II GW 13/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Poznania wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta Białystok w sprawie potwierdzenia prawa S. R. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Białystok.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] marca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wpłynęło z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku pismo o przekazanie według właściwości wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. U. Szpitala K. w Białymstoku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo S. R. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od dnia [...] stycznia 2020 r., tj. od dnia udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w stanie nagłym. MOPS w Białymstoku w/w wniosek przekazał po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego ustalił że S. R. nie posiada miejsca zamieszkania w Białymstoku przy ul. [...] (jak podał podczas pobytu w szpitalu), natomiast posiada zameldowanie na pobyt stały w Poznaniu, ul. [...]. Natomiast organ w Poznaniu ustalił, że pod adresem [...] w Poznaniu nie znajdują się obecnie lokale mieszkalne, tylko zakład gastronomiczny. Wobec powyższego, w ocenie wnioskodawcy, skoro S. R. został przyjęty do Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Białymstoku w stanie nagłym w dniu [...] stycznia 2020 r., to Prezydent Miasta Białystok jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Białystok wskazał, że przyczyną przekazania sprawy do MOPR w Poznaniu było ustalenie przez tutejsze organy, że S. R. nie posiada adresu zamieszkania na terenie miasta Białystok. Podczas przyjęcia do SOR w U. Szpitalu K. w Białymstoku podał adres, przy którym mieści się wyłącznie sklep i jednocześnie ustalono, że od 1996 r. posiada stałe miejsce zameldowania w Poznaniu. Dopiero z późniejszych ustaleń wynika, że obecnie przy ul. [...] w Poznaniu znajduje się obecnie zakład gastronomiczny. Wcześniej MOPR w Białymstoku nie był o tym fakcie informowany. W ocenie MOPR w Białymstoku S. R. celowo wprowadza organy/instytucje w błąd co do miejsca swojego zamieszkania, czy pobytu, podając adresy zamieszkania, pod którymi nie ma lokali mieszkalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, gdyż żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy więc wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 - dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, określonej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej, także co do ustalania właściwości organu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.

Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17, CBOSA).

Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).

Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany w spawie materiał pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W świetle dotychczasowych rozważań powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa S. R.a do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Poznań - jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia