II GW 104/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Monieckiego z dnia 18 października 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Starostą Monieckim a Naczelnikiem Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku w przedmiocie zwrotu kosztów za usunięcie, przechowywanie i przemieszczanie na parking strzeżony pojazdu oraz przejęcia przedmiotów znajdujących się w pojeździe postanawia: 1. wskazać Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku jako organ właściwy do zwrotu kosztów za usunięcie, przechowywanie i przemieszczanie na parking strzeżony pojazdu; 2. wskazać Starostę Monieckiego jako organ właściwy do przejęcia przedmiotów znajdujących się w pojeździe.

Pismem z 18 października 2021 r. Starosta Moniecki złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Naczelnikiem Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku poprzez wskazanie Naczelnika jako organu właściwego do dokonania zapłaty należności wynikającej z faktur za usunięcie, przechowanie i przemieszczenie na parking strzeżony pojazdu marki [...] o nr. rej. [...] oraz o wskazanie Naczelnika jako organu właściwego do przejęcia przedmiotów znajdujących się w tym pojeździe.

Starosta wskazał, że ww. pojazd został usunięty z drogi i przemieszczony na parking wskazany przez Naczelnika.

Przedsiębiorca prowadzący parking zwrócił się do Starosty o zapłatę należności za usunięcie, przechowanie i przemieszczenie na parkingu strzeżonym ww. pojazdu. Wystawione faktury Starosta przekazał Naczelnikowi.

W odpowiedzi Naczelnik poinformował, że nie znajduje podstaw prawnych do obciążenia go kosztami usunięcia, przechowywania i przemieszczenia na parking strzeżony ww. pojazdu marki. Stwierdził, że art. 130a ust. 10b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej "p.r.d.") obliguje naczelnika urzędu celno-skarbowego do uregulowania sytuacji pojazdu o statusie nieunijnym, zgodnie z przepisami prawa celnego, natomiast nie zobowiązuje do uregulowania kosztów poniesionych przez inne organy do momentu przejęcia pojazdu do dyspozycji urzędu celno-skarbowego.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Starosta. Podkreślił, że właściciel pojazdu nie odebrał pojazdu, a pojazd nie jest zarejestrowany na obszarze UE.

Starosta podkreślił, że pojazdy usunięte z drogi w trybie art. 130a usuwane są na koszt właściciela. Powiat Moniecki nie został właścicielem przedmiotowego samochodu i nie "wszedł" w jego prawa i obowiązki. Z kolei Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku przejął pojazd bez względu na prawa osób trzecich i z pierwszeństwem przed wszystkimi obciążeniami i przywilejami. W związku z czym – zdaniem Starosty – powinien uregulować powstałe finansowe obciążenia, w tym wobec przedsiębiorcy, który dokonał usunięcia, przechowywania i przemieszczenia pojazdu.

Z uwagi na brak jednoznacznych przepisów prawnych stwierdzających kompetencję starosty do przejęcia przedmiotów znajdujących się w pojeździe pochodzącym spoza Unii Europejskiej, usuniętym z drogi i przechowywanym na parkingu, a następnie przekazanym naczelnikowi urzędu celnego celem uregulowania stanu prawnego według przepisów prawa celnego pojazdu, Starosta wskazał, że także organem właściwym do przejęcia ww. przedmiotów powinien być uznany Naczelnik

W odpowiedzi na wniosek Naczelnik wskazał, że art. 130a p.r.d., choć dotyczy ustalania kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to ogranicza się podmiotowo do kwestii obciążenia nimi właściciela pojazdu (względnie jego dysponenta – art. a ust. 10i p.r.d.).

Z wniosku Starosty o rozstrzygnięcie sporu nie wynika ażeby, choć właściciel pojazdu został ustalony, oraz z którym nawiązany został kontakt, podjęte zostały jakiekolwiek czynności mające na celu obciążenie go przedmiotowymi kosztami.

Zdaniem Naczelnika przepis art. 130a ust. 10b p.r.d. stanowi wyjątek od generalnej zasady oraz przewiduje właściwość naczelnika urzędu celno-skarbowego do załatwienia sprawy wyłącznie w sytuacji gdy, ze względu na miejsce rejestracji pojazdu poza państwami członkowskimi Unii Europejskiej, ustalenie właściciela pojazdu jest bardzo trudne lub niemożliwe.

W ocenie Naczelnika koszty przechowywania w/w pojazdu w okresie od 19 lutego 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, która została w konkretnym przypadku ustalona. Dochodzenie przez Starostę ww. kosztów przechowywania pojazdu może zostać podjęte po uprawomocnieniu się orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa lub dopuszczeniu pojazdu do obrotu przez organ KAS.

Zdaniem Naczelnika, nie jest on również organem właściwym do przejęcia i prowadzenia postępowania wobec towarów: płytka gazowa, walizka "[...]", torba podróżna sztuk 2, przekazanych przez Starostę Monieckiego wraz z pojazdem. Wymienione wyżej rzeczy nie stanowią standardowego wyposażenia samochodu i organ KAS nie jest w posiadaniu żadnego dowodu potwierdzającego, że są towarami nieunijnymi. W związku z powyższym Naczelnik zwrócił się do Starosty Monieckiego o odbiór towarów znajdujących się w pojeździe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Zgodnie z art. 130a ust. 10b p.r.d., jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celno-skarbowego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego.

Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 130a ust. 10b p.r.d. prowadzą do jednoznacznej konkluzji o właściwości organu celnego w sprawie uregulowania sytuacji prawnej pojazdu usuniętego z drogi, który nie jest zarejestrowany w żadnym z państw Unii Europejskiej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny wypełnia przesłankę powołanego przepisu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy pojazd, posiadający rosyjskie tablice rejestracyjne, nie został zarejestrowany w żadnym z państw Unii Europejskiej. Ustalono, że przedmiotowy samochód został usunięty z drogi na zlecenie Komendy powiatowej Policji w Mońkach, na podstawie art. 130a ust. 2 pkt 2 i ust. 5c p.r.d.

Dla oceny konieczności podjęcia stosownych czynności i ustalenia właściwości organu bez znaczenia jest to, że Starosta nie ustalił właściciela spornego pojazdu. Z akt sprawy wynika, że sporny pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka z art. 130a ust. 10b p.r.d. W takim przypadku powołany przepis, jako wyjątek od zasady, przewiduje właściwość naczelnika urzędu celno-skarbowego do załatwienia sprawy. Z brzmienia art. 130a ust. 10b p.r.d. wynika, że w świetle hipotezy objętej tym przepisem, organ celny jest właściwy, mimo że nie był właściwy w sprawie usunięcia pojazdu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że art. 130a ust. 10b p.r.d. wprost odnosi się wyłącznie do kwestii uregulowania sytuacji prawnej pojazdu zgodnie z przepisami prawa celnego, ale ma on na celu uregulowanie sytuacji, gdy ze względu na miejsce rejestracji, ustalenie właściciela pojazdu jest bardzo trudne lub niemożliwe. Należy przyjąć, że w takiej sytuacji organ celny obowiązany jest także do uregulowania wszystkich innych kwestii związanych z takim pojazdem (postanowieniem z 12 kwietnia 2018 r., I OW 347/17). Zastosowanie w sprawie art. 130a ust. 10b p.r.d. powoduje wyłączenie stosowania art. 130a ust. 10h p.r.d. (postanowienie NSA z 20 września 2016 r., I OW 130/16).

Stanowisko to było już niejednokrotnie zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 czerwca 2018 r., I OW 58/18, 16 kwietnia 2013 r., I OW 227/12; 20 lutego 2014 r., I OW 287/13; 6 maja 2015 r., I OW 232/14 i I OW 233/14; 20 września 2016 r., I OW 130/16; 24 stycznia 2017 r., I OW 173/16; 9 marca 2017 r., I OW 255/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, jako organ właściwy do załatwienia sprawy uregulowania sytuacji prawnej pojazdu wskazał Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku.

Natomiast w zakresie sporu o właściwość w zakresie przejęcia przedmiotów znajdujących się w tym pojeździe, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy oraz przyjęcie do przechowania rzeczy znalezionych przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazać należy, że normy zawarte w przepisach ustawy z 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (Dz.U. z 2019 r., poz. 908) mają charakter administracyjnoprawny. Przepisy te konstruują prawo do żądania od właściwego organu odebrania rzeczy znalezionej, a prawo to wynika wprost z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rzeczach znalezionych. Rzeczona czynność organu podlega kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym na jej niedokonanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku, że organem właściwym w sprawie rzeczy znajdujących się w spornym pojeździe jest starosta właściwy ze względu na miejsce znalezienia rzeczy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o rzeczach znalezionych kto znalazł rzecz i nie zna osoby uprawnionej do jej odbioru lub nie zna jej miejsca pobytu, niezwłocznie zawiadamia o znalezieniu rzeczy starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania znalazcy lub miejsce znalezienia rzeczy (właściwy starosta). Przepisy przedmiotowej ustawy stosuje się odpowiednio też do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności (art. 2 ustawy). Z kolei przepis art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że prowadzenie postępowania w sprawach odbierania zawiadomień o znalezieniu rzeczy, przyjmowania i przechowania rzeczy znalezionych oraz poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru należy do zadań właściwego starosty, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, iż zadanie, o którym mowa w ust. 1, stanowi zadanie własne powiatu. W przypadku, gdy rzecz znaleziona nie zostanie odebrana przez osobę uprawnioną do jej odbioru, w terminie określonym w art. 187 Kodeksu cywilnego, właściwy starosta zawiadamia o tym znalazcę oraz wzywa go do odbioru rzeczy w terminie, nie krótszym niż 2 tygodnie, z pouczeniem, że w przypadku nieodebrania rzeczy w tym terminie jej właścicielem stanie się powiat.

W konsekwencji organem właściwym do przyjęcia i prowadzenia postępowania wobec rzeczy znajdujących się w spornym pojeździe będzie Starosta Moniecki.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.