywanie istniejących zapasów tego produktu biobójczego może być kontynuowane przez okres nieprzekraczający 365 dni od daty zatwierdzenia substancji czynnej lub substancji czynnych. Analogiczną cezurę czasową co do możliwości sprzedaży produktu biobójczego wprowadza art. 37 ustawy, zgodnie z którym istniejące zapasy produktu biobójczego objętego pozwoleniem na obrót mogą być wykorzystywane w okresie 365 dni, licząc od dnia: 1) zatwierdzenia ostatniej substancji czynnej w przypadkach, o których mowa w art. 36 pkt 1; 2) wydania rozstrzygnięcia innego niż wydanie pozwolenia.

Powyższe okoliczności WSA pominął wydając zaskarżone postanowienie. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się bowiem na wskazanych przez skarżącego twierdzeniach dotyczących prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, a konkretnie na fakcie jak wysoki udział w tej działalności – a co za tym idzie w uzyskiwanych przychodach – miał sporny produkt biobójczy.

W ocenie NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak przymiotu wykonalności uniemożliwiał zatem wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, niemniej sąd drugiej instancji stwierdza, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa URPL stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na obrót produktem biobójczym nie mógł zostać uwzględniony również dlatego, że strona nie uprawdopodobniła wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem NSA skarżący wybiórczo i fragmentarycznie przestawił swoją sytuację finansową i majątkową, a także prywatną, powołując się na potencjalny spadek dochodów i akcentując, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować konieczność rozwiązania umowy najmu pomieszczeń magazynowych, przywrócenie magazynu do stanu poprzedniego, co z kolei wygenerowałoby stratę z tytułu np. utylizacji mebli magazynowych, demontażu kosztownych instalacji zapewniających właściwe przechowywanie produktów, ogółem w wysokości 90 000 zł. Strona wskazała również na potencjalne trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty klientów w sytuacji braku możliwości kontynuacji sprzedaży i niemożność ich odwrócenia, gdyby WSA uchylił zaskarżoną decyzję. Skarżący wskazał również na poczynione inwestycje w postaci zakupu wózka widłowego. Wszystkie te argumenty, w ocenie NSA, nie mogą odnieść oczekiwanego przez stronę rezultatu, bowiem nie uprawdopodobniają zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

NSA w swym orzecznictwie konsekwentnie podkreślał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Nie jest też wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882).

Oceny tej nie zmienia treść wniesionego w sprawie pisma procesowego skarżącego z 18 lipca 2023 r. Z tych względów NSA uznał za zbędne przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego w złożonym piśmie.

W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek skarżącego w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. błędnie uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Z tych przyczyn sąd drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Mając zaś na uwadze, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały wykazane przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek skarżącego .