II GSK 787/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 234/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r. nr OP-PPR-A.5112.1.2020.3 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w D. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu 3067 (trzy tysiące sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 234/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 15 czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w pkt. 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Pracy w Opolu z dnia 16 marca 2020 r., w pkt. 2) zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu na rzecz S. Sp. z o.o. w D. kwotę 504 (pięćset cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Inspektor Pracy w Opolu przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie prowadzonym przez S. Sp. z o.o. w D. Zakresem kontroli objęto kwestie związane z czasem jazdy, czasem postoju oraz obowiązkowymi przerwami i czasem odpoczynku kierowców za okres od dnia 1 września 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że przedmiot działalności skarżącej stanowi licencjonowany transport rzeczy na terenie kraju i poza jego granicami. W okresie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej było użytkowanych 260 pojazdów wyposażonych w tachografy cyfrowe. W okresie 6 miesięcy poprzedzających kontrolę pracodawca zatrudniał średnio 243 kierowców. Kontrolą objęto czas pracy, postoju oraz obowiązkowych przerw 8 kierowców, którzy w okresie objętym kontrolą – według oświadczenia pracodawcy – nie byli kontrolowani przez Inspekcję Transportu Drogowego. W toku kontroli analizie poddano 1652 dni 8 kierowców realizujących przewóz drogowy rzeczy samochodami wyposażonymi w tachografy. Wygenerowane naruszenia poddano analizie uwzględniającej: 1) okoliczności występowania rodzaju aktywności kierowcy powodującej naruszenie, 2) oczywiste błędy w operowaniu selektorem tachografu, 3) czy kierowca powodując naruszenie sporządził wymagany dokument (zapis na wydruku z urządzenia rejestrowego, zgodnie z art. 12 rozporządzenia WE nr 516/2006, uzasadniający odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków). Pracodawca złożył wyjaśnienia do wskazanych wydruków oraz złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli, do których organ pierwszej instancji ustosunkował się w piśmie z dnia 6 lutego 2020 r.

Decyzją z dnia 16 marca 2020 r., wydaną między innymi na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", organ administracji nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 25.000 zł. Kara ta została nałożona za następujące stwierdzone naruszenia:

- przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, co narusza art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L.102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 561/2006");

- przekroczenie limitu 10 godzin pracy w porze nocnej, co narusza art. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412);

- przekroczenie limitu 48 godzin pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, co narusza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców;

- przekroczenie limitu 60 godzin pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, co narusza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców;

- skrócenie obowiązkowej przerwy, co narusza art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców;

- prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, co narusza art. 7 rozporządzenia nr 561/2006;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, co narusza art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006;

- przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, co narusza art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006;

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, co narusza art. 8 ust. 6-7 i ust. 9 rozporządzenia nr 561/2006;

- niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i, orzekając co do istoty sprawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 24.450 zł. Organ odwoławczy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, po ponownej jego analizie, stwierdził, że skarżąca dopuściła się dziewięciu z dziesięciu naruszeń wykazanych w decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu powtórzył zarzuty i argumentację organu pierwszej instancji. Zakwestionował natomiast 11 naruszeń dotyczących niepoprawnego operowania przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, a więc 11 przypadków naruszenia art. 32 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Naruszenia te, zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonowane są karą pieniężną w kwocie 100 zł za każdy dzień (maksymalnie 1000 zł). Organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawą nałożenia kary były wyjaśnienia pracodawcy "składane podczas kontroli dotyczące innych naruszeń w sprawie skrócenia obowiązkowej przerwy wynikającej z art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Wyjaśnienia pracodawcy dotyczą sytuacji, w których kierowcy nie kierując pojazdami rejestrowali swoją aktywność jako »inną pracę« w przypadkach, w których nie mieli zaplanowanej innej pracy. Po analizie tych wyjaśnień oraz danych cyfrowych inspektor pracy odstępował od wymierzenia kary za ww. naruszenia uznając wyjaśnienia za uzasadnione oraz jednocześnie wskazując, że powyższe powoduje naruszenia dotyczące błędnego operowania selektorem tachografu". Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4186/16, uznał, że niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy nie jest działaniem skutkowym i samo w sobie pociąga za sobą konieczność nałożenia kary administracyjnej. Natomiast w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa w postaci zarejestrowania danych nieodpowiadających rzeczywistej aktywności kierowcy, co podlega karze pieniężnej przewidzianej w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: (1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia 561/2006, rozporządzenia 165/2014, umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; (2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia nr 561/2006 lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei według art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli m.in.: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt.1).

Zdaniem Sądu w interesie strony chcącej zwolnić się z odpowiedzialności leży udział w wykazaniu i wyjaśnieniu tych okoliczności, to jednak organ administracji powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie z urzędu. Do tego obliguje go zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 K.p.a.) nakazująca rozpoznać sprawę w całokształcie jej unormowań materialnoprawnych. Zaistnienie tych przesłanek organ winien zatem zbadać z urzędu po ustaleniu podstaw faktycznych odpowiedzialności administracyjnoprawnej sprawcy naruszenia (deliktu administracyjnego). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organy obu instancji tego nie uczyniły, co już było wystarczającą podstawą do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczność ta została uwzględniona przez Sąd orzekający - zgodnie z art. 134 P.p.s.a. - w granicach sprawy, a nie w granicach zaskarżenia.

W ocenie Sądu, organy administracji nieprawidłowo również ustaliły stan faktyczny, w oparciu o który przypisały skarżącej popełnienie deliktu administracyjnego art. 2 pkt 6a i art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez błędną ich wykładnię w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "okres pory nocnej". Sąd wskazał, że organy nie ustaliły bowiem, które konkretnie z czterech godzin z przedziału między godziną 00:00 a godziną 07:00 formalnie oznaczają w spółce S. porę nocną. Pora ta nie została określona w regulaminie pracy. Organy obu instancji stwierdziły jedynie, że w spółce S. pora nocna do celów ustalania czasu pracy kierowców formalnie nie została określona, toteż przyjęto ją "tak jak podczas poprzedniej kontroli tj. od godziny 00:00 do godziny 04:00" (str. 27 protokołu kontroli). Ponadto organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona w odwołaniu przyznaje, iż wskazany czterogodzinny przedział czasowy przyjęto w przedsiębiorstwie jako porę nocną. W odwołaniu brak jednak takiego oświadczenia (por. str. 6-7). W ocenie Sądu, ta kluczowa kwestia oparta jest tylko na przekonaniu organu administracji, które ma charakter twierdzenia dowolnego, nieznajdującego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Takie działanie organów narusza, określone w art. 7 i 77 K.p.a., zasady ustalania stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji obu instancji dopuściły się naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o który przypisały skarżącej popełnienie deliktu administracyjnego. W odniesieniu do kierowcy A. M. C. organy wskazały, że w tygodniu od godziny 00:00 dnia 29 października 2018 r. do godziny 24:00 dnia 4 listopada 2018 r. odebrała najdłuższy nieprzerwany odpoczynek trwający 25 godzin i 33 minuty, tj. "od godz. 20:30 dnia 03.11.2018 do godziny 23:59 dnia 25.11.2018. Brak odebranej rekompensaty najpóźniej przed 00:00 26.11.2018 opisanego skróconego odpoczynku tygodniowego oznacza, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 19 godzin i 27 minut". W odniesieniu do kierowcy T. D. organy wskazały, że w tygodniu od godziny 00:00 dnia 29 października 2018 r. do godziny 24:00 dnia 4 listopada 2018 r. odebrał najdłuższy nieprzerwany odpoczynek trwający 25 godzin i 32 minuty, tj. "od godz. 20:31 dnia 03.11.2018 do godziny 23:59 dnia 25.11.2018. Brak odebranej rekompensaty najpóźniej przed 00:00 26.11.2018 opisanego skróconego odpoczynku tygodniowego oznacza, że kierowca skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 19 godzin i 28 minut". W obu przypadkach organy błędnie wskazały, że najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowców trwający odpowiednio 25 godzin i 33 minuty oraz 25 godzin i 32 minuty, trwał odpowiednio od godziny 20:30 oraz od godz. 20:31 dnia 3 listopada 2018 r. do godziny 23:59 dnia 25 listopada 2018 r. Niespełna 26 godzinny odpoczynek nie mógł bowiem trwać trzech tygodni. Po pierwsze, organy powinny zatem konkretnie wskazać kiedy (data) kierowcy odebrali wskazane wyżej nieprzerwane okresy odpoczynku. Po drugie, biorąc pod uwagę interpretację przepisów rozporządzenia nr 561/2006 przedstawioną przez skarżącą, należało wyjaśnić i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy wskazane wyżej okresy nieprzerwanego odpoczynku kierowców nie stanowiły w istocie rekompensaty za skrócenie tygodniowego odpoczynku za okresy poprzedzające tydzień liczony od dnia 29 października 2018 r. do dnia 4 listopada 2018 r.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej wynika, że kierowcy: A. M. C. oraz A. S. w przypadkach opisanych w protokole kontroli oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (karty 29-30 akt sądowych) nie respektowali prymatu regulacji art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i nie wykorzystali przerwy po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny. Dlatego też a contrario z art. 27 ust. 4 ustawy o czasie pracy kierowców wynika, że do kierowców, którzy nie wykorzystali przerw w prowadzeniu pojazdu przeznaczonych na odpoczynek zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 i art. 7 Umowy AETR, stosuje się przerwę, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Organy stwierdziły, że w opisanych przypadkach kierowcy również po upływie 6 godzin pracy nie wykorzystywali przerwy przeznaczonej na odpoczynek. Nie ustalono jednak, czy w poszczególnych przypadkach łączna liczba godzin pracy kierowcy przekraczała czy nie przekraczała 9 godzin. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców od tego zależy długość przysługującej kierowcy przerwy, a w konsekwencji również zasady obliczania administracyjnej kary pieniężnej przewidziane w l.p. 5.17 oraz l.p. 5.18 załącznika nr 3 do u.t.d. Brak ustalenia tej kwestii również stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego, określonych w art. 7 i 77 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) - dalej: u.t.d. - poprzez nietrafne przyjęcie, że to na organie ciąży obowiązek z urzędu wykazania istnienia bądź nieistnienia okoliczności wskazanych w tych przepisach;

II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7 § 1, art. 77 § 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm.) - dalej k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nietrafnie przyjął, że organy dokonały oceny materiału dowodowego w sposób dowolny (dla naruszeń związanych z porą nocną) oraz błędnie oceniły stan faktyczny (dla naruszeń związanych z odpoczynkiem tygodniowym), jak również naruszyły zasady prowadzenia postępowania dowodowego (dla naruszeń związanych z przerwami w pracy).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o: "o odrzucenie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 234/20 mającej na celu wrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Działanie skarżącego kasacyjnie ukierunkowane jest na wydłużenie postępowania w sprawie, a także wymuszenie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym analizy czasu pracy kierowców, co nie mieści się w normach kompetencyjnych sądów administracyjnych obu instancji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana w nią w mocy decyzja z dnia 16 marca 2020 r. nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że ocenę odnośnie do braku zgodności z prawem wymienionych decyzji uzasadniał brak rozpatrzenia przez organ administracji z urzędu przesłanek wyłączających możliwość egzekwowania wobec strony odpowiedzialności za przypisane jej naruszenia, a mianowicie przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, a ponadto brak przeprowadzenia prawidłowych ustaleń w zakresie odnoszącym się do naruszeń związanych z wykonywaniem pracy w porze nocnej, a ponadto naruszeń związanych z tygodniowym okresem odpoczynku oraz naruszeń związanych z wykorzystywaniem przerw w pracy kierowców.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna trafnie i zasadnie podważa stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać za zarzut z pkt I petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1) ustawy o transporcie drogowych przez ich błędna wykładnię, a w konsekwencji – jak wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej – przez ich niewłaściwe zastosowanie, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z przepisu art. 92b ust. 1 przywołanej ustawy wynika, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d)ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z kolei przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Z przywołanych przepisów prawa wynika, że we wskazanym nimi zakresie i na określonych nimi warunkach ustawodawca przewidział – bo taka właśnie jest ich istota – możliwość wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za przypisane mu naruszenia przyjmując, że w opisanych nimi sytuacjach "[...] nie nakłada się kary pieniężnej [...]" lub "[...] nie wszczyna się postępowania w sprawie [...], a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się [...]".

Przy tym wobec – ze swej istoty – obiektywnego charakteru odpowiedzialność administracyjnej, w tym odpowiedzialności egzekwowanej za naruszenia podlegające sankcji administracyjnej nakładanej w postępowaniu regulowanym ustawą o transporcie drogowym, za uzasadniony trzeba uznać ten wniosek, że natura oraz logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przywołanych przepisów prawa zakłada, że ich adresatem nie jest organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia karty pieniężnej, który miałby z urzędu prowadzić ustalenia w zakresie wyznaczonym treścią art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym – a więc inaczej, co oczywiste, niż w sytuacjach odnoszących się do uprzedniego już nałożenia kary za stwierdzone naruszenie przez innych organ, czy też przedawnienia prawa nałożenia kary pieniężnej (art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3) – lecz przedsiębiorca, wobec którego toczy się w postępowanie w wymienionej sprawie. Logika, natura oraz funkcje omawianych rozwiązań prawnych powodują, że to właśnie przedsiębiorca jest zobowiązany wykazać zaistnienie okoliczności aktualizujących przesłanki stosowania wskazanych przepisów prawa, a więc innymi słowy wykazać zaistnienie przesłanek o charakterze egzoneracyjnym, które miałyby wyłączać jego odpowiedzialność za przypisane mu naruszenie (naruszenia), co nie jest jednak rolą organu administracji, który w relacji do powierzonych mu zadań i kompetencji jest zobowiązany w omawianym zakresie do ustalenia okoliczności odnoszących się do wykazania zaistnienia stanu naruszenia prawa oraz do stworzenia warunków umożliwiających przedsiębiorcy wykazanie zaistnienia okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1207/20; 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1462/18 i II GSK 1473/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4301/17 i II GSK 3879/17; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Zasadność tego wniosku potwierdza – w korespondencji do dotychczas przedstawionych – argument ze znaczenia konsekwencji wynikających z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie omawianej regulacji prawnej. Jak stanowi odpowiednio art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy "zapewnił [...] właściwą organizację i dyscyplinę pracy [...] umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów [...]" lub jeżeli "[...] nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których [...] nie mógł przewidzieć", to nie nakłada się kary pieniężnej lub postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie wszczyna się, a wszczęte umarza.

Taki sposób określenia przesłanek stosowania wymienionych przepisów prawa, aby ocena odnośnie do ich zaktualizowania się w danej sprawie w ogóle mogła być przeprowadzona, siłą rzeczy wymaga więc aktywności ze strony samego przedsiębiorcy – nie zaś organu administracji – albowiem to na nim właśnie spoczywa ciężar wykazania (tym bardziej, że jest w tym zakresie miarodajnym źródłem wiedzy), że "zapewnił [...] właściwą organizację i dyscyplinę pracy [...]" oraz, że "[...] nie miał wpływu na powstanie naruszenia [...]" i, że "[...] nie mógł przewidzieć" zdarzeń i okoliczności, wskutek których nastąpiło naruszenie.

Innymi słowy – jak wynika z powyższego i co w rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba podkreślić – podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z przepisami o transporcie drogowym oraz, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, że nie narusza i nie naruszy prawa.

Omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za usprawiedliwiony, albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji – co trafnie i słusznie podnosi skarga kasacyjna – prowadząc postępowanie sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ administracji nie jest zobowiązany do tego, aby z urzędu prowadzić ustalenia w zakresie wyznaczonym treścią art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut z pkt II petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżący organ podważa zasadność stanowiska Sądu I instancji, który brak zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 16 marca 2020 r. motywował nieprawidłowymi ustaleniami stanu faktycznego w zakresie odnoszącym się do naruszeń związanych z wykonywaniem pracy w porze nocnej, a ponadto naruszeń związanych z tygodniowym okresem odpoczynku oraz naruszeń związanych z wykorzystywaniem przerw w pracy kierowców.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby zasadnie można było przypisać organowi administracji publicznej brak przeprowadzenia prawidłowych ustaleń faktycznych we wskazanym powyżej zakresie, co miałoby stanowić konsekwencję naruszenia przez organ przepisów postępowania (w szczególności zaś art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Podważając prawidłowość stanowiska Sądu I instancji – w tym rzecz jasna z pozycji wyznaczonych omawianym zarzutem kasacyjnym oraz prezentowaną w jego uzasadnieniu argumentacją, o czym mowa dalej – trzeba podnieść, że warunkiem koniecznym uchylenia kontrolowanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest – co wybrzmienia również w stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – przypisanie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – a więc nie każdego ich naruszenia – oraz wykazanie takiego właśnie jego charakteru. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak (por. odpowiednio s. 11, s. 12 – 13 oraz s. 14), aby w omawianym i spornym w sprawie zakresie odnoszącym się do naruszeń związanych z wykonywaniem pracy w porze nocnej, a ponadto naruszeń związanych z tygodniowym okresem odpoczynku oraz naruszeń związanych z wykorzystywaniem przerw w pracy kierowców, Sąd I instancji wykazał, że tak istotnie było.

Co więcej, wspólnym mianownikiem kwestionowanego skargą kasacyjną stanowiska Sądu I instancji jest również to – a nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – że nie podważając prawidłowości podejścia organu administracji do rozumienia art. 2 pkt 6a i art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców (naruszenia związane z wykonywaniem pracy nocnej), czy też do rozumienia art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 4 lit. i) i lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 (naruszenia związane z tygodniowym okresem odpoczynku), czy też w końcu do rozumienia art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców (naruszenia związane z wykorzystywaniem przerw w pracy kierowców), Sąd ten nie wskazuje jednocześnie dlaczego oraz w jakim zakresie należałoby uznać, że wyznaczone wskazanymi przepisami prawa (odrębne) zbiory faktów, których ustalenie jest konieczne z punktu widzenia zasadności wnioskowania odnośnie do zaistnienia danego naruszenia, są niepełne, co miałoby w konsekwencji świadczyć o deficytach przeprowadzonych w sprawie ustaleń w zakresie odnoszącym się do wymienionych naruszeń. I to w sytuacji, gdy nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie deficyty tego rodzaju rzeczywiście istnieją.

W odniesieniu do naruszeń związanych z wykonywaniem pracy w porze nocnej przez kierowców strony skarżącej – oraz w relacji do przyjętego w sprawie podejścia do rozumienia przepisów prawa regulujących tę materię – nie można tracić z pola widzenia tej okoliczności, że wobec braku stosownych postanowień regulaminu pracy, ustaloną w przedsiębiorstwie strony porą nocną jest czas od godziny 00.00 do 4.00., a okoliczność ta nie jest sporna, albowiem znajduje swoje potwierdzenie w treści odwołania od decyzji z dnia 16 marca 2020 r., w treści załącznika nr 8 do protokołu kontroli, czy też – co nie jest bez znaczenia – w treści oraz istocie wniesionych do niego w tym zakresie zastrzeżeń, z których nie wynika przecież, aby strona kwestionowała stosowaną przez nią praktykę, że porą nocną jest właśnie czas od godziny 00.00 do 4.00. Jeżeli tak, to wobec przyjętego w sprawie i zaakceptowanego przez Sąd I instancji podejścia organu administracji do rozumienia art. 2 pkt 6a i art. 21 ustawy o czasie pracy kierowców (s. 9 – 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), w relacji do faktycznych podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie sposób jest twierdzić, że we wskazywanym przez ten Sąd zakresie – a mianowicie w zakresie mającym wymagać ustalenia, "[...] które konkretnie z czterech godzin z przedziału między godziną 00:00 a godziną 07:00 formalnie oznaczają [...] porę nocną" – ustalenia stanu faktycznego są (czy też miałyby być) nieprawidłowe, a to wobec braku ich zupełności. Tak bowiem, nie jest.

Nie jest tak również – co nie mniej trafnie na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego podnosi skarżący organ – w odniesieniu do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przypisania stronie skarżącej naruszeń związanych z tygodniowym okresem odpoczynku. O ich istnieniu w omawianym zakresie – który odnosi się do czasu pracy kierowców A. M. C. i T. D. oraz wykorzystania (wykorzystywania) tygodniowego okresu odpoczynku – nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie argumentów prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 12 - 13). Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że argumentacja ta nie została również w ogóle osadzona na gruncie okoliczności i faktów, które miałyby być – gdy chodzi o ich zbiór – ustalone w stopniu niewystarczającym dla przypisania stronie omawianych naruszeń, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do enigmatyczności tej argumentacji, a co za tym idzie braku jej trafności w zakresie odnoszącym się do zarzucanego organowi administracji naruszenia przepisów postępowania. W tym bowiem kontekście, oraz w relacji do przyjętego w sprawie i zaakceptowanego przez Sąd I instancji podejścia organu administracji do rozumienia art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 4 lit. i) i lit. h) rozporządzenia nr 561/2006 (s. 11 – 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie można tracić z pola widzenia tego – co trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ – że fakty konieczne z punktu widzenia oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion naruszeń przypisanych stronie skarżącej zostały odzwierciedlone w (niekwestionowanych) zapisach danych cyfrowych i opisane (w tym również graficznie dla potrzeb zobrazowania aktywność kierowców) w załącznikach do protokołu kontroli (por. załącznik 8). Jeżeli tak, to nie sposób jest twierdzić, że w omawianym zakresie miałoby dojść do nieprawidłowego, bo niepełnego ustalenia istotnych oraz koniecznych w sprawie faktów.

Przedstawione argumenty oraz formułowane na ich podstawie wnioski należy uznać za aktualne – i to w pełnym ich zakresie – również w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, na gruncie którego Sąd ten podważa prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę przypisania stronie skarżącej naruszeń związanych z wykorzystywaniem przerw w pracy kierowców. Zestawiając stanowisko Sądu I instancji (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) ze stanowiskiem organu administracji osadzonym na gruncie szczegółowej analizy pozyskanych w trakcie kontroli materiałów źródłowych w postaci danych zawartych w plikach z tachografów oraz z kart kierowców A. M. C. i A. S. (s. 36 – 40 uzasadnienia kontrolowanej decyzji), nie sposób jest twierdzić, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie nie były prawidłowe.

Z wszystkich przedstawionych powodów, zaskarżony wyrok Sądu I instancji podlegał więc uchyleniu.

Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Skargę tę, w świetle przedstawionych argumentów, należało uznać za niezasadną i podlegającą w związku z tym oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.