II GW 139/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Chorzów z dnia 28 listopada 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Chorzów a Wójtem Gminy Lubaczów w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oddalić wniosek.

|Uzasadnienie |

| |

|1. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Chorzowa (dalej: Wnioskodawca), działający przez Dyrektora Ośrodka Pomocy |

|Społecznej w Chorzowie wniósł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed |

|sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960|

|r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość |

|pomiędzy Wnioskodawcą a Wójtem Gminy Lubaczów (dalej: Strona przeciwna) w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej |

|finansowanych ze środków publicznych dla Pana M. P. (dalej: Świadczeniobiorca, Uprawniony). |

|We wniosku wskazano, że w dniu 19 czerwca 2024 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaczowie wpłynął wniosek z Zespołu Szpitali |

|Miejskich w (...) o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana M. P.. W odpowiedzi |

|Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Lubaczowie poinformował, że Uprawniony nie zamieszkuje pod wskazanym adresem ((...)i w związku z tym nie |

|ma możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie wydano żadnej decyzji administracyjnej ani nie podjęto działań w celu|

|przekazania wniosku. |

|Po upływie trzech miesięcy od pobytu Uprawnionego w szpitalu, w dniu 20 września 2024 r., prośba dotycząca rozpatrzenia wniosku o prawo do|

|świadczeń opieki zdrowotnej wpłynęła tym razem do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie. W tym czasie Uprawniony nie przebywał już w |

|szpitalu, co uniemożliwiło nawiązanie bezpośredniego kontaktu. |

|Wnioskodawca wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że miasto Chorzów było miejscem pobytu Uprawnionego wyłącznie w |

|okresie udzielania mu świadczeń zdrowotnych. Zgromadzone informacje wskazują, że Uprawniony jest najprawdopodobniej osobą bezdomną. W toku|

|postępowania pozyskano dane dotyczące jego ostatniego miejsca pobytu stałego, potencjalnych należności pieniężnych oraz okresu podlegania |

|ubezpieczeniu zdrowotnemu. Uwzględniając, że jednodniowy pobyt Uprawnionego w Izbie Przyjęć nie stanowi stałego pobytu na terenie miasta |

|Chorzów, uznano, iż Chorzów nie jest gminą właściwą do rozpatrzenia sprawy. W związku z tym wniosek, wraz z zebraną dokumentacją, został |

|przekazany do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaczowie. |

|Wnioskodawca wskazał, że w sprawie nie sposób jednak ustalić miejsca zamieszkania Uprawnionego w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. W/w|

|prowadził do dnia 15.05.2023 r. firmę o nazwie (...), której działalność jest obecnie zawieszona. Uprawniony korzystał także z usług |

|Grodzkiego Urzędu Pracy w Krakowie oraz urodził się w Krakowie. Ponadto na Uprawnionego były rejestrowane świadczenia wychowawcze w |

|Miejsko Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Wieliczce w 2016 roku. |

|W ocenie Wnioskodawcy biorąc pod uwagę, że Uprawniony jest najprawdopodobniej osobą bezdomną, przy ustalaniu gminy właściwej do |

|rozpatrzenia wniosku należy kierować się ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały. W związku z tym Gmina Lubaczów, zdaniem |

|Wnioskodawcy powinna zostać uznana za właściwą do rozpatrzenia sprawy. |

|2. Pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. Wójt Gminy Lubaczów wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji|

|potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla Uprawnionego jest Prezydent Miasta Chorzowa. |

|Wskazał, że ostatnie zameldowanie ma pod adresem (...), a na pobyt stały na terenie Gminy Lubaczów zameldowany był w okresie od 18.08.2021 |

|r. do 26.01.2022 r. Następnie w/w wymeldował się sam i wyjechał w celach zarobkowych. Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracownika |

|socjalnego GOPS w Lubaczowie wykazały, że uprawniony nie figuruje w ewidencji emerytalno-rentowej KRUS i ZUS, nie jest podatnikiem podatku|

|rolnego, leśnego i nieruchomości na terenie Gminy Lubaczów. Ponadto w/w nie korzystał i nie korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy |

|Społecznej w Lubaczowie. Pracownik socjalny kilkukrotne przebywał w miejscowości (...)i nigdy nie zastał Uprawnionego. Pod wskazanym adresem|

|zamieszkują jego rodzice. Przeprowadzono rozmowę z matką, która oświadczyła, że zamieszkuje z mężem w miejscowości (...)od kilku lat, |

|natomiast syn nigdy nie mieszkał z nimi, był zameldowany około 5 miesięcy i nie utrzymują, ani nie utrzymywali z nim kontaktów. |

| |

|Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

|Wniosek w sprawie podlegał oddaleniu jako przedwczesny. |

| |

|3. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 |

|z późn. zm.; dalej przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu |

|terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między |

|organami tych jednostek a organami administracji rządowej. |

|Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy |

|administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór |

|negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji |

|publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy |

|administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. 2024 r., |

|poz. 572 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed |

|organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji |

|publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. |

|sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd |

|Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. |

|W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie |

|uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa Uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej |

|finansowanych ze środków publicznych. |

|4. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki |

|zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków |

|publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.; dalej przywoływana jako: "u.ś.o.z."), z którego wynika, że dokumentem |

|potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze |

|względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. |

|Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych |

|wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por.|

|np. postanowienia NSA z: 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II GW 8/22; 27 maja 2022 r. sygn. akt II GW 5/22; 17 maja 2022 r. sygn. akt II GW |

|1/22; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja |

|2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. |

|sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt |

|II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). |

|Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych wyrokach pogląd, że art. 54 |

|ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy |

|z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie regulując jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku |

|możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. |

|W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym |

|właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby |

|bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. |

|3 pkt 3 u.ś.o.z. przewiduje, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium |

|dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej |

|jeszcze idących jej konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. |

|Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, |

|który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. |

|101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przedmiot regulacji tej ustawy odnosi się do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy|

|społecznej. |

|5. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, trzeba odwołać się do |

|przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji |

|publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia |

|miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które |

|wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2|

|k.p.a. |

|Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego |

|stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z |

|miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W |

|związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu |

|właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania |

|świadczeniobiorcy. |

|Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia |

|"miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią |

|art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem |

|stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt |

|przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest |

|czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności |

|życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na |

|pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. |

|6. Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej |

|w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy |

|administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega|

|na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze |

|kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle |

|niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice |

|poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą |

|świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych |

|czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem|

|poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia |

|2023, sygn. akt II GW 98/23). Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako |

|przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem |

|rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności |

|interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a|

|nie abstrakcyjny). |

|7. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących |

|ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o|

|właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy,|

|o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce |

|zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy |

|jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego|

|na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., albo ostatniego |

|miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić. |

|W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art.|

|54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu |

|zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z |

|dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z |

|dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z |

|dnia15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22). |

|Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., organy mają obowiązek podjęcia |

|wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. |

|1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego |

|w art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie |

|powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 |

|u.ś.o.z.). |

|8. Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę należy stwierdzić, że Organy pozostające w sporze nie dokonały prawidłowych ustaleń |

|faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Ustalenia organów w tym|

|zakresie są niepełne, co oznacza, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest przedwczesny. |

|Przedstawione przez Organy informacje dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w Krakowie, jej zawieszenia w roku 2023 oraz |

|rejestracji świadczeń wychowawczych w roku 2016 w Wieliczce, w kontekście 5 miesięcznego zameldowania na pobyt stały u rodziców w |

|Lubaczowie, w okresie od 18.08.2021 r. do 26.01.2022 r. (którzy jednak nie potwierdzają faktu zamieszkania pod adresem (...)), nie są zatem |

|wystarczające do poczynienia pełnych i wiarygodnych ustaleń faktycznych w koniecznym zakresie. Nie ustalono przede wszystkim innych |

|istotnych danych ewidencyjnych, w tym w zakresie odpowiednich informacji podatkowych dotyczących miejsca zamieszkania (ewidencja |

|podatników lub płatników). |

|Niezależnie od powyższych uwag należy przypomnieć, że jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi |

|wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt |

|II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak fakt ten stwarza wzruszalne domniemanie |

|istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych |

|przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze |

|środków publicznych. |

|9. Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w |

|zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 |

|w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek. |

| | |

Wszystkie przywołane orzeczenia pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl