II GW 105/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA (del.) Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 18 października 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika, a Burmistrzem Miasta Cieszyna w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 18 października 2021 r. Prezydent Miasta Rybnika wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Cieszyna w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W motywach wniosku wskazał, że pismem z dnia 31 maja 2021 r., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Cieszynie przesłał wniosek Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Cieszynie o potwierdzenie prawa J. Sz. do świadczeń opieki zdrowotnej Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Rybniku, jako właściwemu do załatwienia wymienionego wniosku. Wskazał również, że z poczynionych ustaleń wynikało, iż J. Sz. w okresie od 1 do 29 stycznia 2021 r., przebywała w Cieszynie. Jest osobą bezdomną i w ciągu ostatniego roku widywany był sporadycznie na terenie miasta Cieszyna. W 2017 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Cieszynie, jako osoba bezrobotna. Wskazał także, że J. Sz. nie posiada stałego miejsca zameldowania w Rybniku zaś jego ostatni adres zamieszkania, co wynikało z ustaleń Komendy Powiatowej Policji w Cieszynie, od 1 kwietnia 2017 r. jest nieaktualny - lokal jest niezamieszkany. Od marca 2017 r., J. Sz. nie figuruje również w ewidencji osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w Rybniku. Zeznanie podatkowe za rok 2020 r., złożył natomiast w Urzędzie Skarbowym w Raciborzu.

Zdaniem Prezydent Miasta Rybnika, wobec braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej zgodnie z art. 21 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, sprawa należy do właściwości organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie, a więc do właściwości Burmistrza Miasta Cieszyna, gdzie miejsce miało udzielenie pomocy medycznej J. Sz..

Burmistrz Miasta Cieszyna, w odpowiedzi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, jako właściwego do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, Prezydenta Miasta Rybnika.

W motywach wskazał, że z informacji pozyskanych z ZUS, Powiatowego Urzędu Pracy, Komendy Miejskiej Policji oraz Straży Miejskiej wynikało, że J. Sz. nie posiada miejsca zameldowania stałego, ani czasowego oraz miejsca pobytu na terenie Gminy Cieszyn, wobec czego nie jest jej mieszkańcem. Wobec tego zasadnym było przekazanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Cieszynie sprawy do załatwienia Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Rybniku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09).

Ma to tą konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Prezydentem Miasta Rybnika, a Burmistrzem Miasta Cieszyna ma charakter sporu negatywnego.

Przedmiotem sporu jest ustalenie organu, który władny jest do potwierdzenia prawa J. Sz. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w związku z udzieleniem mu w dniu 1 stycznia 2021 r. pomocy medycznej w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym Szpitala Śląskiego w Cieszynie.

Wobec powyższego przypomnienia wymaga, że stosowanie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1285), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

W przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i braku w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, ustalanie właściwości miejscowej organu władnego do wydania dokumentu, o którym mowa w powołanym przepisie, następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21).

Wobec powyższego, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

W przypadku gdy brak jest wiedzy o miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 20217 r., sygn. akt II GW 12/17).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, mając na uwadze materiał dowodowy przedłożony przez toczące spór organy, że właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie potwierdzenia prawa J. Sz. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych będzie Prezydent Miasta Rybnika.

Z ustaleń obu organów, w tym przede wszystkim z ustaleń poczynionych przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku, wynika, że J. Sz. co do zasady można zaklasyfikować jako osobę bezdomną. W okresie od 1 do 29 stycznia 2021 r. przebywała w Cieszynie gdzie w przeciągu poprzedniego roku był widywany sporadycznie i gdzie w 2017 r. zarejestrowany był w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna; jednakże nie posiadała stałego lub czasowego zameldowania na terenie miasta lub gminy Cieszyn.

Okoliczność ta nie oznacza, co stara się wywodzić Prezydent Miasta Rybnika powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II GW 14/17, że organem właściwym powinien być organ, na terenie właściwości którego doszło do zdarzenia z udziałem osoby bezdomnej, które to zdarzenie powoduje wszczęcie postępowania w sprawie świadczeń do opieki zdrowotnej.

W powołanym art. 21 k.p.a. w zakresie ustalenia właściwości miejscowej określono gradację kolejność czynników, jakie należy brać pod rozwagę przy ustalaniu właściwości miejscowej organu. I tak zgodnie z przywołanym już art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w pierwszej kolejności pod uwagę brane jest miejsce zamieszkania lub pobytu, a w razie braku możliwości ich ustalenia miejsce ostatniego zamieszkania lub pobytu w kraju. Dopiero brak możliwości dokonania ustaleń w przytoczony sposób powoduje, że stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., właściwość miejscową organu ustala się na podstawie miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania.

W tym aspekcie, mając na uwadze informacje wynikające z ustaleń MOPS w Cieszynie, że J. Sz. nie był zameldowany na pobyt stały lub czasowy na terenie Gminy Cieszyn oraz ustaleń poczynionych w toku prowadzonego przez MOPS w Rybniku postępowania, stwierdzić należy, iż zaistniały podstawy do zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak bowiem wynika z treści pism Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku z dnia 6 i 20 sierpnia 2021 r. ustalono, że ostatnim miejscem zameldowania J. Sz. był adres ul. M. [...] w R.. Pomimo stwierdzenia, że wskazany adres jest niezamieszkały ustalono również, że J. Sz. może lub zamieszkuje pod adresem przy ul. J. [...] w R..

Taki stan sprawy czyni zasadnym wskazanie, jako właściwego do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa J. Sz. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezydenta Miasta Rybnika.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.