II GSK 838/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1778/19 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r. nr BTM-WWU.513.222.2018.0153.15394 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

A.J. (dalej: Skarżący) pismem z 9 grudnia 2017 r. zwrócił się do Burmistrza Krotoszyna o udzielenie informacji, czy miejsce wykonywania działalności firmy Usługi [...] spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności polegającej na transporcie drogowym towarów w tym właśnie miejscu. Po wezwaniu przez organ, wniosek ten został następnie uzupełniony pismem z dnia 9 stycznia 2018 r.

Burmistrz Krotoszyna zawiadomieniem z 5 lutego 2018 r. przekazał sprawę według właściwości Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD, organ, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. odmówił Skarżącemu wszczęcia postępowania dotyczącego udzielenia informacji czy miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę Pana [...] spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego towarów.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GITD postanowieniem z 17 lipca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z 20 kwietnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/18, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 20 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że organ nie ustalił konkretnej podstawy prawnej żądania inicjującego postępowanie. Brak natomiast precyzyjnego ustalenia przedmiotu i podstawy żądania sprawia, że każde rozstrzygnięcie wydane w odniesieniu do wniosku, będzie musiało być traktowane jako przedwczesne.

Skarżący pismem z 17 czerwca 2017 r. w odpowiedzi na wezwanie GITD wyjaśnił, że żąda wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., którego celem jest zbadanie tego, czy firma pn. Usługi [...] spełnia wymogi prawne i warunki do wykonywania działalności polegającej na transporcie towarów w tym właśnie miejscu.

GITD postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwołując się do przepisów art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 58 dalej: u.t.d.) wskazał, że z przepisów wynika jednoznacznie, że kontrolę w zakresie spełniania warunków niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie wykonywania transportu drogowego, w tym także w zakresie wniosku Skarżącego, prowadzi z urzędu organ wydający stosowne uprawnienie. Postępowanie to nie ma charakteru wnioskowego i co za tym idzie nie może być wszczęte w oparciu o żądanie kierowane do właściwego organu przez podmioty trzecie. Podmioty takie nie mają prawa inicjowania takiego postępowania w stosunku do podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wyłączną kompetencję do podejmowania decyzji w przedmiocie przeprowadzenia postępowania kontrolnego posiada właściwy organ w granicach przewidzianych w art. 83 i 84 u.t.d. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie wniosku Skarżącego z 9 grudnia 2017 r., które zostało sprecyzowane w pkt 5 pisma z dnia 17 czerwca 2019 r.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. oddalił skargę A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do przepisów art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 i 3 u.t.d. podzielił stanowisko GITD zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stwierdził, że ustawodawca w art. 84 u.t.d. zawarł zasadę wszczynania postępowania, określonego w art. 84 tej ustawy jedynie z urzędu. Nie można zatem przyjąć, iż wniosek powinien obligatoryjnie zainicjować czynności, które organ ma podejmować jedynie działając z urzędu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadmiernego hałasu czy potencjalnego zanieczyszczenia środowiska, Sąd wskazał, że Kodeks cywilny i inne ustawy przewidują możliwość podejmowania określonych działań, gdy takie zagrożenia lub niedogodności występują. Powyższej inicjatywy nie może jednak skarżący zastępować próbą uruchomienia postępowania w trybie art. 84 u.t.d., w sytuacji gdy ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.

IV.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie:

a) art. 61a § 1 k.p.a. traktowanego jak przepisy prawa materialnego, polegające na jego zastosowaniu; GITD w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego,

b) art. 84 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.t.d. polegające na jego błędnej wykładni; WSA w Warszawie mylnie rozumie przepisy ustawy o transporcie drogowym przyjmując, że postępowania administracyjne na podstawie tej ustawy mogą być wszczynane jedynie z urzędu.

2. art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego, w/w przepisu k.p.a.; w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono uzasadnienie wniesionych zarzutów.

V.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W petitum skargi kasacyjnej jej autor podniósł zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., który uznał za przepis materialnoprawny, oraz art. 84 u.t.d., a ponadto wskazał na naruszenie tzw. przepisów wynikowych tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który za zgodne z prawem uznał zaskarżone postanowienie GITD o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji do żądania wszczęcia postępowania dotyczącego udzielenia informacji, czy miejsce wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę [...] spełnia wymogi i warunki do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego towarów.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1 p.p.s.a.), jak i orzekania (art. 186 p.p.s.a.), obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek i zakres działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi ograniczyć się wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. NSA nie jest zatem uprawniony do badania tych elementów zaskarżonego wyroku lub jego uzasadnienia, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Mając zatem na uwadze sformułowane w tej sprawie zarzuty kasacyjne, NSA ograniczył przeprowadzoną kontrolę legalności zaskarżonego wyroku jedynie do wskazanego zarzutami kasacyjnymi zakresu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 84 u.t.d. należy uznać, że nie jest on zasadny.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sposób sformułowania w skardze kasacyjnej tego zarzutu jest nieprawidłowy. Należy bowiem wskazać, że art. 84 u.t.d. zawiera obecnie 4 jednostki redakcyjne – ustępy. W petitum skargi kasacyjnej jej autor nie doprecyzował jednak dokładnie, która konkretnie jednostka redakcyjna art. 84 u.t.d. została jego zdaniem naruszona. Dopiero z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że prawdopodobnie intencją jej autora był zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 i 2 u.t.d.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. W tej sytuacji, wobec wadliwości konstrukcyjnej samego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował jego treść na podstawie skonfrontowania go z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że sformułowane przez niego żądanie, doprecyzowane po wezwaniu go przez organ jako żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 k.p.a., dotyczyło postępowania opisanego w art. 84 u.t.d. W skardze kasacyjnej jedynie zarzuca błędną wykładnię tego przepisu polegającą na niezasadnym jego zdaniem uznaniu przez organ, że takie postępowanie nie może być zainicjowane wnioskiem strony.

Zrekonstruowany w powyżej wskazany sposób zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnianie. Błędne jest bowiem stanowisko skarżącego kasacyjnie, że z art. 84 u.t.d. nie wynika, aby postępowanie w żądanym przez niego zakresie mogło następować wyłącznie z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 u.t.d. organy udzielające zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydające zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Z treści ww. przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika zatem, że jest to postępowanie, które może być zainicjowane wyłącznie przez organ. W treści ww. przepisu ustawodawca nie upoważnił innych podmiotów do wszczynania postępowania obejmującego kontrolę udzielonego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji, zezwolenia lub wydania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiej możliwości, to wprost taka możliwość zostałaby wyartykułowana w treści ww. przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa art. 84 ust. 1 u.t.d. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że tylko organ, który był właściwy do udzielenia licencji, zezwolenia lub zaświadczenia jest uprawniony do kontroli mającej na celu ustalenie spełniania wymogów będących podstawą do wydania licencji, zezwolenia lub zaświadczenia. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, taka konstrukcja ww. przepisu nie wymaga wprowadzania odrębnych regulacji w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zgodny z prawem był pogląd Sądu pierwszej instancji, że sprawy, o których mowa w art. 84 ust. 1 i 2 u.t.d., mogą być wszczynane jedynie z urzędu.

W konsekwencji nie jest zatem zasadny także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (o którym mowa w art. 61 k.p.a.), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki NSA: z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; z 6 września 2018 r., I OSK 449/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że w zaskarżonym postanowieniu organ podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. W sprawie istniała bowiem oczywista przesłanka, która uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie tą "inną uzasadnioną przyczyną" uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania był brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, albowiem postępowanie, którego ona żądała, mogło być wszczynane wyłącznie z urzędu przez organ. Zaistniała przesłanka miała charakter oczywisty, albowiem brzmienie art. 84 ust. 1 u.t.d. w sposób jednoznaczny wskazuje, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w tym przepisie, może być wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek innego podmiotu.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Są to tzw. przepisy wynikowe, wobec zaś niestwierdzenia przez NSA naruszenia innych przepisów materialnych i procesowych, nie mogły one doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzoną kwotę 480 zł stanowi wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie reprezentował organu przed sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed NSA oraz za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).